為深入貫徹黨中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革和加強(qiáng)國有企業(yè)黨的建設(shè)的戰(zhàn)略部署，2017年11月19日，鐵路局集團(tuán)公司正式掛牌，標(biāo)志著鐵路運(yùn)輸企業(yè)以嶄新的面貌昂首闊步邁入新時代，這是我國鐵路發(fā)展史上具有重要意義的時點(diǎn)，標(biāo)志著國鐵企業(yè)發(fā)展全面踏上了建立現(xiàn)代企業(yè)制度、著力推進(jìn)法制化市場化經(jīng)營的新征程。在當(dāng)前 鐵路行業(yè)公司化改革的關(guān)鍵時期，如何結(jié)合實(shí)際貫徹和落實(shí)好總公司要求、如何服務(wù)好路局改革和發(fā)展實(shí)踐、如何轉(zhuǎn)變觀念做好鐵路內(nèi)部審計工作進(jìn)行了分析。

一、鐵路改革的背景

（一）基于十八大后黨中央國務(wù)院對審計工作提出了系列要求。在十八大后中央頒布了一系列文件，根據(jù)文件提煉出一些新的要求。一是明確了審計工作體制機(jī)制的要求。要求建立審計部門向董事會負(fù)責(zé)的工作機(jī)制；二是要求拓展審計的功能作用。要求發(fā)揮審計促進(jìn)國家重大決策部署落實(shí)的保障作用；要求重點(diǎn)審計企業(yè)黨組織和董事會在重大決策事項中的職責(zé)履行情況，要求審計國有企業(yè)境外資產(chǎn)情況；三是明確了審計監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)。要求審計監(jiān)督全覆蓋；四是強(qiáng)調(diào)了要提供審計監(jiān)督的保障作用。

（二）其他央企內(nèi)部審計工作的發(fā)展水平為我們鐵路審計工作提供了參考和借鑒。通過對國內(nèi)四家大型集團(tuán)公司內(nèi)部審計的架構(gòu)以及運(yùn)行情況進(jìn)行深度調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，鐵路內(nèi)部審計與其在管理體制、發(fā)展理念等方面還存在一定的差距。

二、鐵路公司化改革后的新要求

（一）審計功能更加全面。①監(jiān)督功能。一是對單位的監(jiān)督 ，重點(diǎn)是聚焦企業(yè)是否合規(guī)經(jīng)營，加大對違規(guī)違紀(jì)問題的查處力度，促進(jìn)依法治企和合規(guī)經(jīng)營能力的提升；二是加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)人員的監(jiān)督。這是全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展的要求。②保障功能。不僅要發(fā)揮監(jiān)督作用，還要在促進(jìn)國家重大政策落實(shí)方面發(fā)揮保障作用。③評價功能。根據(jù)審計的工作特性，作為第三方相對比較獨(dú)立，評價比較公正，要對重點(diǎn)政策的落實(shí)和決策的執(zhí)行做出評價，還要對項目投資的效益性、效率性以及經(jīng)濟(jì)支出的合理性做出評價。

（二）關(guān)于審計工作的標(biāo)準(zhǔn)。一是在審計頻次上，要實(shí)現(xiàn)審計的全覆蓋，確保應(yīng)審盡審；二是在審計內(nèi)容上，要圍繞新定位發(fā)揮好三大功能作用，拓展審計領(lǐng)域，突出審計作用；三是在問題整改上，建立多層面的制度體系，全面推動問題的整改到位。

（三）關(guān)于審計工作的保障方面。一是在組織的保障上，要完善審計管理體制；二是在人員的保障上，要加強(qiáng)審計隊伍的建設(shè)；三是在制度的保障上，要強(qiáng)化審計的基礎(chǔ)管理；四是在審計的信息化建設(shè)上，要求全面運(yùn)用信息化系統(tǒng)。

