趙阿興 馬 倩

1.中國災害防御協(xié)會 2.中國科協(xié) 中國國際交流中心

毋庸置疑，我國是一個自然災害與事故災難頻發(fā)的國家。以2017年為例，洪澇、臺風、干旱、地震、風雹、低溫冷凍、雪災、崩塌、滑坡、泥石流和森林火災等各類自然災害共造成全國1.4億人次受災，881人死亡，98人失蹤，525.3萬人次緊急轉(zhuǎn)移安置，170.2萬人次需緊急生活救助；15.3萬間房屋倒塌，31.2萬間嚴重損壞，126.7萬間一般損壞；農(nóng)作物受災面積18478.1千公頃，其中絕收1826.7千公頃；直接經(jīng)濟損失3018.7億元。

此外，我國每年還有巨量的交通事故和安全生產(chǎn)事故發(fā)生，以及火災、溺水、野外迷失與突發(fā)疾病的應急救援。因此，除國家級的專業(yè)應急救援隊伍之外，大量的民間應急救援隊伍，如雨后春筍，在全國各地涌現(xiàn)出來。

但是，不論是專業(yè)的還是民間的，我國的應急救援隊伍的建設(shè)與能力評定標準，到目前為止，仍屬空白。急需呼吁政府主管部門，組織有關(guān)的海內(nèi)外專家學者和應急救援隊伍的指揮員、戰(zhàn)斗員攜手共進，填補和完善相關(guān)的管理規(guī)定與標準化文件，為了建設(shè)總體國家安全的和諧社會，規(guī)范行為、建章立制。

1 應急救援是一項時間限制性極強的技術(shù)活

古今中外無數(shù)的案例和以生命為代價的經(jīng)驗教訓揭示的一項淺顯的道理就是：應急救援是一項時間限制性極強的技術(shù)活，僅靠無限的熱情和使不完的力氣是無法達到目的的。

說到應急救援是一項時間限制性極強的技術(shù)活，就不得不按照技術(shù)的學科分類方法和適用范圍，將應急救援按照技術(shù)的適用范圍、相關(guān)標準和等級要求進行區(qū)別和劃分。

按照組織機構(gòu)的管理體系和應急救援范圍，大致可以劃分為國家級應急救援隊伍、地方性應急救援隊伍和民間應急救援隊伍。按照應急救援任務，可以劃分為國際救援、海外維權(quán)、衛(wèi)生防疫、核事故應急、礦山救援、海洋救助、災害救援（地震、海嘯）、消防救援、院前急救救援、重特大安全生產(chǎn)事故緊急救援、交通事故救援、山地搜救救援、傷者轉(zhuǎn)運救援等等。以上所列舉的每一項應急救援任務的執(zhí)行，對于戰(zhàn)斗員而言，不僅僅具有很大的危險性，而且需要豐富的經(jīng)驗、堅實的理論與實踐的基礎(chǔ)。這些看似細微的小事，在應急救援的過程中，都有可能成為功敗垂成的關(guān)鍵決定因素。

因此，養(yǎng)兵千日的枯燥訓練、成千上萬次的實際操作、深入到骨髓的肌肉記憶、水到渠成的下意識反應，都是應急救援隊員在專業(yè)領(lǐng)域里的必備要求。如何將這些要求以標準化的語言呈現(xiàn)出來，并且成為可識別、可操作、可檢驗、可評價的能力評定標準，至關(guān)重要。

2 中國的應急救援力量組成及其分布

2.1 中國武裝力量是應急救援的國家隊

眾所周知，我國在《2010年中國的國防》白皮書中向全世界莊嚴宣告：中國武裝力量是搶險救災的突擊力量。參加政府組織的國際災難救援行動，履行國際人道主義義務，是中國武裝力量義不容辭的責任。2009年1月，中國組建以軍隊力量為主體的抗洪搶險應急部隊、地震災害緊急救援隊、核生化應急救援隊、空中緊急運輸服務隊、交通應急搶險隊、海上應急搜救隊、應急機動通信保障隊、醫(yī)療防疫救援隊等8支國家級應急專業(yè)力量，兵力規(guī)模5萬人。2001年，由北京軍區(qū)工兵團官兵、武警總醫(yī)院醫(yī)護人員和中國地震局專家組成的中國國際救援隊，開始參與國際災難緊急救援行動，迄今已8次赴受災國執(zhí)行救援任務。2010年1月，中國國際救援隊和人民解放軍醫(yī)療防疫救護隊赴海地參與地震救援，執(zhí)行人員搜救、緊急救護、衛(wèi)生防疫等任務，累計救治當?shù)貍T6500人次。

