喬 齊，王 申

(1.中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院，北京 100872；2.中國(guó)工商銀行北京翠微路支行，北京 100036；3.首都師范大學(xué)，北京 100048)

2015年10月16日，習(xí)近平總書記在2015年減貧與發(fā)展高層論壇上強(qiáng)調(diào)，我國(guó)扶貧攻堅(jiān)工作實(shí)施精準(zhǔn)扶貧方略。改革開放三十多年以來(lái)，數(shù)以億計(jì)的中國(guó)人走出了貧困的境況，扶貧工作頗見成效。然而，扶貧工作依然不容樂(lè)觀，特別是在減貧工作已持續(xù)多年之后，剩下的是越來(lái)越難啃的“硬骨頭”。貧困地區(qū)發(fā)展落后的問(wèn)題并沒有得到根本性的改變，減貧問(wèn)題日益尖銳。在如此緊迫的形勢(shì)下，精準(zhǔn)扶貧尤為重要和關(guān)鍵。所謂精準(zhǔn)，則是要針對(duì)性更強(qiáng)、作用更直接、效果更持續(xù)，精準(zhǔn)識(shí)別問(wèn)題的要害，一針見血。

要脫貧，就要發(fā)展；要發(fā)展，就要有資本來(lái)支撐發(fā)展。僅僅依靠財(cái)政撥款難以帶動(dòng)龐大的農(nóng)村貧困地區(qū)，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)戶的扶貧資金來(lái)源問(wèn)題亟待解決。因此，亟需用外部沖擊來(lái)解決現(xiàn)階段農(nóng)村資本匱乏的境況，即進(jìn)行金融扶貧，大力發(fā)展農(nóng)村金融，來(lái)盤活沉寂的農(nóng)村貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)，通過(guò)提升貧困人員的自身能力，建立良性循環(huán)、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)減貧。在各種政府政策過(guò)熱、群眾呼聲空前、金融機(jī)構(gòu)推陳出新的表面繁榮之下，是貧困農(nóng)民無(wú)抵押、無(wú)擔(dān)保、貸款難、貸款貴的應(yīng)接不暇與力不從心?；诖耍P者以河北省為例，從農(nóng)村信用體系建設(shè)角度來(lái)探究農(nóng)村扶貧金融機(jī)制的現(xiàn)狀、困境和改革方向。

1 河北省農(nóng)村信用體系現(xiàn)狀

農(nóng)村信用體系建設(shè)作為國(guó)家和河北省社會(huì)信用體系建設(shè)的示范創(chuàng)建活動(dòng)，一直是河北省中國(guó)人民銀行的精品工程。中國(guó)人民銀行河北石家莊中心支行數(shù)據(jù)顯示，在地方政府和金融機(jī)構(gòu)合力推動(dòng)下，截至目前，河北省農(nóng)戶信用信息管理系統(tǒng)已在全省11個(gè)設(shè)區(qū)市15個(gè)縣(市)正式上線，收錄86 967戶農(nóng)戶信用信息，農(nóng)戶貸款余額共計(jì)77.4億元。各地搭建起“信息+網(wǎng)絡(luò)”服務(wù)平臺(tái)，農(nóng)村信用體系建設(shè)“服務(wù)政府，輔助銀行，惠及農(nóng)戶，展示人行”的效果日益顯現(xiàn)。

1.1全面開展“雙基”共建農(nóng)村信用工程建立信貸檔案河北省農(nóng)村信用社通過(guò)全面開展“雙基”共建農(nóng)村信用工程，對(duì)建檔立卡貧困戶進(jìn)行資信調(diào)查，建立基本信息檔案，評(píng)定信用等級(jí)和核定綜合授信額度，建立精準(zhǔn)扶貧金融服務(wù)檔案，實(shí)行“一戶一檔”。截至2017年6月末，河北省農(nóng)村信用社已建立貧困戶經(jīng)濟(jì)檔案23.54萬(wàn)戶，評(píng)級(jí)授信21.06萬(wàn)戶，前6個(gè)月累計(jì)發(fā)放貧困戶貸款31.53億元。

1.2穩(wěn)步推動(dòng)建立銀政聯(lián)動(dòng)合作新機(jī)制進(jìn)行評(píng)級(jí)授信河北省大力推動(dòng)建立政府主導(dǎo)、農(nóng)信社組織實(shí)施、村支兩委配合、城鄉(xiāng)居民參與的“四位一體”聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，探索建立銀政雙向掛職制度，推動(dòng)農(nóng)村信用工程實(shí)施。截至2016年末，全省共成立147個(gè)縣級(jí)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，2 211個(gè)基層行社評(píng)級(jí)授信小組，34 517個(gè)村級(jí)金融支農(nóng)服務(wù)站，銀證聯(lián)動(dòng)合作的新機(jī)制逐步建立完善。

