◎文/王剛 錢曉鐘 金磊（安徽省土地勘測(cè)規(guī)劃院）

一、背景情況

1.生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局

新中國(guó)成立后，特別是改革開(kāi)放40年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展，取得了驕人的成績(jī)。但是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)付出的代價(jià)也極為沉重，尤其是在生態(tài)環(huán)境方面，資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的形勢(shì)日益嚴(yán)峻。因此，黨的十八大提出“建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)”“必須樹(shù)立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程，努力建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”，進(jìn)一步把“生態(tài)文明建設(shè)”與“經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)”一道作為黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的“五位一體”總體布局。

2.國(guó)家機(jī)構(gòu)改革提供組織和制度保障

2015年9月11日,中央政治局審議通過(guò)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》系統(tǒng)回答了生態(tài)文明體制改革的指導(dǎo)思想、理念、原則、目標(biāo)和措施等根本性問(wèn)題，對(duì)于建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)具有重要指導(dǎo)意義。為落實(shí)《生態(tài)文明體制改革總體方案》中“區(qū)分自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)利和管理者權(quán)力”的原則，2018年初，國(guó)家機(jī)構(gòu)改革在生態(tài)文明建設(shè)方面組建了自然資源部和生態(tài)環(huán)境部。前者統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)；后者統(tǒng)一行使生態(tài)和城鄉(xiāng)各類污染排放監(jiān)管與行政執(zhí)法職責(zé)。機(jī)構(gòu)改革為生態(tài)修復(fù)、自然資源管理乃至生態(tài)文明建設(shè)工作提供了堅(jiān)實(shí)的組織和制度保障，而生態(tài)修復(fù)將成為自然資源管理和生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容之一。

3.土地整治的不斷轉(zhuǎn)型發(fā)展

2000年以來(lái)，土地整治發(fā)展實(shí)現(xiàn)了由自發(fā)、無(wú)序、無(wú)穩(wěn)定投入向有組織、有規(guī)范、有穩(wěn)定投入的轉(zhuǎn)變。特別是2008年以后，土地整治進(jìn)入多元融合綜合發(fā)展新階段，土地整治目標(biāo)的多元化、實(shí)施模式的多樣化、內(nèi)容和效益的綜合性特點(diǎn)越來(lái)越鮮明；并且土地整治已經(jīng)上升為國(guó)家層面的重要戰(zhàn)略部署[1]，在保障國(guó)家糧食安全、助推脫貧攻堅(jiān)、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等方面作用日益凸顯。未來(lái)，土地綜合整治還將成為統(tǒng)籌山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理的基礎(chǔ)性平臺(tái)。助推生態(tài)文明建設(shè)、助力鄉(xiāng)村振興將成為土地綜合整治的最新戰(zhàn)略定位，而生態(tài)保護(hù)修復(fù)將成為土地綜合整治的一項(xiàng)新的重要內(nèi)容。

二、新時(shí)代土地綜合整治工作存在的主要問(wèn)題

1.土地整治工作實(shí)際不能完全符合其戰(zhàn)略定位

雖然土地整治已經(jīng)上升為國(guó)家層面的重要戰(zhàn)略部署，業(yè)內(nèi)專家不僅認(rèn)識(shí)到土地整治在耕地保護(hù)和完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的作用，還認(rèn)識(shí)到土地整治可以作為推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧、提高農(nóng)民生活水平、改善生態(tài)環(huán)境、建設(shè)生態(tài)文明以及實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要手段。但當(dāng)前土地整治的實(shí)際工作仍然多關(guān)注“戰(zhàn)術(shù)層面”而非“戰(zhàn)略層面”，地方基層的實(shí)際工作內(nèi)容不能體現(xiàn)土地整治的綜合性，僅將土地整治作為增加耕地和城市建設(shè)用地面積的手段，把“數(shù)量”作為核心理念，導(dǎo)致土地整治“重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量；重面積、輕效益；重耕地、輕農(nóng)民”[2]。

