摘 要：目前，在復(fù)雜的在復(fù)雜的PPP項(xiàng)目實(shí)踐中項(xiàng)目實(shí)踐中，單純地應(yīng)用基于項(xiàng)目管理技術(shù)和管理方法的項(xiàng)目管理理論已經(jīng)難以滿足項(xiàng)目績(jī)效提升的需求，為解決PPP項(xiàng)目中涉及政府部門(mén)和合伙企業(yè)有關(guān)權(quán)項(xiàng)目中涉及政府部門(mén)和合伙企業(yè)有關(guān)權(quán)責(zé)利等的保障和安排問(wèn)題，從項(xiàng)目的制度層面入手，通過(guò)理論分析界定合同治理的內(nèi)涵，基于合同治理理論，從政企雙方的二元治理結(jié)構(gòu)出發(fā)，探究PPP項(xiàng)目中的合同治理機(jī)制和合同治項(xiàng)目中的合同治理機(jī)制和合同治理的衡量維度。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目；合同管理；問(wèn)題；辨析

中圖分類(lèi)號(hào)：F283 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-7344（2018）14-0253-01

1 PPP模式概述

PPP模式的概念有廣義和狹義之分，廣義角度定義為政府與私人之間開(kāi)展合作，合作建立在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的基礎(chǔ)上，合作之前簽署特許權(quán)協(xié)議，協(xié)議中明確規(guī)定合作雙方的權(quán)利和義務(wù)，形成穩(wěn)定的合作關(guān)系，從而有效確保雙方合同約定義務(wù)的履行。狹義的PPP模式指一系列項(xiàng)目融資模式的總稱，比較典型的模式有BOT和TOT，狹義角度的PPP模式更加強(qiáng)調(diào)合作過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和項(xiàng)目分工。狹義PPP模式涉及到三個(gè)投資主體：公共部門(mén)、私人部門(mén)以及第三方監(jiān)督主體。無(wú)論是從廣義還是狹義角度來(lái)講，PPP模式都不失為一種科學(xué)的管理模式，構(gòu)建基于PPP模式的項(xiàng)目合同體系更有利于確保合同各方利益的維護(hù)。接下來(lái)文章將從PPP模式項(xiàng)目合同的分類(lèi)、合同關(guān)系以及合同體系的構(gòu)成等角度進(jìn)行詳細(xì)闡述。

2 PPP項(xiàng)目配置組成

2.1 投資者

投資者從事投資活動(dòng)，具有一定的資金來(lái)源，獲得投資收益權(quán)、責(zé)任權(quán)和利益權(quán)的三權(quán)統(tǒng)一體。作為項(xiàng)目的發(fā)起人，投資者是建設(shè)項(xiàng)目的初始客戶。投資者根據(jù)市場(chǎng)預(yù)測(cè)投資，研究項(xiàng)目的投資機(jī)會(huì)。委托咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行項(xiàng)目可行性研究和經(jīng)濟(jì)分析，進(jìn)行項(xiàng)目決策，組織項(xiàng)目業(yè)主。在建設(shè)項(xiàng)目層次結(jié)構(gòu)中位于決策層。投資者的主要職能包括：對(duì)建設(shè)項(xiàng)目投資機(jī)會(huì)的研究、項(xiàng)目建議書(shū)的編制、組織建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究、項(xiàng)目建設(shè)單位的建設(shè)。

2.2 資本退出

是作為投資者的企業(yè)及時(shí)收回所投入資本的權(quán)利，在PPP項(xiàng)目中，合伙企業(yè)主要依靠股權(quán)轉(zhuǎn)讓行使資本退出權(quán)，在PPP項(xiàng)目的合同項(xiàng)目的合同中，需要對(duì)企業(yè)的資本退出權(quán)進(jìn)行規(guī)定，從而控制企業(yè)所投入生產(chǎn)要素的穩(wěn)定性，避免對(duì)項(xiàng)目造成不良影響。