1.3著力實(shí)施滿足“三農(nóng)”金融服務(wù)需求的金融創(chuàng)新解決授信難針對(duì)建檔立卡貧困戶，開辦“農(nóng)家樂(lè)”農(nóng)戶以及“龍頭企業(yè)+農(nóng)民合作社+農(nóng)戶”等各類新型經(jīng)營(yíng)主體和經(jīng)營(yíng)模式，河北省各金融機(jī)構(gòu)專門研發(fā)“致富寶”“幸福寶”“共富寶”等專屬產(chǎn)品，聯(lián)手各方解決授信難、融資難的問(wèn)題。

1.4積極推進(jìn)河北省農(nóng)信社改革及改制工作做好信用風(fēng)險(xiǎn)防控河北省各金融機(jī)構(gòu)主動(dòng)向當(dāng)?shù)卣畢R報(bào)以爭(zhēng)取寬松的改制環(huán)境和優(yōu)惠的幫扶政策，積極與當(dāng)?shù)乇O(jiān)管部門溝通進(jìn)行學(xué)習(xí)和轉(zhuǎn)培訓(xùn)，強(qiáng)化措施，針對(duì)不良貸款清收難等問(wèn)題督促改制聯(lián)社創(chuàng)新解決辦法，通過(guò)搭建不良資產(chǎn)處置平臺(tái)進(jìn)一步化解風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化指標(biāo)。

1.5深入開展“送金融知識(shí)下鄉(xiāng)”活動(dòng)增強(qiáng)信用意識(shí)著眼于加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)金融知識(shí)的普及，河北省金融機(jī)構(gòu)著力于增強(qiáng)廣大農(nóng)民群眾金融風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和信用意識(shí)，提高運(yùn)用現(xiàn)代金融工具和服務(wù)的能力，全年共開展各類“送金融知識(shí)下鄉(xiāng)”活動(dòng)7 345次，多層面、廣角度，受到了廣大農(nóng)民群眾的歡迎，提升了農(nóng)民整體的金融素養(yǎng)。

2 金融扶貧視角下河北省農(nóng)村信用體系建設(shè)的困境

2.1農(nóng)村金融供給與需求錯(cuò)位河北省農(nóng)村金融主體包括了農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社，這三大金融機(jī)構(gòu)是我國(guó)金融支農(nóng)的主體，但由于農(nóng)業(yè)資金投資周期長(zhǎng)、收益低、風(fēng)險(xiǎn)高、農(nóng)戶需求小額分散，銀行對(duì)農(nóng)戶的信用調(diào)查成本高，且缺乏必要的抵押物，因此各金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村的支持尤其是貧困群體的支助范圍也逐漸縮小。其次，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)本身創(chuàng)新工具少，金融創(chuàng)新品種少、推廣難，如依托農(nóng)戶信用信息、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈等開展的信用貸款等創(chuàng)新業(yè)務(wù)增長(zhǎng)乏力，應(yīng)收賬款質(zhì)押貸款評(píng)估難、產(chǎn)品少。再者，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)導(dǎo)向下也進(jìn)一步偏向于商業(yè)化方向發(fā)展，追求商業(yè)利潤(rùn)，逐步淡化了農(nóng)村金融的合作性和政策性要求，例如農(nóng)村信用社在改制過(guò)程中逐漸轉(zhuǎn)型為農(nóng)村商業(yè)銀行，主要服務(wù)對(duì)象和市場(chǎng)發(fā)生了轉(zhuǎn)移，逐步偏離了支農(nóng)扶貧的方向。