（四）對審計人員提出的新要求。一是眼界要寬。要創(chuàng)新審計工作思路，主動地將審計嵌入企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，作為法人治理的一個部分。要盡快轉(zhuǎn)變工作思路。隨著形勢的發(fā)展和需要以及企業(yè)內(nèi)部控制體系的逐步建立和完善，要盡快樹立拋開賬本搞審計的工作思路，要拓寬審計視野。要創(chuàng)新審計工作思路，審計監(jiān)督作為八大監(jiān)督體系中的一環(huán)不是孤立存在的，要善于溝通協(xié)調(diào)，共享審計成果，形成合力；二是素質(zhì)要高。持之以恒地提升審計專業(yè)水平，以適應(yīng)新的工作要求。

三、鐵路內(nèi)部審計工作存在的問題面臨的挑戰(zhàn)

（一）審計服務(wù)運(yùn)用經(jīng)驗有待進(jìn)一步提高。

鐵路內(nèi)部審計不同于政府部門的國家審計和中介機(jī)構(gòu)的社會審計，它是服務(wù)于企業(yè)及管理層的一種內(nèi)部監(jiān)督形式，它的主要職責(zé)是在審計監(jiān)督的前提下圍繞企業(yè)發(fā)展目標(biāo)，服務(wù)企業(yè)經(jīng)營管理，是企業(yè)發(fā)展壯大過程中的“清道夫”。在確保監(jiān)督職能的基礎(chǔ)上，要不斷強(qiáng)化保障和評價職能，更好的體現(xiàn)審計職能，提高服務(wù)經(jīng)驗是迫在眉睫需要解決的問題。

（二）非運(yùn)輸企業(yè)內(nèi)部審計管理中存在的問題和不足。一是內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)編制不一，執(zhí)行弱化。目前各直屬非運(yùn)輸企業(yè)內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)的編制范疇并不統(tǒng)一，有的單位為了加強(qiáng)審計力量借用財務(wù)編制設(shè)立兼職審計人員，或者利用內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)編制補(bǔ)充財務(wù)人員的情況；二是內(nèi)部審計人員配備不足；三是內(nèi)部審計職責(zé)定位不準(zhǔn)，履職不夠。大部分公司僅僅完成財務(wù)及財務(wù)監(jiān)察的工作職能，與內(nèi)部審計監(jiān)督的職責(zé)要求相差甚遠(yuǎn)；四是制度體系不健全，修訂不及時；五是數(shù)量完成無標(biāo)準(zhǔn)，參差不齊。

（三）審計功能全面發(fā)揮面臨挑戰(zhàn)。

1.發(fā)揮審計對重大決策部署貫徹落實(shí)的保障作用，加大跟蹤審計的力度。一是把政策落實(shí)納入跟蹤審計，讓“政策審計”成為常態(tài)。在鐵路改革的大背景下，圍繞推動各項政策盡快落到實(shí)處、取得實(shí)效、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，內(nèi)部審計應(yīng)持續(xù)對重大決策部署落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤審計。跟蹤審計內(nèi)容包括各項政策的具體部署、執(zhí)行進(jìn)度、實(shí)際效果等情況，特別是重大政策落地、專項資金使用情況、制度執(zhí)行的推進(jìn)情況等；二是將重大決策部署落實(shí)情況跟蹤審計作為鐵路內(nèi)部審計一項重要職責(zé)?，F(xiàn)階段，將內(nèi)部審計嵌入企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，這就要求總公司層面、路局層面的每一項政策是否能真正落到實(shí)處，在制度推進(jìn)的過程中存在什么樣的問題、困難，以及有哪些好的經(jīng)驗做法，都要靠跟蹤審計來完成，讓跟蹤審計成為內(nèi)部審計的一項重要職責(zé)；三是開展重大決策部署跟蹤審計是內(nèi)部審計的一項新任務(wù)。為了使內(nèi)部審計在更高層次和更大范圍上推動政策措施落實(shí)、服務(wù)鐵路改革發(fā)展、促進(jìn)完善法人治理結(jié)構(gòu)，今后一段時間開展好政策落實(shí)情況跟蹤審計將成為鐵路內(nèi)部審計的一項常規(guī)性的審計任務(wù)?？偣尽⒙肪种卮笳叽胧┞鋵?shí)、重大項目落地等都將被納入審計范圍，并以此來監(jiān)督各部門對重大政策措施的執(zhí)行情況，推動政策措施“最初一公里順利起步，最后一公里切實(shí)落地”，力破“中梗阻”，確保政令暢通、令行禁止，防止政策措施在執(zhí)行的過程中變形、走樣；四是開展重大決策部署落實(shí)情況跟蹤審計需要提升審計能力。政策落實(shí)情況跟蹤審計在某種層面上來說也是績效審計，與財務(wù)收支有很大的聯(lián)系，也有很大的差別。審計過程中除了需要用到傳統(tǒng)的審閱帳表、查閱資金項目的方法外，可能還要根據(jù)實(shí)際情況運(yùn)用管理學(xué)、政策科學(xué)領(lǐng)域的分析方法。

