本文闡述了行政司法領(lǐng)域存在的執(zhí)行難、行政干預(yù)司法、行政訴訟機(jī)制不完善及行政訴訟呈現(xiàn)“兩高一低”（上訴率高、申訴率高和服判息訴率低）態(tài)勢等問題及這些問題的存在對司法公信力造成巨大威脅和損害。本文通過建立訴訟外機(jī)制和完善內(nèi)部機(jī)制提升行政司法公信力的思路，并提出了以下舉措：1、完善訴訟機(jī)制，為行政權(quán)運(yùn)行提供司法支持；2、細(xì)化約束機(jī)制，提高違法成本，推進(jìn)將行政訴訟因素納入行政權(quán)考核體系；3、采取審判管轄回避、指定審理和提審的方式，解決地方行政干預(yù)司法的問題；4、加強(qiáng)媒體公關(guān)，增強(qiáng)法律信仰，樹立全面的發(fā)展觀。最后，作者相信通過遵循正確的思路，司法機(jī)關(guān)定能在司法改革和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的道路上有所作為。

一、行政司法領(lǐng)域存在的問題及原因分析

（一）存在的問題

行政訴訟法頒布實(shí)施二十多年來，為保證人民法院正確、及時(shí)審理行政案件，維護(hù)行政相對人與賠償請求人的合法權(quán)益，監(jiān)督支持行政機(jī)關(guān)依法行政，促進(jìn)法治政府建設(shè)提供了法律保障。數(shù)據(jù)顯示，2013年，全國法院系統(tǒng)共審結(jié)一審行政案件62.4萬件，同比上升32.4%；審結(jié)國家賠償案件8684件，決定賠償金額2.18億元。雖然行政司法審判工作取得了不小的進(jìn)步，但存在以下三個(gè)長期性問題亟待解決：

1、存在執(zhí)行難和行政干預(yù)司法的現(xiàn)象。執(zhí)行難是指人民法院的生效裁判文書得不到完全執(zhí)行，行政訴訟當(dāng)事人拒不履行法院判決、裁定的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。行政相對人尤其是非行政機(jī)關(guān)作為行政相對人時(shí)，其合法權(quán)益往往難以兌現(xiàn)。

2、行政訴訟機(jī)制不完善。近年來，隨著各級黨委政府和法院的重視，各地陸續(xù)出臺(tái)文件規(guī)定了行政首長出庭應(yīng)訴制度：2006年9月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭議，健全行政爭議解決機(jī)制的意見》明確提出“倡導(dǎo)并鼓勵(lì)行政領(lǐng)導(dǎo)出庭應(yīng)訴”。

3、行政訴訟呈現(xiàn)“兩高一低”（上訴率高、申訴率高和服判息訴率低）的態(tài)勢。以2005年的江蘇省為例，在2005年一審行政案件收案總數(shù)較大幅度下降、同比降幅為15.29%的情況下，2005年的二審行政案件收案總數(shù)達(dá)1722件，升幅為19.83%，上訴率為39.23%，與2004年27.74%的上訴率相比高出了11.49個(gè)百分點(diǎn)。2012年湖北省法院系統(tǒng)共受理各類行政案件3000件，其中行政機(jī)關(guān)敗訴的約占15%，但上訴率為60%-70%，申訴率為30%。

（二）原因分析

上述問題的產(chǎn)生有多層次的原因，分析如下：

一是在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域，受歷史因素影響，法治優(yōu)先的理念在行政機(jī)關(guān)中未得徹底貫徹。有些被告在行政行為確有錯(cuò)誤時(shí)仍不積極面對問題、解決糾紛，甚至在法律文書生效后拒不履行。這種訴訟心理也直接影響了行政訴訟被告的訴訟行為，具體表現(xiàn)就是“兩高一低”。

二是在現(xiàn)有體制領(lǐng)域，司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)在人、財(cái)、物等資源上的客觀聯(lián)系為行政干預(yù)司法提供了條件。具體表現(xiàn)為：一般而言，地方司法機(jī)關(guān)和地方政府的管轄區(qū)域都是以行政區(qū)劃來劃分的，這也決定了二者的轄區(qū)是基本重合的。

