【摘要】：圍填海造地是一種改變海域自然屬性的一種用海方式，它對海域具有永久的破壞性。圍填海造地一方面具有經(jīng)濟(jì)效益促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)力的發(fā)展，緩解了人地矛盾，同時(shí)也具有負(fù)面的海洋生態(tài)環(huán)境影響。對圍填海造地中出現(xiàn)的問題、海域使用權(quán)和土地使用權(quán)之間的相關(guān)問題進(jìn)行探討

【關(guān)鍵詞】：圍填海造地；海域使用權(quán)；土地使用權(quán)

近年來隨著經(jīng)濟(jì)的不斷迅速發(fā)展，土地資源緊缺促使了世界沿海地區(qū)通過圍填海造地的形式來解決日益嚴(yán)峻的人地矛盾問題。由于圍填海造地是獲得土地最方便、成本又低的一種方式，使得這種開發(fā)利用海洋活動(dòng)呈現(xiàn)出大面積、大范圍、快速度的趨勢。從世界范圍來看，圍填海造地普遍存在于日本、韓國、荷蘭以及中國。圍填海在海域使用分類體系中被描述為在沿海筑堤圍割灘涂和港灣，并填成土地的工程用海。對于圍填海造地的類型主要分為城鎮(zhèn)建設(shè)用海、農(nóng)業(yè)用海和廢棄物處置用海。在圍填海過程中主要涉及海域使用權(quán)和土地使用權(quán)以及海域使用權(quán)變更登記為土地使用權(quán)的問題。但是圍填海造地中的權(quán)利如何取得、適用條件以及權(quán)利承接的問題尤為突出。本文圍繞著圍填?；顒?dòng)來探析其中的問題并提出一些建議。

一、我國圍填海造地存在的問題

（一）國家層面圍填海項(xiàng)目的規(guī)劃、管理和審批制度不完善

目前我國已經(jīng)建立了以海洋功能區(qū)劃制度、海域權(quán)屬管理制度、海域有償使用制度為內(nèi)容的海域使用基本制度。海洋功能區(qū)劃是指依照法定程序，根據(jù)海域的地理位置、自然資源和自然環(huán)境狀況，結(jié)合考慮楊海開發(fā)利用現(xiàn)狀和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，劃分出具有特定主導(dǎo)功能、適應(yīng)不同開發(fā)方式并能取得最佳綜合效益區(qū)域的一項(xiàng)其出行工作。海洋功能區(qū)劃相當(dāng)于土地利用總體規(guī)劃是海洋發(fā)開、審批和管理的基本依據(jù)和重要基礎(chǔ)。然而圍填?；顒?dòng)在國家層面上沒有專門的法律，海洋功能區(qū)劃缺乏填海造地的專項(xiàng)規(guī)劃，與其他規(guī)劃關(guān)系不明晰；海域權(quán)屬管理缺乏權(quán)利申請主體資格的審查，海域出讓方式?jīng)]有充分利用市場機(jī)制，配置海域資源并不科學(xué)；同時(shí)海域有償使用制度中的海域使用金的標(biāo)準(zhǔn)制定過低過著過高沒有科學(xué)論證，在漁民補(bǔ)償方面法律制度不夠完善。由于沒有形成統(tǒng)一、有效和完善的規(guī)劃和審批制度，從根本上也沒有對圍填海造地行為起到有效限制，使得沿海各城市在圍填?；顒?dòng)上有不同的做法，從而導(dǎo)致各地圍填海行為的混亂，出現(xiàn)很多問題。

（二）海域使用權(quán)與土地使用權(quán)的銜接存在缺失

目前圍填海造地中海域使用權(quán)管理與土地使用權(quán)管理得銜接問題是最亟需解決的。沿海各省市區(qū)在實(shí)踐中由于對法律條文理解的不一致，從而出現(xiàn)以下問題：1.是否按土地管理的有關(guān)規(guī)定重新審批的問題；2.是否需要交納土地出讓金的問題；3.海域使用權(quán)變更登記為土地使用權(quán)的問題。

（三）海域使用權(quán)變更為土地使用權(quán)的監(jiān)測、監(jiān)管體系和手段不健全

目前，由于圍填海活動(dòng)沒有統(tǒng)一、有效地監(jiān)管體系，使得在同一個(gè)違法圍填海案子面前，出現(xiàn)不同處理機(jī)構(gòu)給出不同的處理結(jié)果，并且處罰程度也有所不同。因?yàn)闆]有嚴(yán)而有效的監(jiān)管體制往往會(huì)使涉海企業(yè)會(huì)想盡辦法避重就輕，這也使得政府在執(zhí)法中也存在很大的漏洞。同時(shí)由于監(jiān)測、監(jiān)管體系和手段不健全使得海域使用權(quán)換發(fā)為土地使用權(quán)后，對于之前的規(guī)劃是否落實(shí)，功能規(guī)劃是否實(shí)現(xiàn)則無人監(jiān)管，對圍填海造地的后續(xù)環(huán)境影響問題也沒有及時(shí)進(jìn)行監(jiān)督和管理，造成海洋資源和生態(tài)環(huán)境的破壞。

