【摘要】近年來，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展及家庭照顧能力減弱，社會養(yǎng)老問題突出表現(xiàn)為老年人對社會化養(yǎng)老設施和養(yǎng)老服務的巨大需求，養(yǎng)老問題也已日益凸顯。據(jù)濟南市老齡委的資料顯示，截止2015年底，濟南市60歲及以上常住老年人口已達123.17萬，占全市總人口的19.68%，高于全國15.5%平均水平。掌握城市養(yǎng)老狀況，研究城市養(yǎng)老設施規(guī)劃，滿足老年人養(yǎng)老生活需要，引導政府更好落實相關政策，建立合理統(tǒng)籌的養(yǎng)老設施布局及開發(fā)模式，構建適合本城市發(fā)展的養(yǎng)老體系，具有重要的理論意義及實踐價值。

【關鍵詞】城市養(yǎng)老規(guī)劃；城市規(guī)劃；設施養(yǎng)老

1、研究背景

根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布2015年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)顯示，截止至2015年末，我國全國人口共計13.74億人，60周歲及以上人口數(shù)為2.22億人，占全國總人口比重為16.1%，較上一年增加0.5%，且老齡化速度仍會繼續(xù)加快。這個數(shù)據(jù)相當于美國人口總數(shù)的66%，日本人口總數(shù)的1.67倍。與此同時，高齡化、空巢化特征凸顯。隨著家庭結構小型化顯現(xiàn)，依靠家庭成員照料的養(yǎng)老方式難以滿足當前的養(yǎng)老需求。而社會養(yǎng)老問題突出表現(xiàn)為老年人對城市養(yǎng)老設施的巨大需求。

濟南市老齡化形勢相當嚴峻，據(jù)濟南市老齡委的資料顯示，截止2015年底，濟南市60歲及以上常住老年人口已達123.17萬，占全市總人口的19.68%，高于全國15.5%平均水平；養(yǎng)老服務體系建設不完善、設施建設滯后；并且濟南市區(qū)老年人口密度高，城市開發(fā)強度大，增加了解決養(yǎng)老問題的難度?；谝陨弦蛩?，對于濟南市區(qū)養(yǎng)老設施需求的規(guī)劃研究具有一定的代表性和重要的價值，為解決濟南市養(yǎng)老問題有著非常重要的意義。

2、國內(nèi)外養(yǎng)老設施建設經(jīng)驗

2.1美國養(yǎng)老設施建設經(jīng)驗

美國養(yǎng)老設施的實踐經(jīng)驗主要是“持續(xù)照顧”的養(yǎng)老設施類型體系和持續(xù)照顧型的退休社區(qū)發(fā)展。

（1）養(yǎng)老設施體系

美國于20世紀40年代末進入老齡化社會。當前美國的養(yǎng)老設施大致可六類獨立式住宅、老年公寓、養(yǎng)老院、護理院、退休社區(qū)、社區(qū)日間照顧中心等。基于“持續(xù)照顧”理念，以上六類養(yǎng)老設施根據(jù)老年人照顧需要又可分為技術護理照顧型、中級護理照顧型以及一般照顧型三個等級，可以側重于某一護理照顧類型，也可是三種護理照顧類型的混合。技術護理照顧型設施主要收養(yǎng)需要24小時精心醫(yī)療照顧但又不需要醫(yī)院所提供的經(jīng)常性醫(yī)療服務的老人護理院。中級護理照顧型設施主要收養(yǎng)沒有嚴重疾病，需要小時監(jiān)護和護理但又不需要技術護理照顧的老人護理院、養(yǎng)老院。一般照顧型設施主要收養(yǎng)需要提供膳食和個人幫助但不需要醫(yī)療服務及小時生活照顧服務的老人。

（2）養(yǎng)老住區(qū)

基于國家強大的經(jīng)濟實力和相當一部分較富有的老年人群，起源于北歐的“退休社區(qū)”，亦有“退休村”、“繼續(xù)照顧退休社區(qū)”等多種形式，于20世紀80年代在美國一些經(jīng)濟發(fā)達城市發(fā)展壯大，已經(jīng)成為美國老人重要的養(yǎng)老選擇之一，如著名的太陽城中心等。

