周浩云

摘 要：2008年以來(lái)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)范圍逐步擴(kuò)大，取得一批寶貴的的經(jīng)驗(yàn)和改革成效，但是，隨著試點(diǎn)工作的深入推進(jìn)，實(shí)踐發(fā)現(xiàn)在確權(quán)登記頒證準(zhǔn)備工作中的幾個(gè)操作難題，經(jīng)營(yíng)權(quán)期限的確定，增量土地的適用、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)財(cái)產(chǎn)性功能挖掘等四個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題需要進(jìn)一步理清。如果能夠有針對(duì)性分類解決操作問(wèn)題，把農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)期限給予固定化、長(zhǎng)期化，明確特殊情況下的調(diào)整形式，確權(quán)頒證登記工作的實(shí)效將得到進(jìn)一步增強(qiáng)。

一、確權(quán)登記頒證工作概述

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記頒證是指在農(nóng)村土地二輪承包的基礎(chǔ)上，以穩(wěn)定家庭土地承包權(quán)為目標(biāo)，對(duì)農(nóng)村承包地的戶主、方位、面積、四至、期限等詳細(xì)信息制作成承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)發(fā)放到每個(gè)農(nóng)戶手中。2007年頒布實(shí)施的《物權(quán)法》，用較大的篇幅對(duì)土地承包問(wèn)題進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，并且明確提出頒證要求以及具體頒證人。隨著農(nóng)村土地逐漸走向規(guī)模經(jīng)營(yíng)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)行使方式不斷多樣化、靈活化，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流動(dòng)性明顯增強(qiáng)，圍繞土地生產(chǎn)的利益主體、利益訴求增多。加之，農(nóng)村大量勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移進(jìn)城工作，無(wú)力繼續(xù)耕作土地，委托他人代耕的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這些因素導(dǎo)致了原本簡(jiǎn)單的承包關(guān)系變得復(fù)雜化，長(zhǎng)此以往，現(xiàn)實(shí)中容易出現(xiàn)這樣或者那樣的土地權(quán)屬矛盾糾紛。因此，農(nóng)村土地承包關(guān)系需要進(jìn)一步穩(wěn)固確定，經(jīng)營(yíng)制度體系需要進(jìn)一步規(guī)范完善，土地確權(quán)登記頒證工作需要提上日程，全面推開(kāi)實(shí)施。

當(dāng)前確權(quán)登記頒證工作中存在的問(wèn)題

（一）確權(quán)登記頒證操作中幾個(gè)“權(quán)屬爭(zhēng)議”問(wèn)題

在土地確權(quán)登記頒證準(zhǔn)備工作中，主要面臨著四個(gè)“權(quán)屬爭(zhēng)議”問(wèn)題，實(shí)際操作中需要解決，一是變動(dòng)爭(zhēng)議問(wèn)題。二是自留地、菜園地、機(jī)動(dòng)地、開(kāi)墾地的確權(quán)問(wèn)題。三是歷史遺留。四是承包地權(quán)屬認(rèn)定簽字問(wèn)題。現(xiàn)在農(nóng)村存在很多空心村，農(nóng)戶舉家外出，戶主暫不能履行確認(rèn)簽字手續(xù)。

