申文莊

中國地震災害防御中心

汶川8.0級地震給四川省極重災區(qū)的縣市造成慘重的人員傷亡和經(jīng)濟損失。地震后，災區(qū)縣級黨委、政府迅速成立抗震救災指揮機構，組織縣市干部群眾開展緊張、艱巨的抗震救災工作，在奮勇奪取四川地震災區(qū)抗震救災偉大勝利中發(fā)揮了重要作用。四川省綿竹市抗震救災指揮機構的組成及動態(tài)調(diào)整具有很強的代表性，分析研究綿竹市抗震救災指揮機構的組成與職責，能夠為縣級地震預案修訂及應對處置特別重大地震災害事件提供有益借鑒。

1 地震災情及抗震救災概況

綿竹市位于四川盆地西北部，面積1245.3km2。2007年，全市轄19個鎮(zhèn)、2個鄉(xiāng)、157個村民委員會，40個社區(qū)居民委員會。2007年末，全市總?cè)丝?1萬余人，全年財政收入19億多元。汶川地震發(fā)生后，距離震中30多公里的綿竹市遭受慘重破壞，造成全市1萬1千多人遇難，251人失蹤，3萬7千余人受傷。汶川地震造成綿竹市地震烈度達9度以上，直接經(jīng)濟損失為四川省受災縣之最，高達1千4百多億元，多年的建設成果毀于一旦，被國務院確定為汶川地震極重災區(qū)之一。

面對突發(fā)特大地震災害，綿竹市委市政府迅速行動，成立抗震救災指揮部。震后，來自各地的解放軍官兵、各類專業(yè)搶險救援隊、醫(yī)療衛(wèi)生防疫隊和志愿者隊伍等3.7萬余人迅速匯集綿竹，開展生命大營救和搶險保通、受災群眾救治安置等工作，從廢墟中搶救被埋人員8千6百余人，解救轉(zhuǎn)移被困群眾數(shù)萬人，收治地震傷員3萬7千多人，對數(shù)萬名受災群眾開展心理輔導和心理治療等。截止2008年8月10日，全市建成過渡安置房近7萬套，受災群眾全部入住，災區(qū)生產(chǎn)生活秩序基本恢復正常。綿竹市抗震救災工作之所以取得巨大成就，原因有許多方面，但其中很政策研究組。

汶川地震后幾分鐘，綿竹市委書記、市長等主要領導就在市委大院迅速成立了搶險救災指揮部，下設搶險物資組、醫(yī)療物資組、治安保衛(wèi)組、后勤組、信息收集匯報組、水電氣保障組。由市委書記任總指揮，市長任副總指揮，市委、市人大、市政府、市政協(xié)全體領導為成員。15時20分，綿竹市抗震救災指揮部移至市政府大院。

5月12日深夜，綿竹市抗震救災指揮部發(fā)出了《關于做好當前抗震救災工作的緊急通知》，成立以市委書記、市長為指揮長，常務副市長為常務副指揮長，市委、市人大、市政府、市政協(xié)領導任副指揮長，各鎮(zhèn)鄉(xiāng)、市級各部門主要負責人為成員的抗震搶險救災指揮部。

為進一步提高工作效率，綿竹市抗震救災指揮部于5月15日發(fā)出《三級應急工作機構及工作方案》，明確設立：

（1）抗震救災指揮中心。市委書記任指揮長，市長任副指揮長。職責為負責全市抗震救災工作的總指揮。下設抗震救災工作組負責具體工作。

（2）抗震救災工作組組成：物資物品組、組紀宣和政法組、軍隊協(xié)調(diào)組、災民安置組、救災技術指導組。工作組根據(jù)工作需要再分別設立相應的工作組。

（3）接待問詢處，在市政府門口設立“總接待詢問處”，下設救援物資組、災民組、情況反映組、引導指引組。

根據(jù)各地受災情況，全市抗震救災工作重心及主次分為三個級別：一級保障片區(qū)：漢旺片區(qū)，包括清平、天池和金花；二級保障片區(qū)：九龍、遵道、土門等沿山鎮(zhèn)鄉(xiāng)和城區(qū)；三級保障片區(qū)：壩區(qū)鎮(zhèn)鄉(xiāng)。