2.強(qiáng)化審計在促進(jìn)依法合規(guī)經(jīng)營、推動廉政建設(shè)和推動履職盡責(zé)方面的評價作用。一是在面對傳統(tǒng)審計中應(yīng)根據(jù)變化的新環(huán)境、新背景，創(chuàng)新探索，關(guān)注發(fā)展中的新情況、新問題，積極提出解決突出問題和推動長遠(yuǎn)發(fā)展的建議，促進(jìn)形成有利于創(chuàng)新的機(jī)制，強(qiáng)化審計評價的力度；二是在推動廉政建設(shè)和領(lǐng)導(dǎo)人員履職盡責(zé)方面應(yīng)拓寬審計領(lǐng)域，加大審計監(jiān)督評價力度。傳統(tǒng)的任中審計、離任審計側(cè)重的都是財務(wù)收支審計的內(nèi)容，對貫徹落實(shí)黨和國家方針政策和上級決策部署方面；“三重一大”事項決策和落實(shí)方面內(nèi)容披露的較少，反映高質(zhì)量信息的能力較弱，對一個單位的領(lǐng)導(dǎo)人員的評價職能就會體現(xiàn)的較為薄弱。

（四）公司化改制后如何服務(wù)于法人治理結(jié)構(gòu)，如何建立有效的報告制度面臨挑戰(zhàn)。

公司改制后，面對審計職能的深化，審計報告頻次將要相應(yīng)的提高和強(qiáng)化，以應(yīng)對深化鐵路改革的需要，內(nèi)部審計應(yīng)該每半年向董事會、黨委會和監(jiān)事會匯報審計半年度發(fā)現(xiàn)問題的總體情況、普遍性問題和典型問題的分析等內(nèi)容進(jìn)行匯報，以便更好的為管理層提供及時有效的信息。

（五）審計關(guān)口前移引發(fā)服務(wù)與知識體系不對等，服務(wù)與監(jiān)督角色定位的矛盾。

為實(shí)現(xiàn)增值型審計、適應(yīng)審計全覆蓋的要求，內(nèi)部審計不能只是扮演單一角色，而是要同時扮演監(jiān)督、保障、評價、服務(wù)等多個角色，這也會引發(fā)服務(wù)與現(xiàn)有知識體系不對等、服務(wù)與監(jiān)督職能的矛盾，主要表現(xiàn)在：一是審計服務(wù)與知識體系不對等的矛盾。在現(xiàn)階段，一些部門制定某些經(jīng)營方針時，會向?qū)徲嫴块T事前事先征求意見，有些業(yè)務(wù)已超越審計知識體系，為避免征求意見流于形式，如何更好的履行審計服務(wù)職能是目前一個迫切需要解決的問題；二是審計工作服務(wù)和監(jiān)督角色定位的矛盾。審計服務(wù)職能是近幾年被賦予的新的內(nèi)涵，服務(wù)職能增加了審計的外延含義，審計部門與被審計單位除了監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，更深層次的還是一種捆綁互助的關(guān)系，審計在履行監(jiān)督職能的過程中如何舉一反三，防微杜漸，既能保持審計的獨(dú)立性又能為審計提供增值服務(wù)，是做好保障和評價職能的一個基礎(chǔ)。