（二）農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)期限問(wèn)題

農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作的作用之一就是保持農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定性，這從某種程度上講就是一個(gè)靜態(tài)問(wèn)題。從近些年國(guó)家發(fā)布的重要政策性文件中可以看出，國(guó)家對(duì)于穩(wěn)定承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變的態(tài)度是明確的。有些地方在確權(quán)登記試點(diǎn)頒發(fā)的證書(shū)中就明確寫(xiě)著“長(zhǎng)期不變”或“長(zhǎng)久不變”。但是，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)穩(wěn)定是相對(duì)穩(wěn)定，而非絕對(duì)穩(wěn)定，是有一定期限限制的。如土地二輪承包通常規(guī)定的承包期是30年，那么按照有關(guān)規(guī)定要求，經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)上應(yīng)該寫(xiě)著“二輪承包剩余時(shí)間”。此外，我國(guó)土地承包實(shí)行“大穩(wěn)定，小調(diào)整”的原則，因農(nóng)轉(zhuǎn)非、出嫁女等造成人口變動(dòng)，或發(fā)展經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等造成土地被征用、占用，導(dǎo)致承包戶承包土地不均衡時(shí)，為了保證公平性、合理性，村集體一般會(huì)在農(nóng)戶協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，按照“多退少補(bǔ)”的原則，對(duì)個(gè)別農(nóng)戶的的承包地進(jìn)行微調(diào)。從這一層面上來(lái)講，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就是動(dòng)態(tài)的。所以，如何處理好相對(duì)穩(wěn)定和動(dòng)態(tài)管理管理之間的關(guān)系，“長(zhǎng)久不變”與土地二輪承包之間如何銜接，二輪承包期滿后是否實(shí)行“長(zhǎng)久不變”，是否會(huì)對(duì)農(nóng)戶的承包地進(jìn)行調(diào)整重新發(fā)包，是繼續(xù)執(zhí)行階段期限還是直接規(guī)定“長(zhǎng)久不變”？盡管大政方針有所傾向，但是實(shí)踐中尚未明確。

（三）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)財(cái)產(chǎn)性功能挖掘問(wèn)題

確權(quán)登記頒證工作是農(nóng)村綜合改革一系列內(nèi)容之一，強(qiáng)化了土地三權(quán)分離，其重要職能之一就是兌現(xiàn)了國(guó)家“賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利”的承諾。

三、確權(quán)登記頒證工作的對(duì)策及建議

（一）分類解決操作中的幾個(gè)權(quán)屬爭(zhēng)議問(wèn)題

可以按照尊重事實(shí)和農(nóng)戶意愿的原則，或協(xié)商解決，或依法依規(guī)解決。第一，變動(dòng)類爭(zhēng)議問(wèn)題，對(duì)于承包關(guān)系、承包地塊界限原先就存在爭(zhēng)議的，可以召集當(dāng)?shù)赝^高的老村民代表，對(duì)照土地二輪承包時(shí)村民組決議進(jìn)行調(diào)解解決。對(duì)于因死亡、分戶、農(nóng)轉(zhuǎn)非、出嫁女等涉及戶籍變動(dòng)的，可以通過(guò)以下方式處理：死亡的，按照繼承的有關(guān)規(guī)定，確權(quán)到配偶、子女等；分戶的，由各方共同協(xié)商進(jìn)行確權(quán)，協(xié)商不成的，按照原先人口的現(xiàn)狀分布進(jìn)行確權(quán)；對(duì)于農(nóng)轉(zhuǎn)非、出嫁女問(wèn)題，可以按二輪承包時(shí)的戶主進(jìn)行確權(quán)。第二，自留地，菜園地，機(jī)動(dòng)地，開(kāi)墾地類問(wèn)題?？梢园凑宅F(xiàn)狀分類進(jìn)行確權(quán)，已經(jīng)作為承包地發(fā)包的，可由繼承人繼續(xù)承包，據(jù)實(shí)進(jìn)行確權(quán)登記頒證；仍未作為承包地，且無(wú)人問(wèn)津的四荒地，據(jù)實(shí)測(cè)量地界，歸集體所有。第三、歷史遺留類問(wèn)題。土地二輪以后，無(wú)論是農(nóng)戶自行調(diào)解，還是村集體按照一定原則定期不定期作出的調(diào)整，只要不違反公平性，調(diào)整程序相對(duì)規(guī)范合理，應(yīng)當(dāng)予以認(rèn)可。第四、承包地權(quán)屬認(rèn)定簽字問(wèn)題。對(duì)舉家外出不能及時(shí)簽字確認(rèn)的，應(yīng)當(dāng)履行告知義務(wù)，由戶主返回自行簽字或者委托其他人代為簽字確認(rèn)；或與基層計(jì)生等工作結(jié)合開(kāi)展，鄉(xiāng)村干部外出時(shí)順帶找其本人簽字確認(rèn)。簽字問(wèn)題可以先由村組干部、四周地塊農(nóng)戶共同簽字證明，以后再由承包戶補(bǔ)簽確認(rèn)。通過(guò)這些處理方式，可以有效解決實(shí)踐操作中的幾類主要的權(quán)屬爭(zhēng)議問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)與法律法規(guī)相銜接，與土地政策一致，與農(nóng)戶意愿相統(tǒng)一，與土地現(xiàn)狀吻合。