2.2日本養(yǎng)老設施建設經(jīng)驗

日本在進入人口老齡化前就已非常重視養(yǎng)老設施的建設，早在60年代就已開始著手建立養(yǎng)老服務體系。20世紀70年代進入老齡化社會，增長速度遠遠超過其他社會養(yǎng)老設施。為應對嚴峻的養(yǎng)老形勢，日本的養(yǎng)老設施發(fā)展經(jīng)歷了從收養(yǎng)性老年養(yǎng)老設施向居家養(yǎng)老設施和老人保健護理設施擴展的過程，最終形成完善的“養(yǎng)老——居家——護理”一體化、多層次的養(yǎng)老設施體系?？煞譃槿刖有宛B(yǎng)老設施和利用型養(yǎng)老，分類照顧不同需求的老年人。

2.3北京養(yǎng)老設施建設經(jīng)驗

《北京市養(yǎng)老設施專項規(guī)劃（2014-2020年）》（2012年）對機構養(yǎng)老設施和社區(qū)居家養(yǎng)老設施，依據(jù)不同地區(qū)分別做了分地區(qū)差異化的建設規(guī)定。

北京市機構養(yǎng)老設施建設標準

2.4蘇州養(yǎng)老設施建設經(jīng)驗

《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的實施意見》（2014年，蘇州市人民政府）：到2020年，養(yǎng)老機構床位數(shù)達到每千名老人45張、護理型床位占養(yǎng)老床位總數(shù)50%以上、社會力量舉辦或經(jīng)營的養(yǎng)老床位數(shù)占比達到70%以上；所有社區(qū)、村均建有日間照料中心或托老所（農(nóng)村為老年關愛之家），60%以上的城市社區(qū)和有條件的農(nóng)村社區(qū)建有老年人的康復場所。

2.5根據(jù)相關養(yǎng)老經(jīng)驗主要歸納為以下幾個方面：

（1）就近的社區(qū)居家養(yǎng)老服務為主，以大中型機構養(yǎng)老方式為補充。國外養(yǎng)老模式的變遷經(jīng)歷了“居家養(yǎng)老”到“居家養(yǎng)老為主，機構養(yǎng)老補充”，此時突顯在郊區(qū)和風景區(qū)興建養(yǎng)老機構增加了老年人的孤獨，也使國家財政難以承擔的弊端，發(fā)展到當前“以依托社區(qū)照顧的居家養(yǎng)老為主，機構養(yǎng)老為補充”。實施在社區(qū)內(nèi)配建各類居家養(yǎng)老設施這種不離開固有的居住場所就能接受專業(yè)照顧的養(yǎng)老模式得到老年人的青睞。

（2）多元化的投資運營方式。美國、日本等地在養(yǎng)老服務上均采取由政府、非營利機構、營利機構等構成的多元化的投資運營方式，一定程度上緩解了政府的財政負擔，也滿足了老人多層次、多樣化的養(yǎng)老服務需求。

（3）“持續(xù)照顧”的養(yǎng)老設施類型體系。美國老年人無論選擇居家養(yǎng)老或者機構養(yǎng)老方式，都有從自理到失能之后的“持續(xù)照顧”的設施體系。日本老年住區(qū)從混住型的老年公寓，發(fā)展到能夠適應人在一生中各階段變化的“通用住宅”并得以推廣開來。值得我們借鑒的是，建立起能夠照顧老年人不同生命階段，不同養(yǎng)老方式下的“持續(xù)照顧”的養(yǎng)老設施類型體系。

（4）差異化的養(yǎng)老設施配置策略滿足老年人養(yǎng)老的空間需求。北京劃分舊城、中心地區(qū)、邊緣地區(qū)、綠化隔離地區(qū)、新城、外圍鄉(xiāng)鎮(zhèn)多種類型，提出不同配置標準，并提出不同建筑面積指標和用地面積指標，來應對不同空間養(yǎng)老設施空間需求差異的問題。并且從舊城向外的地區(qū)，指標逐漸增多，是為了就能滿足用地緊張狀態(tài)下和用地比較寬裕的情況下都能滿足養(yǎng)老設施的用地需求。