二、解決思路探析及舉措

解決思路探析

誠然，以上列舉問題的存在對人民法院司法公信力的消極影響是顯而易見的。其中既有歷史造成的意識(shí)因素，又有現(xiàn)實(shí)的制度因素，還有違法成本過低及其他法外因素的影響。司法機(jī)關(guān)采取何種方式推進(jìn)司法公信力建設(shè)更加穩(wěn)妥？筆者認(rèn)為，建設(shè)社會(huì)主義法治國家主體的多樣性決定了提升司法公信力的方式不應(yīng)單一，司法機(jī)關(guān)更不宜采取“單邊主義”行動(dòng)。理由是：

1、行政權(quán)強(qiáng)勢是歷史和現(xiàn)實(shí)的規(guī)律，需正視。在過去的幾千年高度集權(quán)社會(huì)中，行政權(quán)在社會(huì)中占據(jù)了主導(dǎo)地位，其對社會(huì)心理和普遍觀念形成及影響是不容忽視和極難改變的客觀存在。正是因?yàn)樯婕叭祟愓紊鐣?huì)、經(jīng)濟(jì)、生活的不同層次和各個(gè)方面，所以其影響力滲透之深是其他任何權(quán)力無法相比的，社會(huì)生活的紛繁復(fù)雜也要求行政權(quán)的這種滲透必須是廣泛和深遠(yuǎn)的。因此，行政權(quán)的強(qiáng)勢存在即是“合理”，它是由權(quán)力、政治、和法律的屬性和生產(chǎn)力的發(fā)展所決定的，是已經(jīng)形成的社會(huì)規(guī)律。

2、優(yōu)化行政權(quán)和轉(zhuǎn)變政府職能的需要。行政司法領(lǐng)域的改革和公信力的提升應(yīng)當(dāng)著眼于通過借助行政外力，從優(yōu)化行政權(quán)運(yùn)行和降低行政、司法成本的角度，通過規(guī)范行政當(dāng)事人的訴訟行為、使法院生效裁判文書得到執(zhí)行的途徑來實(shí)現(xiàn)。

3、司法公信力的建設(shè)不是一朝一夕能夠完成，也不是僅憑司法機(jī)關(guān)一家的宣傳能夠達(dá)到，而是需要包括司法、行政機(jī)關(guān)和媒體各類社會(huì)團(tuán)體在執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)下，來穩(wěn)步推進(jìn)和實(shí)施的。

（二）措施

怎樣結(jié)合司法實(shí)踐，搭橋行政權(quán)，從規(guī)范和優(yōu)化行政權(quán)的行使、降低行政運(yùn)行成本、推進(jìn)行政審判改革的角度來提升司法公信力之目的呢？以下分述幾點(diǎn)措施：

1、完善訴訟機(jī)制，為行政權(quán)運(yùn)行提供司法支持。

一要將行政權(quán)領(lǐng)域已經(jīng)形成的行政首長出庭責(zé)任制納入行政訴訟法。在法律由于自身的滯后性不能適應(yīng)時(shí)代需求時(shí)，可能產(chǎn)生外部的力量或在外部出現(xiàn)一些現(xiàn)象，為法制建設(shè)指明方向。目前不少地區(qū)的政府已經(jīng)明顯加快了建設(shè)法治政府的進(jìn)程，將行政首長出庭作為一項(xiàng)公務(wù)員義務(wù)，這表明行政權(quán)和司法權(quán)在尊重法律程序這點(diǎn)上達(dá)成了一致。

二要設(shè)立行政訴訟公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和行政建議制度，深度融入法治型政府建設(shè)。實(shí)踐中，行政訴訟代理制度不完善是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭率低的一個(gè)重要原因。如何解決這一矛盾？筆者認(rèn)為，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮服務(wù)職能，利用法學(xué)界和律師界的力量，參與法治政府建設(shè)。