（六）審計質(zhì)量管理與審計工作高質(zhì)量要求仍有較大距離。

在鐵路改革快速發(fā)展的同時，內(nèi)部審計工作也暴露出管控的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)分散、數(shù)據(jù)挖掘不深等問題，審計質(zhì)量管理在制度、整改、信息化建設(shè)上，離高質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)還有一定差距，主要表現(xiàn)在：一是審計質(zhì)量規(guī)范仍需完善。對于被審計單位整改質(zhì)量控制、信息質(zhì)量控制等內(nèi)容以及具體業(yè)務(wù)的審計流程操作要點(diǎn)尚待進(jìn)一步細(xì)化；整改問責(zé)辦法、跟蹤審計、審計成果利用等細(xì)則還需要建立和補(bǔ)充；二是整改機(jī)制仍不健全。被審計單位對審計問題的嚴(yán)重性意識不夠、存在整改形式化、拖沓化的現(xiàn)象，審計整改力度和威懾力還不夠強(qiáng)，問責(zé)手段有限，整改責(zé)任追究過輕，審計整改效果不明顯，審計成果利用較弱；三是審計信息化水平還需要進(jìn)一步提高。審計信息系統(tǒng)與業(yè)務(wù)系統(tǒng)還未完全實(shí)現(xiàn)無縫對接、審計模塊管理還未被開發(fā)使用、審計信息成果未實(shí)現(xiàn)共享、大數(shù)據(jù)挖掘和分析技術(shù)應(yīng)用不強(qiáng)等問題。

（七）審計隊伍職業(yè)化還需進(jìn)一步加強(qiáng)，隊伍建設(shè)與人才培養(yǎng)還需要跟進(jìn)。

為適應(yīng)鐵路改革的需要，適應(yīng)更高的發(fā)展目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)樹立先進(jìn)的審計人才培養(yǎng)理念，引進(jìn)適當(dāng)?shù)娜瞬鸥偁帣C(jī)制，促進(jìn)個人目標(biāo)與路局改革發(fā)展長遠(yuǎn)目標(biāo)的統(tǒng)一。一是審計隊伍知識結(jié)構(gòu)單一。整個路局具備工程造價、土建、資產(chǎn)評估等背景的審計人員占比很低，審計人員面對復(fù)雜的環(huán)境，責(zé)任擔(dān)當(dāng)、溝通協(xié)調(diào)能力、心理抗壓能力、創(chuàng)新思維能力不強(qiáng)，工作任務(wù)繁重的情況下，內(nèi)部審計人員的培訓(xùn)及學(xué)習(xí)往往讓位于繁忙的工作，知識與能力不能得到及時的更新與提升；二是對審計工作的績效考核機(jī)制仍不完善。在考核指標(biāo)上，仍以考核工作量完成度為主，未將審計人員素質(zhì)發(fā)展、方式方法創(chuàng)新等設(shè)置為一定的指標(biāo)，影響個人長遠(yuǎn)發(fā)展與部門目標(biāo)的有效融合。