2.3 項(xiàng)目控制

源于企業(yè)由于投入生產(chǎn)要素而產(chǎn)生的項(xiàng)目所有權(quán)，合伙企業(yè)依靠項(xiàng)目的控制權(quán)直接參與項(xiàng)目的策劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理，對(duì)于企業(yè)在項(xiàng)目中所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和所獲得的收益都有非常重要的影響。如果企業(yè)沒(méi)有與其所投資生產(chǎn)資料相匹配的項(xiàng)目直接控制權(quán)，那么其很可能行使資本退出權(quán)，從而對(duì)項(xiàng)目的穩(wěn)定性造成影響。項(xiàng)目的剩余控制權(quán)的存在是由公共項(xiàng)目的不確定性和復(fù)雜性決定，PPP項(xiàng)目中的參與人是有限理性項(xiàng)目中的參與人是有限理性的，項(xiàng)目的長(zhǎng)期性造成項(xiàng)目信息的不完備，所以合同無(wú)法對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行完全說(shuō)明，這就造成隨即狀況在項(xiàng)目中的產(chǎn)生，剩余控制權(quán)決定了對(duì)這些隨機(jī)狀況的處理。

3 辨析PPP項(xiàng)目合同主要問(wèn)題之根源與對(duì)策

3.1 厘清合同管理方責(zé)任范圍

PPP項(xiàng)目全壽命是從項(xiàng)目識(shí)別、運(yùn)營(yíng)到最后移交的全過(guò)程。政府方一般會(huì)設(shè)立相應(yīng)的實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)督管理，他是受政府方委托代理其對(duì)項(xiàng)目的全面監(jiān)督管理，實(shí)際實(shí)施管理過(guò)程中會(huì)有偏差主要問(wèn)題是政府方應(yīng)當(dāng)適時(shí)恰當(dāng)?shù)貙?duì)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的監(jiān)管職能與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)加以明確并區(qū)分開(kāi)。這樣既有利于項(xiàng)目管理，又可以完善政府各職能部門(mén)對(duì)項(xiàng)目整體運(yùn)作情況實(shí)施監(jiān)管，還更能夠凸顯實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目核心管理的地位，尤其是合同管理。更能體現(xiàn)政府對(duì)PPP項(xiàng)目的“契約精神”，既厘清了合同管理各方關(guān)系，也樹(shù)立起以實(shí)施機(jī)構(gòu)為核心的合同主體之一。這樣，既解決了政府相應(yīng)職能監(jiān)管部門(mén)的外圍監(jiān)督職能問(wèn)題，同時(shí)也解決了政府方從宏觀到微觀多方面組織交叉分工不同造成的沖突。即避免了實(shí)施機(jī)構(gòu)“既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”等問(wèn)題。

3.2 保證合同管理的連貫性

PPP項(xiàng)目實(shí)施周期非常長(zhǎng)，過(guò)程不可預(yù)判的問(wèn)題很多。如項(xiàng)目邊界條件發(fā)生變化、合同主體變更、法律變更等，這些都很容易造成前后管理體系銜接不緊密，甚至出現(xiàn)少、缺、漏等問(wèn)題，導(dǎo)致合同管理體系無(wú)法按照項(xiàng)目事先審核批準(zhǔn)的方案實(shí)施推進(jìn)。實(shí)際管理過(guò)程中很容易發(fā)現(xiàn)多數(shù)實(shí)施機(jī)構(gòu)缺乏自主性，其工作逃不出當(dāng)?shù)匕l(fā)改委或財(cái)政等部門(mén)勾畫(huà)的“圈圈”，無(wú)法拍板、決策，僅起到中間協(xié)調(diào)作用。由PPP咨詢機(jī)構(gòu)提供相關(guān)服務(wù)的項(xiàng)目，實(shí)施機(jī)構(gòu)一般就傳遞文件、轉(zhuǎn)發(fā)相關(guān)機(jī)構(gòu)意見(jiàn)等。對(duì)項(xiàng)目有關(guān)的合同內(nèi)容、實(shí)施情況等不是很關(guān)心，理解深度、廣度存在較大問(wèn)題，管理流于表面。在合同中，一般咨詢機(jī)構(gòu)不會(huì)或者很少會(huì)將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配設(shè)置等做相當(dāng)或可操作性的具體分析和約定，進(jìn)而引發(fā)實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)合同的理解可能產(chǎn)生偏差。如果人員調(diào)動(dòng)，偏差可能性會(huì)更大。即使待到咨詢機(jī)構(gòu)服務(wù)的PPP合同簽訂或約定任務(wù)完成之日，實(shí)施機(jī)構(gòu)接手后也有可能會(huì)、甚至?xí)恢涝鯓永^續(xù)進(jìn)行合同管理等等。原因主要在于PPP項(xiàng)目的實(shí)施和監(jiān)管不連續(xù)，習(xí)慣于或僅重點(diǎn)在政府監(jiān)管職能方面。如何對(duì)合同進(jìn)行管理，因?yàn)槠湟蛩劐e(cuò)綜復(fù)雜，不好約定等，以致提到較少、甚至不約定。另一面是實(shí)施機(jī)構(gòu)無(wú)或較少的合同管理工作的衡量標(biāo)準(zhǔn)，即參考性較差或無(wú)參考，進(jìn)而造成PPP項(xiàng)目合同管理從識(shí)別到運(yùn)營(yíng)移交全過(guò)程之間出現(xiàn)斷層。