5月16日再次印發(fā)《綿竹市抗震救災指揮部三級應急工作機構及工作方案》?？拐鹁葹墓ぷ鹘M下設物資物品組、組紀宣和政法組、醫(yī)療救治防疫衛(wèi)生組、軍隊協(xié)調(diào)組、災民安置組、救災技術指導組、生產(chǎn)恢復工作組、教育教學恢復組、信息通訊和秘書組。

5月23日，發(fā)文增設災民安置管理組和災后重建重要的一個原因，就是全市各級抗震救災指揮機構發(fā)揮了極為重要的作用。

2 抗震救災指揮機構組成及動態(tài)調(diào)整

5月27日，根據(jù)工作需要，市抗震救災指揮部作出調(diào)整，副指揮長增加了相關救援部隊的負責同志。災民安置工作分為5個組：過渡房建設分配組、救災物資（機械類）組、救災物資捐贈接收發(fā)放組、供水供電交通通訊保障組、災民救助組?；謴椭亟üぷ鞣譃?個組：恢復重建方案組、工業(yè)生產(chǎn)恢復組、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)恢復組、市場物資商品餐飲功效恢復組。其他相關工作分為5個組：新聞宣傳報道組、紀檢監(jiān)察督察組、國際救援協(xié)調(diào)組、指揮部辦公室以及總值班室。

6月7日，結合農(nóng)村居民安置工作實際，成立了災后農(nóng)村居民安置工作組。

7月7日，為加強和規(guī)范全市過渡房的管理和使用，成立了綿竹市過渡房管理委員會。

7月11日，市抗震救災指揮部決定調(diào)整工作組。調(diào)整后的指揮部工作組共16個：指揮部辦公室、醫(yī)療防疫保障組、災民救助組、救災物資及資金捐贈接收組、水利（堰塞湖）監(jiān)控組、交通保障組、新聞宣傳報道組、維護穩(wěn)定組、救災資金物資監(jiān)督檢查組、組織建設組、震情監(jiān)測組、外送治療人員返鄉(xiāng)處理組、援建工作對接組、過渡安置房建設分配組、恢復重建組、恢復工業(yè)經(jīng)濟組。

7月19日，因工作需要市抗震救災指揮部決定增加軍地聯(lián)絡組，并對過渡房安置建設分配組進行了調(diào)整。

12月1日，根據(jù)《中共德陽市委辦公室、德陽市人民政府辦公室關于組建德陽市“5.12”地震災后恢復重建委員會的通知》要求，市委、市政府決定撤銷綿竹市抗震救災指揮部及下設機構共17個工作組。

3 抗震救災指揮部及其相關工作組職責

3.1 震后初期指揮部工作組職責

震后初期，市抗震救災指揮部下設工作組職責：

（1）搶險物資組：負責救援物資的組織安排，負責搶救隊伍的調(diào)度，確保每一個災區(qū)得到及時有序的搶救。

（2）醫(yī)療物資組：負責死亡人員的處置和災后疫情的防治工作。

（3）治安保衛(wèi)組：負責全市重點單位、重點部位的安全保障工作，堅決防止打砸搶等事件發(fā)生。

（4）后勤組：負責做好后勤保障工作。

（5）信息收集匯報組：負責災情的收集和信息上報。

（6）水電氣保障組：負責全市的飲水供應和安全，組織對全市水電氣等設施的搶救和有序恢復，負責汽油、柴油等物資的組織供應。

3.2 調(diào)整后指揮部工作組職責

7月11日，市抗震救災指揮部調(diào)整組成了16個工作組，職責如下。

（1）指揮部辦公室：負責指揮部文電、文稿、會議等安排。

（2）醫(yī)療防疫保障組：負責全市醫(yī)護搶救的統(tǒng)一指揮、負責藥品器械、醫(yī)護人員的調(diào)度，負責死亡人員的處置和災后疫情的防治工作。