（5）滿足失能老年人的養(yǎng)老需求。從蘇州對護理型床位的占養(yǎng)老設施床位數(shù)總量的50%以上，而北京市要求護理型床位的占公辦養(yǎng)老設施床位數(shù)總量的80%以上，說明不僅要提高護理型養(yǎng)老床位數(shù)的比例，而且要提高失能老年人的養(yǎng)老保障。

3、濟南市老年人口現(xiàn)狀概況及發(fā)展趨勢

據(jù)濟南市老齡委的資料顯示，截止2015年底，濟南市60歲及以上常住老年人口已達123.17萬，占全市總人口的19.68%，其中市區(qū)戶籍老年人口68.3萬。將濟南市“六普”同“五普”“四普”數(shù)據(jù)中60歲及以上人口占比進行比較。2015年濟南市60歲以上人口比重比“六普”增加了5.33個百分點，從老齡化率的曲率來看，而且濟南市正處于老齡化人口快速增長時期，預計至2020年，老年人口數(shù)將達到160萬人，占全市總人口的25%。濟南市老齡化速度會進一步加快，老齡化程度仍會加深。

濟南市區(qū)的老年人口規(guī)?；鶖?shù)大，對養(yǎng)老設施的需求快速增加，目前，濟南市尚未建立起與其社會經(jīng)濟水平相對應的社會養(yǎng)老服務體系。

4、濟南市養(yǎng)老設施發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題

4.1總量概況

根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)統(tǒng)計，目前濟南市區(qū)共有養(yǎng)老服務設施387處。其中，機構養(yǎng)老設施共111處，包括1處濟南市福利院、1處山東濟南養(yǎng)老服務中心、市中區(qū)和槐蔭區(qū)各1處社會福利中心，規(guī)劃在建、鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院29處、老年公寓78處；日托式社區(qū)養(yǎng)老服務設施279處，包括社區(qū)日間照料中心112處、農(nóng)村幸福院167處。

4.2空間布局

由于市區(qū)內(nèi)的中心城外與中心城內(nèi)的城市化，及區(qū)劃、鎮(zhèn)村結構不同，養(yǎng)老設施分布及特征也有著明顯的差異性，養(yǎng)老設施主要集中于中心城內(nèi)。

中心城內(nèi)機構養(yǎng)老設施分布主要以二環(huán)路為界限，二環(huán)路內(nèi)，機構養(yǎng)老設施分布數(shù)量多，比較密集；二環(huán)路外機構養(yǎng)老設施分布比較分散，且數(shù)量少。

圖1 中心城區(qū)機構養(yǎng)老設施分布圖

中心城區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老設施主要形式為社區(qū)日間照料中心，主要分布在二環(huán)路以內(nèi)的街道。按照服務半徑1000m來確定。覆蓋率為70%。中心城區(qū)社區(qū)城市養(yǎng)老設施分布不均衡，與機構養(yǎng)老設施分布相似。以二環(huán)路為界限，二環(huán)路內(nèi)社區(qū)日間照料中心分布數(shù)量多，比較密集；二環(huán)路外，除長清城區(qū)的社區(qū)日間照料中心分布比較集中外，其他區(qū)域的社區(qū)日間照料中心比較分散，且數(shù)量少。

圖2 中心城區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老設施分布圖

4.3現(xiàn)狀養(yǎng)老設施存在的問題

目前，濟南市養(yǎng)老床位數(shù)及面積指標偏低，養(yǎng)老設施總量不足；養(yǎng)老機構入駐率普遍較低，多數(shù)在50%以下；基層養(yǎng)老設施覆蓋率低，普遍面臨“缺地缺資金”困境.；養(yǎng)老設施的供給和需求存在一定的錯位；養(yǎng)老服務水平低，服務體系不健全等問題，嚴重制約了濟南市養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。

5、濟南市城市養(yǎng)老設施體系規(guī)劃

5.1 規(guī)劃目標

依據(jù)《山東省人民政府關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的意見》，到2020年，全面建成以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為補充的，功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務體系。積極倡導醫(yī)養(yǎng)結合、養(yǎng)護結合的新模式。到2020年，濟南市規(guī)劃建設形成“9064”的養(yǎng)老服務目標體系。即90%的老年人通過社會化服務實行家庭自助養(yǎng)老，6%的老年人等實行社區(qū)幫扶養(yǎng)老，4%的老年人入住養(yǎng)老機構實行集中的機構養(yǎng)老。