二、對目前存在的問題提出的建議

（一）制定專門性的圍填?；顒?dòng)的法律法規(guī)

世界上絕大多數(shù)海洋國家進(jìn)行圍填海造地活動(dòng)都是以海洋立法為核心來保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境并對海洋資源進(jìn)行可持續(xù)的開發(fā)利用，海洋立法是圍填海管理體系形成、發(fā)展和健全的前提條件。國家法律層面上應(yīng)該制定《圍填海管理法》，來規(guī)定有關(guān)保護(hù)、利用和海岸帶資源開發(fā)的相關(guān)事項(xiàng)，規(guī)定海域變?yōu)橥恋氐某绦?、條件和要求，確立圍填海審批許可制度、費(fèi)用征收制度、填埋后所有權(quán)歸屬和轉(zhuǎn)讓制度、圍填海專項(xiàng)規(guī)劃制度、圍填海環(huán)境影響評(píng)價(jià)和事后評(píng)估制度、公眾參與制度、生態(tài)資源補(bǔ)償機(jī)制和權(quán)利義務(wù)責(zé)任制度等有關(guān)圍填海管理的基本制度。在制定專門圍填海管理法時(shí)應(yīng)以環(huán)境保護(hù)為目標(biāo)精神貫穿于法律條文中。既要明確相關(guān)規(guī)范，又要注重生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

（二）建立健全圍填海規(guī)劃、論證和審批、監(jiān)管制度

第一、圍填海活動(dòng)不可否認(rèn)的具有正面影響，促進(jìn)了沿海城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，帶動(dòng)了相關(guān)經(jīng)濟(jì)活力，緩解了土地資源的緊缺問題。第二、我國海洋功能區(qū)劃是按照功能對海洋的開發(fā)利用進(jìn)行的劃分的，對圍填海并沒有嚴(yán)格限制其范圍。第三、目前在海域使用上應(yīng)該加強(qiáng)和落實(shí)海域使用論證，海域使用論證是海洋開發(fā)和取得海域使用權(quán)的先決條件，是指通過科學(xué)的調(diào)查研究并進(jìn)行科學(xué)的計(jì)算和分析預(yù)測，對將要開發(fā)的海域進(jìn)行用?？尚行缘姆治觯⒁罁?jù)調(diào)查的結(jié)果出具相應(yīng)的書面材料，為相關(guān)管理部門提供用海審批的依據(jù)。第四、在圍填?；顒?dòng)上應(yīng)該完善審批制度并且加強(qiáng)監(jiān)管、豐富監(jiān)測手段、對涉及圍填海項(xiàng)目的各審批部門進(jìn)行整合，統(tǒng)一審批尺度，防止重復(fù)審批，嚴(yán)把審批程序，抑制化整為零、拆分的審批現(xiàn)象，防止不同地區(qū)的政府部門為了當(dāng)?shù)乩娑M(jìn)行不合理的審批。

（三）完善海域使用權(quán)與土地使用權(quán)相互銜接制度

首先，做好海域功能規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的銜接。兩個(gè)規(guī)劃之間只有有效銜接才能使海域使用權(quán)變更為土地使用權(quán)有據(jù)可以依照，這就要求海域功能規(guī)劃編制修改部門與土地利用總體規(guī)劃編制修改部門之間要相互溝通和協(xié)調(diào)，需要及時(shí)共享用海信息，針對劃分的海域功能區(qū)，將填海造地區(qū)納入土地利用總體規(guī)劃的范疇。其次，完善海域使用權(quán)變更登記為土地使用權(quán)審批制度。權(quán)利人經(jīng)過審批合法享有海域使用權(quán)，經(jīng)過圍填海的形式使海域變?yōu)殛懹蚝?，原有的海域已?jīng)失去海洋的屬性，海域已經(jīng)消失，當(dāng)事人事實(shí)上轉(zhuǎn)為使用土地。對形成后的土地是否需要重新審批才能辦理土地登記，在國家層面上的法律法規(guī)沒有規(guī)定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，因此應(yīng)該對海域使用權(quán)變更登記為土地使用權(quán)的具體辦理流程作出相關(guān)規(guī)定，避免各省的不同的作法使得實(shí)務(wù)作法混亂，避免兩種權(quán)利的重復(fù)設(shè)立。再次，明確土地出讓金和海洋生態(tài)補(bǔ)償金的相關(guān)要求。目前大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為補(bǔ)交土地出讓金是不合理的也是不合法的。原因是圍填海造地具有難以預(yù)測的風(fēng)險(xiǎn)，由于海水深度、地質(zhì)狀況、海潮漲退具有難以預(yù)見性其開發(fā)時(shí)間長、投機(jī)風(fēng)險(xiǎn)大如果再收取差價(jià)不符合市場規(guī)律，實(shí)際上也是不承認(rèn)海域使用權(quán)人依法享有用海的權(quán)利。最后，完善海域使用權(quán)證書換發(fā)為國有土地使用證書的具體做法。明確海洋行政主管部門會(huì)同土地、建設(shè)部門參與竣工驗(yàn)收，明確竣工驗(yàn)收的時(shí)間應(yīng)當(dāng)為通過竣工驗(yàn)收之日。

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