（三）細(xì)化約束機(jī)制，提高違法成本，推進(jìn)將行政訴訟因素納入行政權(quán)考核體系。

一要以考核反促執(zhí)行。與訴訟過程相比，有效的執(zhí)行可防止隱形敗訴的出現(xiàn)，它對行政相對人的意義更大、更直接。將是否執(zhí)行司法文書作為干部遵守法紀(jì)和“德”（法律道德）考核評分的一個(gè)方面，作為是否參與危害經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局的考核中的一項(xiàng)指標(biāo)。山東省日照市對將行政訴訟納入行政績效考評評分已有所探索：對于市直單位，行政訴訟每敗訴1起，扣1分。

二要以人事權(quán)促行政執(zhí)行。在外部監(jiān)督上，可參照行政首長出庭負(fù)責(zé)制實(shí)施辦法，由省級以上的組織部門和辦公廳直接下文，各地遵照執(zhí)行，監(jiān)察部門對執(zhí)行情況予以監(jiān)督。并可考慮將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人是否出庭應(yīng)訴和執(zhí)行司法機(jī)關(guān)生效裁判文書納入重大行政決策實(shí)施評價(jià)制度，形成“有績必獎(jiǎng)、有過必問、有責(zé)必究的行政問責(zé)制與行政評價(jià)有機(jī)結(jié)合的評價(jià)機(jī)制”，提高內(nèi)部行政決策水平。

三要完善處罰體系。現(xiàn)行行政訴訟法第五十六條規(guī)定，人民法院在審理行政案件中，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的主管人員、直接責(zé)任人員違反政紀(jì)的，應(yīng)當(dāng)將有關(guān)材料移送該行政機(jī)關(guān)或者其上一級行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察、人事機(jī)關(guān)。

3、采取審判管轄回避、指定審理和提審的方式，解決地方行政干預(yù)司法的問題。

審判回避指的是A行政區(qū)域內(nèi)的A行政機(jī)關(guān)為被告時(shí)，該行政機(jī)關(guān)區(qū)劃內(nèi)的A法院對該案不享有管轄權(quán)，而另由B行政區(qū)劃內(nèi)的B法院對該行政案件予以審理，這種地域回避式的交叉審理能夠在一定程度上減少地方行政機(jī)關(guān)對法院行政審判工作的干預(yù)。如果采取審判回避方式仍然不能消除該行政影響，則可有AB區(qū)共同的上級法院D法院提審或者由D法院指定與AB同級的C法院進(jìn)行審理。

4、加強(qiáng)媒體公關(guān)，增強(qiáng)法律信仰，樹立全面的發(fā)展觀。

一要擅用媒體進(jìn)行宣傳教育。美國法學(xué)家伯爾曼曾就法律信仰論述道：“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)?！?/p>

二要注重對象和層次。在行政司法領(lǐng)域，要以行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人為重點(diǎn)和對象進(jìn)行宣傳法治理念，引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)的工作人員從經(jīng)濟(jì)法治政治環(huán)境全面發(fā)展的高度來理解人的全面發(fā)展，包括人和社會(huì)共同生活于其中的各自自然環(huán)境的、政治的、經(jīng)濟(jì)的和社會(huì)歷史文化的諸多方面”，從而真正讓法律不僅被遵守，而且讓公平正義看得見、被感受。

結(jié)語：司法改革既要恪守規(guī)律，也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，摒棄過時(shí)的理念甚至在過去很長時(shí)間、很多經(jīng)典著作提到過、已經(jīng)被證明過非常多次的規(guī)律，這需要勇氣，需要撕裂我們已有思維或記憶的勇氣，更需要敢于實(shí)踐的勇氣。只有如此，我們的司法工作才能進(jìn)行得更加順暢、穩(wěn)妥。凡事有經(jīng)有權(quán)，在經(jīng)難以發(fā)生變化時(shí)，則需用新的變?nèi)ピ黾痈淖兘?jīng)的力量，從而建立新的經(jīng)，行政司法領(lǐng)域公信力的提升亦是如此。

（作者單位：太原科技大學(xué)）