（3）災民救助組：負責全市災民特別是“三孤人員”、“失獨家庭”的救助工作。

（4）救災物資及資金捐贈接收組：負責救災物資、資金的接收、登記、發(fā)放等。

（5）水利（堰塞湖）監(jiān)控組：負責全市受損水利設施和堰塞湖的監(jiān)測、除險加固等工作。

（6）交通保障組：負責全市公路、水路等交通保障。

（7）新聞宣傳報道組：負責新聞宣傳報道，宣傳典型人物和典型事跡。

（8）維護穩(wěn)定組：負責維護全市社會穩(wěn)定，嚴厲打擊打、砸、搶事件。

（9）救災資金物資監(jiān)督檢查組：負責監(jiān)督檢查全市救災物資資金的接收和分配等工作。

（10）組織建設組：負責各鎮(zhèn)鄉(xiāng)各部門機構運行、干部補充等工作。

（11）震情監(jiān)測組：負責地震、氣象監(jiān)測和地質(zhì)災害、環(huán)境狀況等監(jiān)測。

（12）外送治療人員返鄉(xiāng)處理組：負責接收和安排外送治療人員返鄉(xiāng)安置工作。

（13）援建工作對接組：負責對接各相關?。ㄊ小^(qū)）、各有關部委的援建工作。

（14）過渡安置房建設分配組：負責全市過渡安置房建設、分配等工作。

（15）恢復重建組：負責恢復重建規(guī)劃編制、組織實施等工作。

（16）恢復工業(yè)經(jīng)濟組：負責全市工業(yè)企業(yè)和經(jīng)濟秩序等恢復工作。

7月19日，因工作需要增加軍地聯(lián)絡組，負責全市救災軍隊、武警部隊抗震救災的協(xié)調(diào)。

4 分析與啟示

4.1 分析

汶川地震給綿竹市造成全域性特別重大災害，死傷人員多、埋壓人員多、被困人員多，全市50余萬干部群眾瞬間失去衣食住行等基本生活條件。在交通、通訊、電力中斷的情況下，如何搜救數(shù)千個廢墟下的埋壓人員、解救上百個“孤島”里的被困群眾，救治數(shù)萬名傷病員，外運2千余名重傷員，防控處置數(shù)百處次生災害點，協(xié)調(diào)數(shù)萬名各地救援力量，接收分發(fā)大量物資，保障50多萬人的基本生活，盡快恢復災區(qū)生產(chǎn)生活秩序等等，給綿竹市委市政府造成巨大壓力和嚴峻挑戰(zhàn)。從震后綿竹市委市政府抗震救災指揮部組建和運行情況看，符合重特大地震現(xiàn)場緊急處置和抗震救災實際，呈現(xiàn)如下特點。

（1）市抗震救災指揮部根據(jù)地震災情、地域特點和每個時段抗震救災工作的任務側(cè)重，及時動態(tài)調(diào)整下設工作組組成和主要職責，體現(xiàn)了特別重大地震災害應急處置特點，確保了全市抗震救災工作各階段和主要環(huán)節(jié)應對處置工作的科學有序高效。

（2）震后幾分鐘迅速成立的搶險救災指揮部，由市委書記任總指揮，市長任副總指揮，市委、市人大、市政府、市政協(xié)全體領導為成員。當天深夜，增加了各鎮(zhèn)鄉(xiāng)、市級各部門主要負責人為指揮部成員，確定市級四套班子領導為指揮部負責人，都非常及時、非常必要，能夠充分發(fā)揮黨的統(tǒng)一領導政治優(yōu)勢和統(tǒng)一指揮、分工負責、協(xié)同處置、共同應對的制度優(yōu)勢。指揮部下設的各工作組，符合第一時間救人救助、信息報送、物資水電保障、穩(wěn)定社會的實際需要。

（3）特別重大地震災害發(fā)生后，緊急救援點多且分散，抗震救災工作時效性強且任務艱巨，需要緊急協(xié)調(diào)處理的事務繁雜且可利用資源有限，使得合理劃分本行政區(qū)域抗震救災工作責任分區(qū)，并由市抗震救災指揮部迅速派出前方指揮機構，就顯得尤為重要。5月15日綿竹市抗震救災指揮部根據(jù)抗震救災工作重心及主次，發(fā)文明確三級保障片區(qū)，派出市抗震救災指揮部片區(qū)前方指揮機構，由市領導任片區(qū)指揮部指揮長，有力指導和支持了3個片區(qū)的抗震救災工作。

（4）汶川地震后，綿竹市的部分基層組織和單位損失巨大，迅速恢復受損基層組織功能，對于做好當?shù)氐目拐鹁葹墓ぷ魇种匾＞d竹市抗震救災指揮部專門設立了組織建設組，負責各鎮(zhèn)鄉(xiāng)各部門機構運行，調(diào)配熟悉情況的得力干部經(jīng)濟馳援，有力保障了抗震救災工作的順利開展。

