張 雨

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京 210095)

精準(zhǔn)扶貧實(shí)施以來，我國扶貧工作取得重大成就。但與此同時(shí)，扶貧工作中的問題也日漸突出。學(xué)界普遍認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧的核心要義“扶真貧、真扶貧”在實(shí)踐中被曲解，在識別中存在區(qū)域排斥[1]、規(guī)?？刂芠2]等不精準(zhǔn)現(xiàn)象；在幫扶中存在產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策與地方實(shí)際不相符[3]、扶貧資源精英捕獲[4]的現(xiàn)象；在管理中存在貧困戶信息收集不全、致貧原因不清[5]等動(dòng)態(tài)化管理缺失的問題；在考核中存在基層干部基層布景應(yīng)對上級檢查的策略性應(yīng)對現(xiàn)象[6]。

學(xué)界從3個(gè)不同的路徑對精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中存在的問題進(jìn)行了解釋：①運(yùn)用中央—地方—村莊的分析框架進(jìn)行分析，認(rèn)為是中央監(jiān)督不充分，事權(quán)下沉地方，村莊代理人角色弱化導(dǎo)致了扶貧問題的出現(xiàn)[7]；②從鄉(xiāng)村治理視角出發(fā)，認(rèn)為是鄉(xiāng)土社會的模糊性、小農(nóng)生存?zhèn)惱淼木窒扌?、基層組織困境[8]、村莊權(quán)威缺失、村民自治不足[9]等導(dǎo)致扶貧問題的出現(xiàn)；③對精準(zhǔn)扶貧政策進(jìn)行解讀，認(rèn)為政策本身存在明顯的悖論[10]。

已有研究對扶貧中存在的問題及導(dǎo)致問題出現(xiàn)的制度、組織、政策、文化成因進(jìn)行了細(xì)致、全面的研究，但依然留下了可供開拓的空間。當(dāng)前對精準(zhǔn)扶貧的研究缺乏對扶貧工作中的行動(dòng)者——基層干部行為的研究，政策執(zhí)行者對政策成效有著至關(guān)重要的作用。通過2017年7月對豫南G鎮(zhèn)的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)基層干部在扶貧工作中存在一個(gè)突出的行為現(xiàn)象——“拼湊應(yīng)對”?；诖?，筆者對基層干部扶貧中的“拼湊應(yīng)對”行為展開研究，描述基層干部“拼湊應(yīng)對”行為在扶貧中的表現(xiàn)、后果，導(dǎo)致基層“拼湊應(yīng)對”行為的雙重邏輯，最終提出思考和建議。

1 “拼湊應(yīng)對”：基層干部行為的一個(gè)理論解釋

關(guān)于基層政府及干部行為，存在2個(gè)相互矛盾的現(xiàn)象，一方面基層政府爭相參與“政治錦標(biāo)賽”[11]、積極招商引資、大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，積極踐行國家各項(xiàng)政策、對上級任務(wù)高度敏感；另一方面基層政府及官員在政策執(zhí)行中存在策略主義[12]、選擇性執(zhí)行[13]等應(yīng)付式的行為。為了更好地解讀基層干部行為表現(xiàn)的機(jī)制，周雪光[14]在林德布羅姆關(guān)于官員行為理論的基礎(chǔ)上提出了“拼湊應(yīng)對”的行為模式理論。

漸進(jìn)決策模式的創(chuàng)始人林德布羅姆首先提出了運(yùn)用“拼湊應(yīng)對”的行為模型來描述政府官員在政策執(zhí)行中的抉擇、執(zhí)行特征。林德布羅姆認(rèn)為政府官員是具有有限理性的人，而不是全面理性決策模式中強(qiáng)調(diào)的人具有完全理性的特質(zhì)，政府官員對信息的收集和加工能力受環(huán)境、自身?xiàng)l件、知識等的限制，其做出的決策是相對理性的。因此，與傳統(tǒng)的理性決策模式不同，林德布羅姆強(qiáng)調(diào)“漸進(jìn)調(diào)試的科學(xué)”，即決策者應(yīng)該采取漸進(jìn)的有限比較的方式來做出選擇，在決策過程中，政府官員的行為表現(xiàn)出一種“漸進(jìn)搜尋”和“反復(fù)調(diào)整”從而解決問題的特點(diǎn)，其會根據(jù)當(dāng)前面臨的直接壓力采取最有效的短期可行行為。由于注意力及找尋可行方案的能力有限，會導(dǎo)致政府官員對最有效率、最有效能的重要方案的忽視。