2.學(xué)科專業(yè)建設(shè)和人才培養(yǎng)難以適應(yīng)土地整治工作需求

土地整治具有綜合性強(qiáng)、專業(yè)跨度大等特點(diǎn)，但土地整治規(guī)劃、設(shè)計(jì)、實(shí)施、驗(yàn)收等相關(guān)工作的從業(yè)人員往往存在綜合專業(yè)能力不足、難以勝任等問(wèn)題。未來(lái)的土地綜合整治，特別是在生態(tài)修復(fù)工程方面，需要交叉的專業(yè)更多，如生態(tài)學(xué)、景觀學(xué)等。然而，直到2017年，全國(guó)才出現(xiàn)第一家高等學(xué)校開(kāi)設(shè)土地整治工程專業(yè)，土地整治的專業(yè)后備人才嚴(yán)重不足。因此，必須加強(qiáng)學(xué)科專業(yè)建設(shè)和人才培養(yǎng)，加強(qiáng)在職人員的繼續(xù)教育和培訓(xùn)。

3.資金投入機(jī)制和強(qiáng)度難以滿足高質(zhì)量建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)

目前土地整治的資金來(lái)源主要依靠政府財(cái)政，但財(cái)政投入的力度相較于土地綜合整治的內(nèi)容要求來(lái)說(shuō)已經(jīng)十分不足，從而導(dǎo)致建設(shè)內(nèi)容不完善、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較低，難以滿足土地綜合整治建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的要求。雖然近年來(lái)國(guó)家也開(kāi)始探索整合涉農(nóng)資金、引入金融資本和社會(huì)資本以及村民自籌資金參與土地整治等投入方式，但始終未能將資金的整合、使用建立起一套完善的制度，加之政府財(cái)政投入也在逐步縮減，土地綜合整治的資金來(lái)源面臨不小的困境。

4.農(nóng)民參與土地整治的程度比較低

我國(guó)當(dāng)前的土地整治往往是由政府“自上而下”的分解土地整治任務(wù)，進(jìn)一步確定項(xiàng)目，絕少農(nóng)民“自下而上”向政府主動(dòng)申報(bào)開(kāi)展土地整治或自發(fā)實(shí)施土地整治?？梢哉f(shuō)，土地整治主要體現(xiàn)的是政府意志，而非農(nóng)民的切身需求。此外，由于宣傳教育的缺失，土地整治項(xiàng)目區(qū)的群眾對(duì)土地整治的目的、目標(biāo)方向、建設(shè)內(nèi)容、權(quán)屬調(diào)整等缺乏認(rèn)識(shí)和了解，加之政府在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中缺乏有效的引導(dǎo)，造成農(nóng)民參與項(xiàng)目實(shí)施的程度比較低，實(shí)施過(guò)的土地整治項(xiàng)目的滿意度也比較低。

三、通過(guò)土地綜合整治助推生態(tài)文明建設(shè)的建議

1.提高科學(xué)站位，統(tǒng)籌謀劃全局

新時(shí)代土地綜合整治的目標(biāo)不僅要增加耕地面積、提高耕地質(zhì)量以提高農(nóng)業(yè)初級(jí)生產(chǎn)力，還要推進(jìn)基于農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合的農(nóng)業(yè)綜合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興[3]，更要保護(hù)生物多樣性、恢復(fù)和增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境自我修復(fù)能力以助力生態(tài)文明建設(shè)。包含生態(tài)修復(fù)的土地綜合整治是一項(xiàng)全新的工作，其成果直接影響著生態(tài)文明建設(shè)成績(jī)。因此，需要國(guó)家從政策法規(guī)、資金投入、人才培養(yǎng)、隊(duì)伍建設(shè)、工程技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用以及考核評(píng)價(jià)等方面進(jìn)行全局性的謀劃和布局。只有謀劃、構(gòu)建良好的制度體系，生態(tài)修復(fù)工作才能持續(xù)開(kāi)展，形成良性循環(huán)。

2.加強(qiáng)教育培訓(xùn)，強(qiáng)化學(xué)科建設(shè)

為了更好地開(kāi)展土地綜合整治工作，亟需培養(yǎng)一批具有資源學(xué)、生態(tài)學(xué)、土壤學(xué)、工程學(xué)及管理學(xué)基本理論，掌握土地整治基本理論與方法，具備咨詢、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、測(cè)繪、3S技術(shù)應(yīng)用及工程項(xiàng)目管理等基本技能，能在自然資源、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、城鄉(xiāng)建設(shè)、水利等部門(mén)及行業(yè)企業(yè)從事土地綜合整治工作的高層次應(yīng)用型人才[4]。同時(shí)，應(yīng)該在原有土地整治機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，擴(kuò)充專業(yè)技術(shù)人員的隊(duì)伍，同時(shí)加強(qiáng)繼續(xù)教育培訓(xùn)，進(jìn)一步強(qiáng)化土地整治專業(yè)隊(duì)伍的專業(yè)能力和綜合能力。