（5）在綿竹市抗震救災指揮部運行的200多天里，從指揮部下設工作組及其職責的動態(tài)調(diào)整中可以看出，特別重大地震災害抗震救災大致可分為3個重要時段：一是震后1周至10天內(nèi)，主要任務是人員大規(guī)模搜救、轉(zhuǎn)移、臨時安置和基本生活保障，傷病員救治和衛(wèi)生防疫，抗震救災物資緊急調(diào)運與分發(fā)，應急交通和水電氣保障，余震防范和次生災害防控，遇難人員遺體處理等。二是震后10天至60天內(nèi)，主要任務是在繼續(xù)搜救埋壓和被困及失蹤人員和做好上述工作的同時，工作重點逐漸轉(zhuǎn)移為受災群眾過渡性安置、恢復重建前期工作和災區(qū)生產(chǎn)生活秩序恢復。三是震后2個月至半年左右，在繼續(xù)做好受災群眾安置保障的同時，工作重點轉(zhuǎn)移為生產(chǎn)生活秩序全面恢復和啟動災后恢復重建工作。

4.2 啟示

（1）2012年8月28日修訂印發(fā)的《國家地震應急預案》，充分汲取了汶川地震應急處置和抗震救災經(jīng)驗啟示，明確了統(tǒng)一領導、軍地聯(lián)動，分級負責、屬地為主，資源共享、快速反應的工作原則。確定地震發(fā)生后，地方人民政府抗震救災指揮部負責統(tǒng)一領導、指揮和協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的抗震救災工作?？h級以上地方有關部門和單位、當?shù)亟夥跑姟⑽渚筷牶兔癖M織等，按照職責分工，各負其責，密切配合，共同做好抗震救災工作。并進一步明確了重特大地震災害發(fā)生后，縣級以上地方人民政府抗震救災指揮部應急處置的主要措施。

（2）汶川地震以來，在玉樹、蘆山、岷縣漳縣、魯?shù)榈榷啻沃靥卮蟮卣馂暮κ录膽碧幹弥?，受災縣的抗震救災指揮部發(fā)揮了極為重要的作用。形成了縣委書記、縣長為雙指揮長或縣委書記為指揮長、縣長為常務副指揮長、其他縣領導為副指揮長的抗震救災領導體制，以及縣級抗震救災指揮部向極重災區(qū)派出前方指揮部或工作組，由縣級領導分片指導督導地震極重災區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村的抗震救災指揮體系。進入地震極重災區(qū)、重災區(qū)的縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、農(nóng)村（社區(qū)）的所有救災力量，接收當?shù)乜拐鹁葹闹笓]部統(tǒng)一指揮和對口支援、按需支援、協(xié)同應對、信息共享的工作機制，保障了抗震救災各項工作的有力有序有效。

（3）汶川地震以來，為了科學高效應對處置重特大地震災害事件，中國地震局組織對地震重點監(jiān)視防御區(qū)、年度地震危險區(qū)等區(qū)域的縣（市）開展地震災害預評估和地震應急準備能力建設督查督導工作，為縣級黨委政府做好地震應急準備和震后應急處置、抗震救災等工作提供科學支撐。實踐證明，開展地震災害預評估、震害預測、地震災害情景構建等專項工作，對于指導縣（市）政府和有關部門編制地震應急預案，防范和化解地震災害風險，提升地震應急準備和應急處置能力等，具有重要意義和作用。

5 建議

（1）1900年以來，我國大陸已經(jīng)發(fā)生過寧夏海原8.5級、甘肅古浪8.0級、西藏察隅8.6級、河北唐山7.8級、四川汶川8.0級等十余次特別重大地震災害事件，必須牢固樹立地震災害風險意識，做好減輕大震巨災風險工作和應急準備。

（2）我國現(xiàn)行地震應急預案體系中，特別重大地震災害事件應急處置只是作為專項地震應急預案的部分內(nèi)容予以體現(xiàn)?；谔貏e重大地震災害發(fā)生的不確定性和應對的復雜性，建議編制特別重大地震災害應急預案，強化預案對大震巨災風險排查與防控和應急準備工作的指導作用。