2015年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《財政部 發(fā)展改革委 人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》，明確提出采用政府和社會資本合作模式（即PPP模式），提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，實現(xiàn)公共利益最大化。目前，PPP模式在我國上升到了前所未有的戰(zhàn)略高度，并在全國開始迅速推廣。但是，在當(dāng)前各地開展的PPP項目中還存在著一系列問題制約著PPP模式健康發(fā)展。若不能有效解決這些問題，必將影響PPP模式的推進(jìn)。

一、PPP項目中存在的問題分析

近兩年在國家的大力推動下，PPP模式在全國各地火熱開展，但是在火熱繁榮的背后卻存在一些限制PPP模式可持續(xù)健康發(fā)展的問題，這些問題應(yīng)給予足夠關(guān)注，且亟待解決。

（一）項目選取不合理，能夠產(chǎn)生穩(wěn)定收益的經(jīng)營性項目占比過少

目前許多地方政府在選取PPP項目上不甚合理，在項目多、周期長、建設(shè)資金緊張的情況下，不考慮項目自身的特性，便將大量沒有資金收益的市政類公益項目或者收益較少且很難彌補(bǔ)成本的準(zhǔn)經(jīng)營項目進(jìn)行整體打包，包裝成PPP項目進(jìn)行推廣，缺乏科學(xué)論證。

（二）項目投資規(guī)模缺少科學(xué)論證，與財政承受能力不相匹配

在確定項目投資規(guī)模時，往往缺少詳細(xì)科學(xué)的論證，對項目的后期資金投入缺少預(yù)判，以致項目后期不斷追加資金投入，這就會導(dǎo)致項目的資金投入規(guī)模與政府實際的財政承受能力不相符。

（三）政府方融資渠道狹窄，缺少必要的金融創(chuàng)新

政府作為PPP項目的參與者，其融資渠道相比社會資本來說相對狹窄，參與項目建設(shè)的資金基本只有兩個來源，很難有其他融資方法，缺少必要的金融創(chuàng)新。這不僅會大量占用財政資金，給政府財政支出帶來壓力，造成財政資金緊張，數(shù)額龐大的銀行貸款也會給中長期政府財政預(yù)算帶來負(fù)擔(dān)。

（四）只顧前期項目建設(shè)，缺少后期相應(yīng)的市場化運營環(huán)節(jié)

我國推廣PPP模式其本意是轉(zhuǎn)變政府職能，在以前社會資本難以進(jìn)入的公共服務(wù)建設(shè)領(lǐng)域引入社會資本，通過社會資本的參與，增強(qiáng)市場競爭性，借助社會資本的雄厚的資金、先進(jìn)的技術(shù)和高效的后期管理運營能力提升公共服務(wù)的質(zhì)量。但在目前看來，在PPP項目中大多存在只顧項目建設(shè)而后期運營乏力的現(xiàn)象。PPP模式強(qiáng)調(diào)的是社會資本全生命周期的參與，不是只有前期的建設(shè)環(huán)節(jié)，更加強(qiáng)調(diào)社會資本的后期運營管理環(huán)節(jié)。但在實際操作中，地方政府往往會忽略這一點，導(dǎo)致項目后期缺少市場化的運作，更談不上進(jìn)行金融創(chuàng)新。

在PPP項目的招標(biāo)過程中，政府很難轉(zhuǎn)變以往觀念，一般更傾向選擇資金實力雄厚、工程技術(shù)先進(jìn)的大型工程建設(shè)施工單位作為社會資本方，合作進(jìn)行PPP項目的開展。這類單位雖然資金雄厚，但是其往往缺少后期項目運營管理的經(jīng)驗，難以實現(xiàn)有效運營。

（五）PPP專業(yè)人才稀缺，項目進(jìn)展緩慢

目前雖然各地都在熱推PPP模式，但其興起時間較短，政府中真正能熟悉和掌握PPP原理和操作的專業(yè)人才較少，所以在項目的前期識別、后期管理運營上大都靠第三方咨詢公司。而這些公司的專業(yè)水平參差不齊，工作效率不高，這就致使項目進(jìn)展緩慢，落地難。

二、推進(jìn)PPP項目開展的幾點建議

（一）科學(xué)審慎、切合實際地選擇PPP項目

在PPP項目的識別上，要科學(xué)審慎地進(jìn)行物有所值論證和財政承受能力論證，充分考慮項目投入、回報和財政的承受能力的匹配度，切合實際，做好財政預(yù)算。同時，要拒絕整體打包的形式，根據(jù)項目自身的類型，合理選取運作模式。對于能夠產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流并可以覆蓋建設(shè)成本的經(jīng)營性項目，要積極采用PPP模式進(jìn)行推介；對于具有一定收益但不能完全覆蓋成本的準(zhǔn)經(jīng)營性項目，要明確政府和社會資本方各自的支出責(zé)任，政府在進(jìn)行可行性缺口補(bǔ)貼時要嚴(yán)格把握財政預(yù)算支出；對沒有現(xiàn)金收益的公益型項目，要審慎選擇采用PPP模式，如要采用，需明確社會資本方的后期運營維護(hù)職責(zé)和政府方的績效考核標(biāo)準(zhǔn)。

（二）應(yīng)用金融創(chuàng)新開拓融資渠道，加大項目后期市場化運營

正確適當(dāng)?shù)倪\用金融工具的創(chuàng)新，完全可以實現(xiàn)用杠桿效應(yīng)來撬動大量社會資本參與PPP項目的建設(shè)。在需要大量建設(shè)資金的前提下，政府方可以考慮設(shè)立城市建設(shè)的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，引導(dǎo)社會資本出資參與設(shè)立各類項目的專項投資基金，參與到城市建設(shè)中來；進(jìn)行資產(chǎn)證券化的運作，將政府授予項目公司的特許經(jīng)營權(quán)所產(chǎn)生的收入和其他穩(wěn)定收入打包成優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，通過與證券、信托和基金等金融機(jī)構(gòu)合作，發(fā)起設(shè)立專項資產(chǎn)管理計劃，拓寬融資渠道，加大市場化運營；與具有優(yōu)質(zhì)資金的社會資本方合作，探索發(fā)行可轉(zhuǎn)換債券進(jìn)行融資，允許社會資本在項目運營良好、產(chǎn)生穩(wěn)定收益的前提下進(jìn)行債權(quán)向股權(quán)的轉(zhuǎn)化，在減少政府支持壓力的前提下，與政府方共享收益，實現(xiàn)政府與社會資本的雙贏。

（三）強(qiáng)化對PPP模式的學(xué)習(xí)，積極培養(yǎng)和引進(jìn)專業(yè)PPP人才

政府作為PPP項目的參與者，要正確理解PPP模式的內(nèi)涵，積極邀請專業(yè)知識豐富的專家學(xué)者為相關(guān)人員定期開展PPP相關(guān)內(nèi)容的培訓(xùn)，并經(jīng)常組織學(xué)習(xí)發(fā)改委和財政部發(fā)布的各類PPP項目操作指南，不斷強(qiáng)化PPP從業(yè)隊伍的專業(yè)技能，做到各類規(guī)范要求心中有數(shù)。還可以與高等院校和資質(zhì)較高的專業(yè)機(jī)構(gòu)達(dá)成合作，組織人員的交流，吸收他們的先進(jìn)專業(yè)知識，提高工作人員自身專業(yè)素質(zhì)。

（作者單位：中國人民銀行定襄縣支行）