依據(jù)2006年中央軍委批準頒布實施的《軍隊處置突發(fā)事件總體應急預案》規(guī)定，大陸軍隊應急任務主要包括處置軍事沖突突發(fā)事件、協(xié)助地方維護社會穩(wěn)定、參與處置重大恐怖破壞事件、參加地方搶險救災、參與處置突發(fā)公共安全事件5大類型。

2.2 軍地共建的預備役隊伍是應急救援的地方軍

在2008年大陸軍方應急部隊組建的同時，“后搶險救災效應”開始在地方發(fā)酵。據(jù)報道，廣州軍區(qū)將1633名民兵納入“省級應急專業(yè)搶險力量”，實施軍事化管理。云南軍地共同組建1000人以上規(guī)模的省級地震災害緊急救援隊，加強日常訓練。最近，針對大亞灣、嶺澳兩座大型核電站及2000多家化工企業(yè)所貯存的大量核材料以及化工產(chǎn)品、原材料，深圳計劃組建核生化應急救援常設(shè)隊伍，以應對發(fā)生重大自然災害的隱患存在。

我國目前的應急管理遵循“分級負責、屬地管理為主”的體制。據(jù)統(tǒng)計，目前所有省政府和96%的市級政府、81%的縣級政府確立了應急管理辦事機構(gòu)。由國家突發(fā)公共事件總體應急預案，以及各級地方政府的應急預案、企事業(yè)單位的應急預案和舉辦大型活動的應急預案體系，目前總計約有240多萬個。

2.3 民間應急救援隊伍是應急救援的先遣軍和自救互救的排頭兵

中國是世界第一大人口國。陸地面積約960萬平方千米，大陸海岸線1.8萬多千米，島嶼岸線1.4萬多千米，內(nèi)海和邊海的水域面積約470多萬平方千米。海域分布有大小島嶼7600多個，其中臺灣島最大，面積35798km2。陸地同14國接壤，與6國海上相鄰。

廣袤的國土面積與巨大的人口密度，使得災害與災難事件時有發(fā)生。對于個體的或者是小范圍的災害與災難事件而言，調(diào)用國家隊或者地方軍開展應急救援，不論從時間上還是成本上都是遠水不解近渴的事情。

只有“生于斯，長于斯，奮斗于斯、奉獻于斯、成就于斯”的民間應急救援隊伍，由于對事發(fā)當?shù)氐母鞣N情況較其他外來者更熟悉，是應急救援的先遣軍和自救互救的排頭兵。往往是這些民間應急救援隊伍在第一時間趕到事發(fā)現(xiàn)場開展應急救援。

民間應急救援隊伍的絕大多數(shù)是當?shù)赜兄居趹本仍闹驹刚?，是自發(fā)的社會組織或團體。雖然是應急救援的志愿者，由于“術(shù)業(yè)有專攻”，很多的民間應急救援隊伍在某一特定的救援領(lǐng)域，具有很高的專業(yè)性技術(shù)，甚至是國際先進的救援設(shè)備。譬如某水上救援隊，就一直是活躍在該城市的水上應急救援力量，具有很高的知名度。

但是，毋庸諱言，由于社會力量的應急救援體制機制的不順暢，很多地方的民間應急救援隊伍在組織歸屬與管理、業(yè)務指導與培訓、能力提升與拓展、設(shè)備獲取與更新等方方面面，還存在著諸多亟待解決的問題。

3 民間應急救援隊伍的建設(shè)方向、任務區(qū)劃與管理機制的思考

專業(yè)救援力量與民間救援力量是一個整體，從整體思維的角度看待問題，既然定位于民間應急救援隊伍是應急救援的先遣軍和自救互救的排頭兵，筆者認為，其建設(shè)方向、任務區(qū)劃與管理機制就應該明顯區(qū)別于地方軍和國家隊。這樣的模式更有利于民間應急救援組織的發(fā)展，也更有利于防患于未然，以防為主，防抗救并舉的綜合減災目標的實現(xiàn)。