5.2 養(yǎng)老設施等級類型體系

根據(jù)濟南市養(yǎng)老現(xiàn)狀特征，結合國外“持續(xù)照顧”的養(yǎng)老設施類型體系的先進實踐經(jīng)驗，在濟南市區(qū)構建起市級、區(qū)級、居住區(qū)級、居住小區(qū)級四級養(yǎng)老設施網(wǎng)絡體系，將“持續(xù)照顧”有機融入分級養(yǎng)老設施，將老人養(yǎng)老不同階段的需求與老人個性化需求相結合。

以市級養(yǎng)老設施為重點：重點建設完成一些設施齊全、配套完善、綜合性強并具有一定規(guī)模的養(yǎng)老設施，在全市及山東省范圍內(nèi)起到示范、輻射作用，服務范圍為全市。包括護理院、老年公寓、養(yǎng)老院等。

以區(qū)級養(yǎng)老設施為紐帶：建設完善區(qū)級養(yǎng)老設施建設，創(chuàng)建一批有一定影響力的設施，彌補市級與居住區(qū)級兩個級別設施之間的空缺，每處服務20-50萬人。包括護理院、老年公寓、養(yǎng)老院等。

以居住區(qū)級養(yǎng)老設施為骨干：大力發(fā)展居住區(qū)級社會養(yǎng)老設施建設，以此作為市區(qū)完善養(yǎng)老設施網(wǎng)絡的支撐。每處服務3-5萬人，包括老年公寓、日間照料中心、養(yǎng)老服務中心等。

以居住小區(qū)級養(yǎng)老設施為依托：居住小區(qū)級養(yǎng)老設施作為最基本的養(yǎng)老機構，是養(yǎng)老設施網(wǎng)絡的基石，推動社會養(yǎng)老事業(yè)深入發(fā)展。每處服務1-1.5萬人，包括居家養(yǎng)老服務站等。

5.3 養(yǎng)老設施建設標準規(guī)劃

綜合參照《城鎮(zhèn)老年人設施規(guī)劃規(guī)范》、《社區(qū)老年人日間照料中心標準》以及《山東省人民政府關于發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的意見》等相關規(guī)定，同時參考北京、上海、蘇州等地區(qū)的養(yǎng)老設施及公共設施配套標準，分別制定了各級養(yǎng)老服務設施標準。

5.4 養(yǎng)老設施總量測算

根據(jù)預測，至2020年濟南市區(qū)老年人口約為104.8萬人，按照“9064”的養(yǎng)老體系目標，濟南市區(qū)養(yǎng)老床位數(shù)取值為每百老人4床，其中，護理型養(yǎng)老床位占30%，至2020年：規(guī)劃市區(qū)機構養(yǎng)老床位數(shù)：104.8萬*4%=4.2萬張，其中護理型機構養(yǎng)老床位數(shù)：4.2x30%=1.26萬張。

6、養(yǎng)老設施空間布局規(guī)劃

6.1規(guī)劃布局思路

合理配置空間資源?？臻g分布上，外圍新區(qū)規(guī)劃新增大中型機構養(yǎng)老設施為主，養(yǎng)老設施定點、定規(guī)模，小微型機構養(yǎng)老設施為輔。舊城區(qū)內(nèi)設置小微型機構養(yǎng)老設施為主，主要利用存量。建議不再新增用地，充分挖掘現(xiàn)有設施潛力，制定設施規(guī)模、標準，滿足本地區(qū)基本養(yǎng)老需求。

東部城區(qū)和西部城區(qū)部分片區(qū)選址大中型機構養(yǎng)老設施。古城、山大路、商埠等二環(huán)以內(nèi)及其周邊現(xiàn)狀建成區(qū)土地資源緊張的片區(qū)，以及工業(yè)鄰避設施分布密集片區(qū)不再新供地發(fā)展大中型機構養(yǎng)老設施，主要通過挖潛現(xiàn)狀存量，適當增大社區(qū)養(yǎng)老設施。

醫(yī)院轉(zhuǎn)型機構養(yǎng)老設施：建議有條件的綜合醫(yī)院轉(zhuǎn)型為養(yǎng)老機構或開設老年病科，對養(yǎng)老床位總量予以補充。