（二）鞏固確權(quán)成果，深化農(nóng)村綜合改革

無(wú)論是土地增量運(yùn)用問(wèn)題，還是財(cái)產(chǎn)性挖掘問(wèn)題，都是涉及確權(quán)后的配套政策研制。第一，維護(hù)農(nóng)民增量土地利益。確權(quán)登記頒證的的作用之一就是糾錯(cuò)，推動(dòng)農(nóng)村土地信息向精細(xì)化方向發(fā)展，是國(guó)家土地制度體系的一個(gè)完善過(guò)程。關(guān)于流轉(zhuǎn)土地期限內(nèi)增量土地租金問(wèn)題，流轉(zhuǎn)雙方可以根據(jù)實(shí)際情況協(xié)商解決；協(xié)商不成的，可以按照法理學(xué)上不溯及既往原則，從確權(quán)登記頒證之日起，適用新的實(shí)測(cè)面積。由于土地流轉(zhuǎn)是一個(gè)市場(chǎng)行為，應(yīng)當(dāng)充分尊重雙方意愿，增量土地的利益問(wèn)題應(yīng)靈活處置，不應(yīng)該規(guī)定的過(guò)于死板。第二，探索新的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)形式。隨著確權(quán)登記頒證工作進(jìn)一步深化，需要加快推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革，促進(jìn)承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)一步分離，在確保承包關(guān)系穩(wěn)定的前提下，充分激活經(jīng)營(yíng)權(quán)，豐富經(jīng)營(yíng)權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)權(quán)能實(shí)現(xiàn)形式，依法賦予農(nóng)戶承包更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利實(shí)現(xiàn)形式。一是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化快速發(fā)展，需要大量資金投入，加之回報(bào)周期長(zhǎng)，資金嚴(yán)重缺乏。然而農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)除了土地之外，缺少有效抵押物，融資十分困難，嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化步伐和進(jìn)程。二是大量農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移進(jìn)城，再次回去耕田可能性較小，受“棄之可惜”的心理影響，占有土地而不直接耕種，如果適當(dāng)一次性給予合理的退出補(bǔ)償，很多進(jìn)城農(nóng)民愿意放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，也能為農(nóng)民立足城鎮(zhèn)提供一筆資產(chǎn)。三是土地承包流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)率已經(jīng)較高。但是目前沒(méi)有專門(mén)的監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)，流轉(zhuǎn)秩序混亂，流轉(zhuǎn)雙方權(quán)責(zé)不清，市場(chǎng)地位不平等，容易產(chǎn)生矛盾糾紛，成為影響農(nóng)村地區(qū)穩(wěn)定的重要因素之一。第三，建立完善的信息化應(yīng)用平臺(tái)。農(nóng)業(yè)信息化是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要途徑和表現(xiàn)形式。通過(guò)積極搭建智能化的農(nóng)村土地資源信息數(shù)據(jù)管理平臺(tái)，加強(qiáng)上下級(jí)平臺(tái)的數(shù)據(jù)連接與共享，能夠?qū)崿F(xiàn)土地信息動(dòng)態(tài)管理。同時(shí)，借助“互聯(lián)網(wǎng)+”，建立全土地資源信息服務(wù)平臺(tái)，暢通土地信息傳遞渠道，能夠推動(dòng)土地資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)地盡其用，從而提高土地監(jiān)管智能化和社會(huì)服務(wù)水平，充分發(fā)揮土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證成果資料服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用。

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