相對于應急救援的國家隊和地方軍而言，星羅棋布分散于鄉(xiāng)間、社區(qū)、城鎮(zhèn)的民間應急救援隊伍更能夠切實堅持以防為主、防抗救相結(jié)合，堅持常態(tài)減災和非常態(tài)救災相統(tǒng)一，努力實現(xiàn)從注重災后救助向注重災前預防轉(zhuǎn)變，從應對單一災種向綜合減災轉(zhuǎn)變，從減少災害損失向減輕災害風險轉(zhuǎn)變，全面提升全社會抵御自然災害的綜合防范能力。

如何保障民間應急救援隊伍做到可持續(xù)發(fā)展的建設(shè)方向、任務區(qū)劃與管理機制，就應該遵循“分級負責、屬地管理為主”的體制，以《安全生產(chǎn)法》為依據(jù)，將民間應急救援隊伍歸屬所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、社區(qū)等基層政府機構(gòu)的應急救援力量，由其進行行政指導，并對其應急救援的任務區(qū)劃進行規(guī)范。與相關(guān)部門結(jié)合，譬如中國災害防御協(xié)會、中國消防協(xié)會、中國醫(yī)學救援協(xié)會等，對其能力建設(shè)進行分級分類的技術(shù)指導和專業(yè)級別評價。

在一般的災害或者災難事件的應急救援中，由屬地所在的民間應急救援隊伍為排頭兵進行自救互救的應急處置。在區(qū)域性的災害或災難事件的應急救援中，民間應急救援隊伍可以為預備役隊伍所組成的應急救援地方軍的先頭部隊提供現(xiàn)場情況和參謀建議。在巨災狀態(tài)下，民間應急救援隊伍做為先遣部隊，協(xié)同和參與應急救援的國家隊一同執(zhí)行任務。

民間應急救援隊伍的組成，除熱心參與救援事業(yè)的志愿者外，吸收從應急救援國家隊和地方軍退伍、退役、復轉(zhuǎn)的，曾經(jīng)接受過嚴格訓練的專業(yè)人士參與其中，甚為重要。

另外，民間應急救援隊伍參與者的救援能力，也應當做為職能訓練和技術(shù)水平的審核給與社會認可與承認。

民間應急救援隊伍的相關(guān)經(jīng)費開支，除社會捐助之外，必要的政府補貼，乃至按照《安全生產(chǎn)法》中所規(guī)定的安全生產(chǎn)費用、甚至保險企業(yè)防災防損費用中，均可以考慮承擔部分開支。

4 制定民間應急救援隊伍能力評定的團體標準迫在眉睫

目前，我國已經(jīng)建立了較為完整的災害緊急救援體系。以地震災害為例，這一體系以解放軍、武警部隊為突擊力量，以消防、安全生產(chǎn)、地震專業(yè)救援隊為骨干力量，以企事業(yè)單位、社會基層救援隊和志愿者隊伍為輔助力量。截止到2018年5月，我國已建成國家地震災害緊急救援隊1支、480人，省級地震救援隊80支、1.2萬人，市級地震救援隊1000多支、10.6萬人，縣級地震救援隊2100多支、13.4萬人，地震救援志愿者隊伍1.1萬支、69.4萬人。

主要由地震救援志愿者隊伍組成的民間救援力量已經(jīng)成為了我國自然災害搶險救災工作中從不缺席的一員，不過對于這支新生力量，也并非只有正面評價。在歷次重大災害應急救援過程中，都有不經(jīng)報備、不聽指揮的民間救援隊伍直插災區(qū)，而其自身卻沒有足夠的后勤保障，或者是應急救援的技術(shù)能力與水平，不能夠滿足應急救援第一時間的需求。這不僅僅影響了民間救援的聲譽，也在一定程度上削弱了公眾對民間救援的信賴。

從國際先進經(jīng)驗看來，發(fā)展成熟的民間救援團體，確實能通過其反應速度和靈活性方面的優(yōu)勢，在災后救援中為官方救援起到良好的補充和輔助作用。然而，地震災害事件畢竟是發(fā)生概率小且人員和財產(chǎn)損失大的偶發(fā)事件。對于絕大多數(shù)人而言，窮其一生也很難親身遭遇破壞性地震的經(jīng)歷。