周雪光[14]認(rèn)為林德布羅姆描述的政府官員與我國基層官員有諸多相似之處，他們都處在科層制之下，面臨著多維壓力，信息處理能力、政策方案評估和選擇能力有限，因此，對我國基層官員的分析可以借鑒林德布羅姆的“拼湊應(yīng)對”行為模型。但是林德布羅姆描述的是具有決策權(quán)的官員，而我國的基層官員自主性相對受限，其主要工作是完成上級下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)任務(wù)。周雪光[14]將基層的“拼湊應(yīng)對”歸納為采取臨時(shí)的應(yīng)對策略，關(guān)注短期目標(biāo)，在過程中因條件變化而不斷調(diào)整策略，因此表現(xiàn)出前后不一致的行為軌跡。

2 精準(zhǔn)扶貧中基層政府“拼湊應(yīng)對”行為表現(xiàn)

G鎮(zhèn)位于河南省級貧困縣L縣，2016年初精準(zhǔn)識別出貧困戶912戶，貧困人口3 335人，其中貧困村5個(gè)，貧困人口發(fā)生率為6.26%，高于L縣平均水平5.5%。縣里規(guī)定G鎮(zhèn)在2018年實(shí)現(xiàn)本鎮(zhèn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口全部脫貧。G鎮(zhèn)成立了脫貧攻堅(jiān)指揮部，明確了10個(gè)專班具體負(fù)責(zé)脫貧工作。全鎮(zhèn)形成了黨員干部、人大代表、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部、駐村干部全力扶貧的脫貧攻堅(jiān)緊張局面，基層干部爭分奪秒地完成上級下達(dá)的扶貧任務(wù)指標(biāo)。然而在對G鎮(zhèn)進(jìn)行調(diào)研的過程中發(fā)現(xiàn)，在熱鬧非凡的扶貧場景下是基層干部的拼湊應(yīng)對式扶貧行為，具體體現(xiàn)在對貧困戶的幫扶和貧困村“摘帽”中。

2.1貧困戶幫扶中的“拼湊應(yīng)對” 首先，將扶貧工作隊(duì)的物質(zhì)幫扶或社會物質(zhì)捐贈轉(zhuǎn)化為現(xiàn)金收入。G鎮(zhèn)計(jì)劃在2016年實(shí)現(xiàn)1 372人脫貧，在年度扶貧任務(wù)壓力下，基層干部將社會各界及幫扶工作隊(duì)的物質(zhì)幫扶資料轉(zhuǎn)化為現(xiàn)金收入計(jì)入貧困戶年度收入中充數(shù)。如竹竿村貧困戶LDK2016年家庭收入統(tǒng)計(jì)中：教體局第一次送來春耕物資，計(jì)200元；教體局第二次送來雞飼料1袋、被子1床，計(jì)200元；教體局第三次送來菜種、雞飼料，計(jì)200元?！叭ツ?2016年)教體局之所以在年底又來了兩次是因?yàn)檫@家貧困戶是2016年預(yù)脫貧貧困戶，但是快到年底的時(shí)候我們稍微算了算，他家的年人均純收入還缺幾百才能達(dá)到縣里規(guī)定的3 018元的脫貧標(biāo)準(zhǔn)，所以教體局就多來了兩次，隨便買點(diǎn)東西，誰也不會去計(jì)算他送的東西到底值多少錢。這樣貧困戶不就脫貧了嘛”(訪談?dòng)涗洿甯刹縕F2017-07-12)。

其次，利用空殼合作社“帶動(dòng)”貧困戶轉(zhuǎn)移就業(yè)，實(shí)現(xiàn)收入增長。鑒于縣里對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過轉(zhuǎn)移就業(yè)實(shí)現(xiàn)脫貧的人口數(shù)目有明確規(guī)定，G鎮(zhèn)需要通過轉(zhuǎn)移就業(yè)實(shí)現(xiàn)2 097人脫貧。于是G鎮(zhèn)部分村莊就將貧困戶劃分到村莊內(nèi)不同的合作社或企業(yè)中轉(zhuǎn)移就業(yè)。部分企業(yè)雖然與政府簽訂了幫扶協(xié)議，明確了幫扶人數(shù)和責(zé)任，但實(shí)際上貧困戶并未在企業(yè)工作。“我們村路邊上有一個(gè)合作社，其實(shí)是村里面私人辦的魚溏掛著合作社的名字，雖然貧困戶幫扶計(jì)劃中寫明這個(gè)合作社幫扶8戶貧困戶，但其實(shí)這8戶貧困戶從來沒上過班，也沒掙過錢，上面來檢查前，跟他們說說互相背一下名字”(訪談?dòng)涗洿甯刹縔H2017-07-13)。