2.2農(nóng)村抵押物資產(chǎn)價(jià)值難以顯化，農(nóng)村信用環(huán)境偏低由于農(nóng)業(yè)遭受自然災(zāi)害等意外因素的幾率高，當(dāng)前涉農(nóng)銀行業(yè)機(jī)構(gòu)的貸款條件一般會(huì)要求合法有效的抵押擔(dān)保等。“三權(quán)”抵押貸款雖解決了抵押物但難以推行，原因在于當(dāng)下農(nóng)村的土地改革緩慢，產(chǎn)權(quán)確權(quán)發(fā)證工作滯后，山林、農(nóng)地等抵押物價(jià)值評(píng)估和處置變現(xiàn)存在困難。其次，農(nóng)村信用體系建設(shè)需要的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)不夠發(fā)達(dá)，服務(wù)水平低，一些社會(huì)中介機(jī)構(gòu)自身信用程度甚至不達(dá)標(biāo)，不能起到客觀公正的中介和咨詢作用，這增大了銀行的交易成本，同時(shí)也增大了農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的信貸風(fēng)險(xiǎn)。再者，農(nóng)村信用制度環(huán)境缺乏法律保障，目前還沒有健全的關(guān)于農(nóng)村征信的法律法規(guī)和行為標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村信用信息的征集、管理、評(píng)估和失信行為的懲治無(wú)法可依，對(duì)惡意逃廢債沒有明確的懲罰規(guī)定，這也導(dǎo)致農(nóng)村金融案件執(zhí)行難問(wèn)題突出，執(zhí)法效率不高。最后，農(nóng)村綜合信用管理機(jī)構(gòu)的缺位使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的信用記錄分散于工商、稅務(wù)、銀行、審計(jì)、法院等多個(gè)部門，政府無(wú)法對(duì)農(nóng)村的信用狀況進(jìn)行綜合信用管理，同時(shí)也缺乏對(duì)各部門信用管理方面的監(jiān)督。

2.3產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，誠(chéng)信意識(shí)差、風(fēng)險(xiǎn)大河北省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后，社會(huì)信用體系配套設(shè)施建設(shè)滯后，導(dǎo)致農(nóng)村信用體系的基礎(chǔ)不牢，農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境較差，如信用社不良貸款較多，一些信貸人員對(duì)農(nóng)村貸款尤其是扶貧貸款產(chǎn)生“恐貸、惜貸”思想，在一定程度上阻礙了農(nóng)村金融市場(chǎng)發(fā)展。再者，雖然一定程度上農(nóng)民特別是貧困戶的誠(chéng)信觀念和信用意識(shí)有了很大提高，但部分地區(qū)農(nóng)村信用環(huán)境依舊不盡如人意。農(nóng)村貧困戶組織化程度偏低，貧困戶提供信息不夠真實(shí)，采集數(shù)據(jù)的人員敷衍了事，對(duì)農(nóng)民外出務(wù)工、經(jīng)商等瑣碎繁多的收入渠道掌握不全面，守信激勵(lì)和失信懲戒工具作用發(fā)揮不突出等因素均使得農(nóng)村信用背負(fù)了較多的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，導(dǎo)致現(xiàn)有的農(nóng)村信用評(píng)價(jià)體系遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠完善。

3 河北省農(nóng)村信用體系建設(shè)的路徑

3.1加快建立健全農(nóng)村信用體系的法律法規(guī)體系農(nóng)村信用體系建設(shè)方面規(guī)章制度的空白使得農(nóng)村信用體系建設(shè)沒有了強(qiáng)大的背景推動(dòng)力，征信主體界定模糊，信用評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，信息征集、查詢和使用的規(guī)則不明晰，各級(jí)主體的權(quán)利義務(wù)和法律責(zé)任未逐級(jí)落實(shí)，都會(huì)減慢農(nóng)村信用體系建設(shè)的腳步。要加快完善與之相配套的制度和法律法規(guī)，為推進(jìn)農(nóng)村信用體系建設(shè)提供一個(gè)良好的法律環(huán)境

3.2建立瞄準(zhǔn)扶貧群體的信用評(píng)價(jià)機(jī)制盡管現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的宗旨是幫助人類增進(jìn)福利水平、擺脫貧困，但是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)擺脫貧困，往往無(wú)法真正落實(shí)到每一個(gè)具體的人身上，特別是在兩極分化嚴(yán)重的區(qū)域，個(gè)體貧困更是難以擺脫。為了區(qū)別于其他傳統(tǒng)的銀行服務(wù)，使得窮人真正地獲得貸款，河北省應(yīng)創(chuàng)造性建立貧困戶信用評(píng)價(jià)機(jī)制，在貧困對(duì)象的識(shí)別上是由銀行主動(dòng)去認(rèn)定，由政府進(jìn)行授信，滿足只要有發(fā)展意愿，又有可行發(fā)展項(xiàng)目的貧困人口都可以具備申請(qǐng)貸款的信用基礎(chǔ)。

3.3專設(shè)各項(xiàng)擔(dān)保機(jī)構(gòu)或基金，充分支持農(nóng)村信貸專門設(shè)立的“扶貧金融事業(yè)部”，組織成立小額農(nóng)貸擔(dān)保公司或小額農(nóng)貸擔(dān)?；穑詢H有的財(cái)政撥款撬動(dòng)農(nóng)村信用的杠桿，以此來(lái)化解農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)?；驌?dān)保方式上實(shí)行“貧困農(nóng)戶五戶聯(lián)保小組擔(dān)保+貧困村誠(chéng)信聯(lián)誼會(huì)擔(dān)保+扶貧信貸擔(dān)保志愿者組織擔(dān)?！钡娜?jí)擔(dān)保模式，政府設(shè)立小額貸款補(bǔ)償金以提高金融機(jī)構(gòu)支農(nóng)積極性，為農(nóng)民增收致富提供更多資金支持。公益性的小額信貸不失為一項(xiàng)農(nóng)村貧困人口信用建立的重要敲門磚。