如何培育好我國的民間救援力量，第一時間在廢墟上開展生命救援？如何做到“處變不驚”，“泰山崩于前而不亂”？如何引導1萬多支，近70萬人的地震應急救援志愿者隊伍在面對巨災的時刻“幫忙不添亂”，是政府和社會應當思考的重要課題與迫切要求。

2018年初進行的國務院機構(gòu)改革方案中提出組建應急管理部。其主要職責是：組織編制國家應急總體預案和規(guī)劃，指導各地區(qū)各部門應對突發(fā)事件工作，推動應急預案體系建設(shè)和預案演練。建立災情報告系統(tǒng)并統(tǒng)一發(fā)布災情，統(tǒng)籌應急力量建設(shè)和物資儲備并在救災時統(tǒng)一調(diào)度，組織災害救助體系建設(shè)，指導安全生產(chǎn)類、自然災害類應急救援，承擔國家應對特別重大災害指揮部工作。指導火災、水旱災害、地質(zhì)災害等防治。負責安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理和工礦商貿(mào)行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理等。

方案中特別說明，一般性災害由地方各級政府負責，應急管理部代表中央統(tǒng)一響應支援；發(fā)生特別重大災害時，應急管理部作為指揮部，協(xié)助中央指定的負責同志組織應急處置工作，保證政令暢通、指揮有效。

由此可見，新組建的應急管理部，以及有可能出現(xiàn)的各省市自治區(qū)政府組成部門的應急管理廳（局），將具體負責各地方的應急力量的統(tǒng)籌建設(shè)與應急救援指導。

在新的形勢下，制定民間應急救援隊伍能力評定的團體標準迫在眉睫。這個標準應當遵循總體國家安全觀，在堅持以防為主、防抗救相結(jié)合，堅持常態(tài)減災和非常態(tài)救災相統(tǒng)一方面有所突破。

具體而言，首先要樹立民間應急救援隊伍的基本技能，及其能力評定標準。對于任何應急救援隊伍而言，其最根本的基本技能就是自給、自保能力。應急救援是一項時間限制性極強的技術(shù)活。在能力不足的情況下貿(mào)然進入災區(qū)，往往會陷入“救人不成反受困”的窘境，給災區(qū)應急救援工作帶來更大負擔。

其次，是整體能力的技術(shù)水平和綜合評定。應急救援過程中既需要高超的單兵技術(shù)以解決困境于水火之中，也需要對于現(xiàn)場危險性的前瞻性即時評價。而后者往往是多種經(jīng)驗與學科知識的綜合，是一項綜合能力的評價。

第三是地方特色與信息溝通。民間應急救援隊伍的行政指導的隸屬關(guān)系應該是當?shù)氐幕鶎诱Ｆ鋺本仍蝿张c科目設(shè)置必然要與當?shù)氐纳鐣?gòu)成與經(jīng)濟發(fā)展密切相關(guān)。在保證信息溝通長期順暢的條件下，才有可能獲得穩(wěn)定的業(yè)務指導和能力訓練。各級政府和管理機構(gòu)應當鼓勵民間應急救援隊伍向著常態(tài)化、固定化的方向發(fā)展。

第四是統(tǒng)一的救援能力評定標準和指標體系。

5 結(jié)論

民間救援力量已經(jīng)成為了我國自然災害搶險救災和事故災難中不可或缺的一員。在新的形勢下，制定民間應急救援隊伍能力評定的團體標準迫在眉睫。

這個標準應當遵循總體國家安全觀，在堅持以防為主、防抗救相結(jié)合，堅持常態(tài)減災和非常態(tài)救災相統(tǒng)一方面有所突破。

民間應急救援隊伍的建設(shè)方向、任務區(qū)劃與管理機制，應遵循“分級負責、屬地管理為主”的體制，以《安全生產(chǎn)法》為依據(jù)，將民間應急救援隊伍歸屬所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、社區(qū)等基層政府機構(gòu)的應急救援力量，由其進行行政指導，并對其應急救援的任務區(qū)劃進行規(guī)范。

建議，民間應急救援隊伍參與者的救援能力，應當做為職能訓練和技術(shù)水平的審核給予社會認可與承認。民間應急救援隊伍的相關(guān)經(jīng)費，除社會捐助之外，必要的政府補貼，乃至按照《安全生產(chǎn)法》中所規(guī)定的安全生產(chǎn)費用、甚至保險企業(yè)防災防損費用中，均可以考慮承擔部分開支。