圖3 濟南中心城區(qū)城市養(yǎng)老設施空間布局指引

6.2機構養(yǎng)老設施規(guī)劃

6.2.1對于大中型養(yǎng)老設施的布局指引

以中心城區(qū)各行政區(qū)為單位，對各區(qū)大中型機構床位總量提出控制要求。結合2020年中心城各區(qū)人口規(guī)模及各區(qū)建設用地情況進行總體統(tǒng)籌規(guī)劃。中心城內(nèi)新增大中型機構養(yǎng)老設施空間布局規(guī)劃如圖：

6.2.2小微型養(yǎng)老設施的布局指引

與中心城控規(guī)編制單元對接，對各單元片區(qū)小微型機構床位總量提出控制要求。結合2020年中心城各片區(qū)控規(guī)人口規(guī)模及各區(qū)建設用地情況進行總體統(tǒng)籌。其空間規(guī)劃布局情況如圖：

6.3社區(qū)養(yǎng)老設施規(guī)劃

6.3.1日間照料中心

日間照料中心的布局，應盡量設置在社區(qū)居住用地的中心位置，借鑒日本的經(jīng)驗，將日間照料中心與社區(qū)衛(wèi)生室、社區(qū)公共管理用房等相結合是比較可行的方式，并盡量靠近社區(qū)綠地廣場和健身設施，便于老年人的鍛煉。日間照料中心托老所不但可以為自理能力稍差或者有癡呆等老年疾病的老人提供白天托管的地方，還可以為健康老人提供便利的交往空間。

6.3.2居家養(yǎng)老服務中心

居家養(yǎng)老服務包括：負責轄區(qū)內(nèi)居家養(yǎng)老服務的日常管理和服務，組建信息服務平臺和數(shù)據(jù)庫，對區(qū)內(nèi)需提供居家養(yǎng)老服務的老人進行資格評估。為老人及其家庭提供全面的信息咨詢服務（如醫(yī)療、保健、康復、保險、法律等），設醫(yī)療保健系列課程，對家庭照顧者和養(yǎng)老服務人員進行培訓指導，老人身體常規(guī)體檢與評估，組建社會化家政服務和老人家庭生活照料隊伍，為健康老人組織社會文化活動。并提供生活照料、康復保健、法律維權、文化教育、精神慰藉等服務。本次規(guī)劃居家養(yǎng)老服務設施包括：居家養(yǎng)老服務中心、居家養(yǎng)老服務站。

居家養(yǎng)老服務中心為居住區(qū)級養(yǎng)老設施，宜靠近社區(qū)衛(wèi)生服務中心布局，在居住區(qū)級老年公寓或社區(qū)鄰里中心進行配套建設。

6.3.3居家養(yǎng)老服務站

居家養(yǎng)老服務站為居住小區(qū)級養(yǎng)老設施，可采用綜合服務中心的模式，同社區(qū)管理、社區(qū)衛(wèi)生室等進行綜合設置，或同老年活動站合并設置。

結論：

養(yǎng)老問題是中國未來面臨的一個重要的民生問題，需要建立以政府為保障、市場為導向的產(chǎn)業(yè)環(huán)境，積極引入民間養(yǎng)老資本，建立高效的養(yǎng)老體系。重點提升社區(qū)、居家養(yǎng)老服務水平，建立完善的養(yǎng)老服務設施。同時還應認識到養(yǎng)老問題也是一個復雜的系統(tǒng)性問題，需加強醫(yī)養(yǎng)結合的服務機制、順應智能化養(yǎng)老服務的創(chuàng)新機制、養(yǎng)老資金和養(yǎng)老金融的資金保障機制、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的資金扶持機制、各部門相互配合的聯(lián)動機制以及養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的人才機制等。

人口老齡化時代已經(jīng)來臨，養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)的朝陽時代正在到來，但養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)的壓力也將日益繁重，養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展仍將任重而道遠。

參考文獻：

[1]濟南市養(yǎng)老設施專項規(guī)劃.濟南市規(guī)劃設計研究院.

[2]楊建軍，湯婧婕，湯燕.基于“持續(xù)照顧”理念的養(yǎng)老模式和養(yǎng)老設施規(guī)劃[J].城市規(guī)劃，2012（5）.

課題項目：

濟南市科學技術發(fā)展計劃項目（201502145）