3.3 規(guī)避實(shí)施機(jī)構(gòu)人員PPP合同管理經(jīng)驗(yàn)不足

PPP項(xiàng)目合同管理，涉及項(xiàng)目整個(gè)全壽命周期，實(shí)施機(jī)構(gòu)合同管理任務(wù)復(fù)雜且艱巨，包括合作伙伴的選擇、合同的簽訂、組織和監(jiān)管項(xiàng)目的實(shí)施、過(guò)程監(jiān)測(cè)、過(guò)程績(jī)效評(píng)價(jià)、驗(yàn)收、資產(chǎn)交割和移交等是政府方實(shí)施機(jī)構(gòu)的主要任務(wù)。假如項(xiàng)目中期發(fā)生提前變更、終止等問(wèn)題，實(shí)施機(jī)構(gòu)就要組織談判、甚至負(fù)責(zé)接管等工作。由此可見(jiàn)，實(shí)施機(jī)構(gòu)合同管理者既要有綜合專(zhuān)業(yè)知識(shí)，極強(qiáng)的主人翁責(zé)任感，又要有協(xié)調(diào)處理、分析研判繁雜事物的綜合能力。目前，我國(guó)實(shí)施機(jī)構(gòu)的PPP項(xiàng)目管理專(zhuān)業(yè)人員相對(duì)較少，對(duì)PPP認(rèn)識(shí)普遍存在不足。盡管有些實(shí)施機(jī)構(gòu)以往或目前對(duì)PPP項(xiàng)目合同管理經(jīng)驗(yàn)尚可，還必須要求實(shí)施機(jī)構(gòu)合同管理人員將出現(xiàn)合同事件各參與方對(duì)各相關(guān)方的利益作平衡，可見(jiàn)其難度非常人、非傳統(tǒng)項(xiàng)目可比。PPP項(xiàng)目相關(guān)的法律法規(guī)正在逐步完善，目前沒(méi)有比較完善的制度來(lái)引導(dǎo)實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目合同管理和合理有效運(yùn)行。在這一節(jié)骨眼上，如果出現(xiàn)合同變更、合同主體出現(xiàn)爭(zhēng)端等，必然要求實(shí)施機(jī)構(gòu)合同管理人員應(yīng)有一定協(xié)調(diào)、談判和處理能力。可見(jiàn)，實(shí)施機(jī)構(gòu)急需一批既專(zhuān)注于合同管理和運(yùn)行，又具有主人翁責(zé)任感的專(zhuān)業(yè)人才，同時(shí)還具有高超的協(xié)調(diào)、談判和處理能力，以提高政府方合同管理的水平，促進(jìn)PPP項(xiàng)目的良性發(fā)展。

4 結(jié) 論

言而總之，現(xiàn)階段，PPP項(xiàng)目進(jìn)一步的實(shí)施是我國(guó)未來(lái)發(fā)項(xiàng)目進(jìn)一步的實(shí)施是我國(guó)未來(lái)發(fā)展的主要方向以及趨勢(shì)，因此，必需給予高度的重視。在此過(guò)程中，必需對(duì)不同的管理環(huán)節(jié)給予全方面的探討，從而保證PPP項(xiàng)目實(shí)施的過(guò)程中對(duì)于合同的管理得到進(jìn)一步的提升項(xiàng)目實(shí)施的過(guò)程中對(duì)于合同的管理得到進(jìn)一步的提升，以及不斷的增強(qiáng)社會(huì)資本方的風(fēng)險(xiǎn)處理水平。保證我國(guó)PPP項(xiàng)目的具體執(zhí)行，從而保證企業(yè)以及國(guó)家的雙贏。

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收稿日期：2018-4-14

作者簡(jiǎn)介：劉 強(qiáng)（1985-），男，工程師，本科，主要從事經(jīng)營(yíng)合同管理等工作。