3.4提升扶貧信貸風(fēng)險(xiǎn)控制水平、著力增強(qiáng)貧困戶金融黏性借鑒國(guó)內(nèi)外成功的小微信貸服務(wù)中低收入群體和信貸風(fēng)險(xiǎn)控制技術(shù)，重視和利用信貸員排查風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)性作用及農(nóng)村社區(qū)在信用管理上的作用，可在農(nóng)村及社區(qū)設(shè)立代辦點(diǎn)，建立激勵(lì)和監(jiān)督制約機(jī)制，充分發(fā)揮社區(qū)在協(xié)助貸款申請(qǐng)初審、貸款發(fā)放、跟蹤回訪、回收等方面的功能，有效化解風(fēng)險(xiǎn)；或涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)分片包干，或增加取款點(diǎn)服務(wù)站點(diǎn)，或組建農(nóng)村金融服務(wù)站，增強(qiáng)農(nóng)民懂金融、用金融、愛金融的黏性的同時(shí)，提高農(nóng)民金融素質(zhì)，信用水平亦可逐步提高。

3.5開源節(jié)流、創(chuàng)設(shè)平衡市場(chǎng)供需的扶貧小額信貸產(chǎn)品在信用評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上，從貧困主體的實(shí)際需求出發(fā)，創(chuàng)設(shè)無(wú)抵押、無(wú)擔(dān)保貸款模式，設(shè)計(jì)平衡市場(chǎng)供需的扶貧小額信貸產(chǎn)品，推動(dòng)貧困主體在獲得少量資本的情況下能通過(guò)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)借助市場(chǎng)力量擺脫貧困。探索向建檔立卡貧困農(nóng)戶中有貸款意愿、有創(chuàng)收增收項(xiàng)目、有創(chuàng)業(yè)就業(yè)潛質(zhì)和有一定還款能力的農(nóng)戶提供“5 萬(wàn)元以下、3 年期以內(nèi)、免除擔(dān)保抵押、扶貧貼息支持、縣級(jí)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償”的特惠金融信用貸款，

從財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金中安排10%～15%的資金用于補(bǔ)貼足額利息，不足部分由財(cái)政增加專項(xiàng)預(yù)算解決。同時(shí)，進(jìn)一步形成社會(huì)融資、財(cái)政撥款和自我盈利的三維資金保障體系，確保扶貧小額信貸產(chǎn)品有充足的資產(chǎn)池。

3.6加強(qiáng)機(jī)構(gòu)參與，引導(dǎo)農(nóng)村信用體系建立涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)在國(guó)家優(yōu)惠政策的導(dǎo)向下增加對(duì)農(nóng)村貧困地區(qū)信貸資金的投入，規(guī)定涉農(nóng)貸款最低投放比例。同時(shí)，政府應(yīng)探索完善并實(shí)施相關(guān)激勵(lì)配套政策，積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)各類金融機(jī)構(gòu)參與金融扶貧開發(fā)，制定相關(guān)財(cái)稅優(yōu)惠政策，對(duì)金融機(jī)構(gòu)參與金融扶貧給予政策激勵(lì)。此外，進(jìn)一步加強(qiáng)建設(shè)良好的金融生態(tài)環(huán)境，完善征信體系，同時(shí)鼓勵(lì)建立以政策性保險(xiǎn)為主體的農(nóng)村保險(xiǎn)體系，發(fā)展各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險(xiǎn)，注意保險(xiǎn)與信貸業(yè)務(wù)的協(xié)調(diào)配合，按照農(nóng)戶“貸款優(yōu)先、額度放寬、手續(xù)簡(jiǎn)便、利率優(yōu)惠”的原則，開展“信用戶、信用村、信用縣” 創(chuàng)建工作，真正針對(duì)有發(fā)展意愿、需求的貧困群體，實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)”扶貧，以點(diǎn)帶線帶面，吸引貧困地區(qū)各類經(jīng)濟(jì)主體、貧困戶自發(fā)遵守信用規(guī)則，主動(dòng)上報(bào)信用體系建立所需信息，增強(qiáng)個(gè)人信用保護(hù)，當(dāng)誠(chéng)信客戶，打開農(nóng)民接受信用、依賴信用、享受信用的大門，為貧困地區(qū)營(yíng)造良好的農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境。

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