3.重視規(guī)劃引領(lǐng)，重點(diǎn)區(qū)域整治與全域整治相結(jié)合

土地綜合整治是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須通過(guò)規(guī)劃來(lái)進(jìn)行引領(lǐng)和管理。政府應(yīng)該通過(guò)編制土地綜合整治規(guī)劃、國(guó)土空間修復(fù)規(guī)劃，明確未來(lái)的土地綜合整治及生態(tài)修復(fù)目標(biāo)任務(wù)，通過(guò)規(guī)劃合理確定整治的時(shí)序安排。新時(shí)代的土地綜合整治應(yīng)該秉承重點(diǎn)區(qū)域整治與全域整治相結(jié)合的原則。針對(duì)目前生態(tài)環(huán)境惡化的重點(diǎn)區(qū)域或流域、國(guó)家公園等自然保護(hù)地、采煤塌陷地、工礦廢棄地進(jìn)行重點(diǎn)區(qū)域整治；對(duì)廣大鄉(xiāng)村，特別是貧困地區(qū)的農(nóng)村，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施推進(jìn)全域全要素整治。通過(guò)重點(diǎn)區(qū)域整治以點(diǎn)帶面，再通過(guò)全域整治予以全覆蓋，最終促進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

4.注重宣傳教育，激發(fā)農(nóng)民主體性作用

生態(tài)文明建設(shè)是全體人民的事業(yè)，鄉(xiāng)村振興和土地綜合整治更是貼近廣大農(nóng)民切身利益的戰(zhàn)略工程。因此，要加大對(duì)土地綜合整治工作的宣傳，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的教育和培訓(xùn)，充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的主體性作用，使農(nóng)民群眾更好地認(rèn)知、理解、支持、參與和監(jiān)督土地綜合整治工作。農(nóng)民主體性作用的發(fā)揮離不開(kāi)村委會(huì)等基層自治組織的宣傳、帶動(dòng)和引領(lǐng)。例如：在規(guī)劃編制時(shí)，有意識(shí)地引導(dǎo)和組織農(nóng)民群眾全面參與項(xiàng)目區(qū)的選址、調(diào)查與分析、規(guī)劃編制和審批等工作[5]；在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，一方面組織農(nóng)民投工投勞參與項(xiàng)目建設(shè)，另一方面組織成立農(nóng)民監(jiān)督團(tuán)體，對(duì)項(xiàng)目工程的建設(shè)質(zhì)量和進(jìn)度進(jìn)行全程監(jiān)督。

5.創(chuàng)新投入機(jī)制，探索資金保障新路徑

土地綜合整治，特別是全域全要素的綜合整治，需要自然資源、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、城鄉(xiāng)建設(shè)、水利等多部門(mén)齊抓共管，共同推進(jìn)，才能形成合力。作為未來(lái)土地綜合整治一項(xiàng)新的重要內(nèi)容的生態(tài)修復(fù)工作，也必須要有足夠的資金投入作為保障才能有序開(kāi)展，因此必須解決好資金來(lái)源問(wèn)題。建議通過(guò)全面推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制來(lái)建立土地綜合整治及生態(tài)修復(fù)資金的籌措、管理等常態(tài)化機(jī)制。例如，建立用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)初始分配、有償使用、預(yù)算管理、投融資機(jī)制，探索地區(qū)間、流域間、流域上下游等水權(quán)交易以及重點(diǎn)流域、重點(diǎn)區(qū)域排污權(quán)交易等。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著國(guó)家對(duì)糧食安全、脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興和生態(tài)文明建設(shè)的重視度愈來(lái)愈高，土地綜合整治的基礎(chǔ)性平臺(tái)作用愈發(fā)顯得重要。土地整治的目標(biāo)不僅是要提高農(nóng)業(yè)初級(jí)生產(chǎn)力，而且還要推進(jìn)農(nóng)村綜合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興。唯有如此，土地綜合整治才能應(yīng)時(shí)所需，應(yīng)勢(shì)切實(shí)成為推進(jìn)糧食安全、脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興和生態(tài)文明建設(shè)的重要平臺(tái)和有力抓手。