2.2貧困村“摘帽”中的“拼湊應(yīng)對” 貧困村退出主要考察貧困村的貧困發(fā)生率、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村集體經(jīng)濟(jì)收入等情況。下面以G鎮(zhèn)的史河村為例說明基層干部在幫助貧困村“脫帽”中的“拼湊應(yīng)對”行為。

史河村建檔立卡前集體經(jīng)濟(jì)收入為0，農(nóng)民人均純收入6 164元，2014年建檔立卡時(shí)貧困發(fā)生率為7.59%。2015年末貧困人口21戶75人。為了幫助史河村在2016年實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)，基層政府及官員從考核的各個(gè)層面做出了不同程度的“努力”。首先，正如“2.1”分析所示，經(jīng)過村委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的多番“拼湊應(yīng)對”，史河村2016年脫貧13戶44人，貧困發(fā)生率降到1.51%，達(dá)到縣貧困村脫貧標(biāo)準(zhǔn)。其次，為了使該村集體收入達(dá)到縣里規(guī)定的4萬元脫貧標(biāo)準(zhǔn)，基層干部“創(chuàng)造”了村集體水面出租費(fèi)用收益9 600元；與竹竿村、朱湖村合作建設(shè)蔬菜大棚發(fā)包收益6 000元?！按寮w水面出租是鄉(xiāng)里面領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系村里一個(gè)魚塘的承包商，跟他簽訂一個(gè)假協(xié)議，轉(zhuǎn)賬照常進(jìn)行，錢鄉(xiāng)鎮(zhèn)出，上級檢查完后村里再還給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。蔬菜大棚的發(fā)包收益也是鄉(xiāng)里面聯(lián)系好的，跟那兩個(gè)村主任說好，把這筆錢先轉(zhuǎn)到村里，到時(shí)候再返還”(訪談?dòng)涗洿甯刹縉X2017-07-14)。再次，村莊中需要有特色產(chǎn)業(yè)，史河村上報(bào)的特色產(chǎn)業(yè)是縣扶貧辦通過財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入的建設(shè)規(guī)模為1 200 m2的肉牛養(yǎng)殖場?！叭馀ｐB(yǎng)殖場目前正在開工中，項(xiàng)目資金為49萬元，但是現(xiàn)在已經(jīng)花費(fèi)60萬元了，后續(xù)我們繼續(xù)籌資，看能不能籌到，走一步看一步吧，先把考核難關(guān)渡過再說”(訪談?dòng)涗洿甯刹縕I2017-07-14)。

無論是對貧困戶幫扶還是貧困村“摘帽”，基層干部都普遍采用“拼湊應(yīng)對”的行為策略，所有的扶貧工作根據(jù)上級考核檢查推進(jìn)，導(dǎo)致基層扶貧中的“數(shù)字、文本脫貧”，扶貧的形式主義問題依然突出存在。

3 基層扶貧“拼湊應(yīng)對”行為產(chǎn)生機(jī)理分析

基層扶貧中的“拼湊應(yīng)對”行為是其所面臨的雙重官僚制邏輯相互作用下的策略選擇。

3.1壓力型體制下完成任務(wù)的邏輯自古以來，中央集權(quán)制就是我國官僚體制運(yùn)作的顯著特點(diǎn)，我國官僚體制在很大程度上是以自上而下的指令為中心而設(shè)置的，呈現(xiàn)出顯著的壓力型體制特征。雖然改革開放后，中央將部分權(quán)限下沉給下級政府，但是惟上是從、完成上級的指令任務(wù)依然是下級的首要職責(zé)。官僚制內(nèi)的權(quán)威關(guān)系是以向上負(fù)責(zé)制為重要特征的，下級官員的升遷、政治命運(yùn)都掌握在上級領(lǐng)導(dǎo)手中，完成上級布置的任務(wù)是下級所有工作的首要目標(biāo)。對于上級政府及領(lǐng)導(dǎo)而言，能夠更好地執(zhí)行上級指令、不忤逆上級意圖的官員都是“有前途、有潛力的好苗子”；不能如期完成上級任務(wù)的官員都被認(rèn)為是無能之輩，其仕途將會大受影響。因此，對于基層干部而言，不僅要完成標(biāo)準(zhǔn)任務(wù)，還要盡量超額完成，不僅要超額完成，還要提前超額完成，超額越多證明工作做得越好，越能得到上級的認(rèn)可和賞識。然而，完成任務(wù)的邏輯并不意味著基層干部會如實(shí)執(zhí)行政策，面對自上而下的高強(qiáng)度任務(wù)壓力，基層干部會選擇性執(zhí)行、扭曲執(zhí)行、敷衍執(zhí)行政策甚至阻截政策執(zhí)行。因此，扶貧工作中才會出現(xiàn)鄉(xiāng)村聯(lián)合造假、熱衷于對貧困戶幫扶形式化的扶貧行為，采取象征性的行為，通過拼湊應(yīng)對來制造扶貧工作成效較好的假象，甚至不惜用短期工程項(xiàng)目損害村莊長期發(fā)展。