四、新時期加強(qiáng)內(nèi)部審計監(jiān)督的措施

（一）在審計管理體制方面。一是根據(jù)管理體制要求進(jìn)一步完善審計機(jī)構(gòu)向企業(yè)主要負(fù)責(zé)人和黨組織負(fù)責(zé)和報告機(jī)制，立足于重要性事件、典型性問題、普遍性苗頭向企業(yè)主要負(fù)責(zé)人、黨組織及時、有效地報告情況，對報告的方式、頻次以及相關(guān)文書格式進(jìn)行明確細(xì)化；二是探索和完善上市公司向董事會負(fù)責(zé)機(jī)制，立足公司治理和合法規(guī)范，逐步完善上市公司內(nèi)部審計監(jiān)督機(jī)制，使之更加有效；三是研究和完善審計問題匯報制度、通報制度；四是開展審計人員責(zé)任教育，強(qiáng)化審計人員的責(zé)任意識和擔(dān)當(dāng)意識；五是在審計后續(xù)工作實(shí)施細(xì)則等相關(guān)制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善部門間的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，進(jìn)一步提高審計效率、擴(kuò)大審計成果利用。

（二）在發(fā)揮審計功能作用方面。一是立足規(guī)范性，加大對各類違規(guī)問題的查處力度；二是立足風(fēng)險性，強(qiáng)化崗位監(jiān)督，助力反腐倡廉工作，持續(xù)關(guān)注中央八項規(guī)定執(zhí)行落實(shí)情況；三是立足執(zhí)行力，加大對重大決策執(zhí)行力的監(jiān)督力度，為路局決策落地提供動態(tài)保障；四是立足提質(zhì)增效，持續(xù)關(guān)注企業(yè)經(jīng)營效益性決策效果；五是立足風(fēng)險防控，充分發(fā)揮審計的優(yōu)勢作用，促進(jìn)企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險的識別、預(yù)防和化解；六是立足審計評價，獨(dú)立客觀地做好審計評價工作，促進(jìn)企業(yè)健康、高效的發(fā)展。

（三）在突出審計重點(diǎn)工作方面。一是堅持“逢離任必委托、逢委托必審計”的原則，提高任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的實(shí)效性，規(guī)范開展任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)人員任期滿3年審計1次的目標(biāo)；二是建設(shè)項目審計全覆蓋，堅持建設(shè)期超過3年的建設(shè)項目至少審計2次的原則，完成總公司委托項目審計和路局計劃審計目標(biāo)，探索開展建設(shè)項目概預(yù)算執(zhí)行情況審計，對項目投資活動全過程進(jìn)行監(jiān)督評價；三是加大經(jīng)營業(yè)績（財務(wù)收支）審計力度，運(yùn)輸站段、運(yùn)輸輔助單位每年開展一次審計，非運(yùn)輸企業(yè)2年內(nèi)實(shí)現(xiàn)每年審計一次，建設(shè)單位、合資公司按照總公司相關(guān)要求進(jìn)行審計；四是逐步開展管理效益審計、風(fēng)險審計、跟蹤審計，創(chuàng)新審計方法，提高審計作用發(fā)揮。

（四）在推動審計問題整改方面。一是進(jìn)一步落實(shí)審計后續(xù)工作機(jī)制，落實(shí)整改第一責(zé)任人責(zé)任，推動問題及時有效整改；二是落實(shí)審計聯(lián)席會議制度，發(fā)揮部門聯(lián)動作用，研究解決歷史遺留及普遍性問題；三是強(qiáng)化整改督導(dǎo)檢查，完善和細(xì)化審計問題整改的督導(dǎo)檢查機(jī)制。

（五）在加強(qiáng)審計隊伍建設(shè)方面。一是適應(yīng)管理需要，拓展招聘渠道，合規(guī)選拔任用優(yōu)秀人才充實(shí)審計隊伍；二是探索和規(guī)范適合路局實(shí)際的外購服務(wù)管理體制；三是建立和完善審計人員激勵約束機(jī)制，加強(qiáng)審計文化建設(shè)。

（六）強(qiáng)化審計基礎(chǔ)管理方面。一是進(jìn)一步完善審計制度體系，在總公司指導(dǎo)下形成一套《審計工作手冊》，指導(dǎo)實(shí)踐；二是全面運(yùn)用審計管理信息系統(tǒng)，加強(qiáng)審計過程管控。（作者單位為山西省太原市杏花嶺區(qū)中國鐵路太原局集團(tuán)有限公司審計處）