3.2績效考核制下獲得激勵(lì)的邏輯設(shè)計(jì)出對組織成員具有良好、恰當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制是所有組織中的管理者必須做好的事情，政府組織中的管理者也不例外。改革開放以來，中央實(shí)行了多次行政體制改革，對政府組織中的人事制度、績效考核制度、升遷制度等激勵(lì)機(jī)制進(jìn)行了多次改革，績效指標(biāo)的設(shè)計(jì)向數(shù)字化方向全面發(fā)展。對基層政府扶貧工作的考核也均采取數(shù)量化指標(biāo)來衡量，實(shí)行月度檢查和年度檢查相結(jié)合的方式，對基層政府的扶貧工作成效按照考核所得分?jǐn)?shù)排名，排在末位的基層政府官員將會遭受上級領(lǐng)導(dǎo)的約談。對于扶貧工作成績突出的干部，市、縣均采取不同程度的獎(jiǎng)勵(lì)措施，包括政治榮譽(yù)和升遷獎(jiǎng)勵(lì)。然而這種激勵(lì)機(jī)制只看過程不看結(jié)果，對基層干部在完成任務(wù)過程中采取的努力程度有所忽視，而基層干部的工作努力程度與任務(wù)最終完成情況可能并不相匹配。在這種情況下，激勵(lì)機(jī)制的邏輯就會導(dǎo)致基層干部熱衷于表面工作，熱衷于建設(shè)讓上級領(lǐng)導(dǎo)直觀感受到基層努力的政績工程，熱衷于短期效益的實(shí)現(xiàn)。官僚制邏輯下的激勵(lì)機(jī)制，由于難以有效探測基層干部行為的有效性，只能探測到其表面性的行為，不利于各基層干部的公平競爭。

在雙重邏輯中，居于主導(dǎo)地位的是完成任務(wù)的邏輯，對于基層干部而言，不能如期按時(shí)完成任務(wù)的后果是非常嚴(yán)重的。因此，為了完成任務(wù)，各部門會采取弄虛作假的方式制造表面上合理、合情的文件材料，以滿足上級的需求。然而，這樣將會導(dǎo)致基層干部的象征性扶貧行為得到了上級的表揚(yáng)，而其實(shí)際的努力程度與其獲得的結(jié)果并不相匹配。這就產(chǎn)生了完成任務(wù)的邏輯與激勵(lì)機(jī)制之間的矛盾。

4 結(jié)語

2020年之前實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口全部脫貧是全面建設(shè)小康社會的必要環(huán)節(jié)。十九大期間，習(xí)近平總書記再次強(qiáng)調(diào)了脫貧攻堅(jiān)的重要性，而當(dāng)前基層扶貧工作中存在的“拼湊應(yīng)對”行為，無疑會消解精準(zhǔn)扶貧政策成效。

基于上述分析，提出幾點(diǎn)政策建議：上級官員在制定扶貧任務(wù)時(shí)應(yīng)基于基層實(shí)際情況，不能全憑上級的“美好愿望”逼著基層官員實(shí)行扶貧開發(fā)的“大躍進(jìn)”；加快建立統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)民生服務(wù)平臺，構(gòu)建扶貧與醫(yī)療、社保、救助等公共服務(wù)部門的綜合管理信息系統(tǒng)，助推精準(zhǔn)扶貧走上“云端”；構(gòu)建更加合理的扶貧績效評估體系，運(yùn)用新公共服務(wù)理論將公民視為顧客的理念，將貧困戶及村民的滿意度與評價(jià)納入對基層干部的考核中，構(gòu)建基層干部與貧困戶責(zé)任-利益連帶關(guān)系，加強(qiáng)基層干部與村民之間的連接關(guān)系。

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