中國鐵路總公司對(duì)鐵路大中型基本建設(shè)項(xiàng)目主要開展建設(shè)資金管理和使用、投資效益、工程造價(jià)、項(xiàng)目跟蹤等情況的審計(jì)，投資效益審計(jì)和工程造價(jià)審計(jì)相對(duì)較少，項(xiàng)目跟蹤審計(jì)作為新的課題正在逐步實(shí)施，審計(jì)發(fā)揮作用前置的概預(yù)算審計(jì)正在探索中。本文主要對(duì)鐵路建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)資金管理和使用情況的審計(jì)方案進(jìn)行研究、設(shè)計(jì)，使之更加突出審計(jì)目的，加強(qiáng)對(duì)建設(shè)資金的監(jiān)管力度。

概述：目前，鐵路基本建設(shè)大中型項(xiàng)目投資規(guī)模大、持續(xù)時(shí)間長、資金款源多，容易出現(xiàn)權(quán)力尋租、滋生腐敗等問題，尤其是自2000年之后，眾多客運(yùn)專線、高速鐵路、貨運(yùn)專線等項(xiàng)目集中開工建設(shè)，建設(shè)管理人員大部分都是鐵路基礎(chǔ)生產(chǎn)站段轉(zhuǎn)崗而來，專業(yè)人才缺乏，建設(shè)過程中有意或無意形成了諸多問題。在當(dāng)前情況下，加強(qiáng)鐵路基本建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管，發(fā)揮審計(jì)部門在鐵路建設(shè)領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)監(jiān)督和維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序的監(jiān)督作用，增強(qiáng)保障作用，擴(kuò)展評(píng)價(jià)作用有著十分重要的意義。

各級(jí)鐵路內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)按照分工統(tǒng)籌安排審計(jì)資源，加大對(duì)鐵路大中型基建項(xiàng)目建設(shè)資金管理使用等情況的審計(jì)力度，既是對(duì)國有投資監(jiān)管，也是落實(shí)中央巡視意見的抓手。通過審計(jì)，監(jiān)督、保障鐵路建設(shè)資金依法、合規(guī)、安全地管理和使用，促進(jìn)鐵路建設(shè)項(xiàng)目有序?qū)嵤氰F路內(nèi)部各級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)的職責(zé)所在。要做好審計(jì)監(jiān)督，做好建設(shè)資金管理審計(jì)項(xiàng)目，審計(jì)方案的設(shè)計(jì)就應(yīng)更加合理，更能滿足審計(jì)目的。

一、建設(shè)資金管理和使用的審計(jì)內(nèi)容

目前中國鐵路總公司對(duì)鐵路建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)資金管理和使用審計(jì)內(nèi)容，主要有四個(gè)方面的要求：一是建設(shè)資金管理方面，主要是對(duì)建設(shè)資金到位的及時(shí)性，銀行賬戶、資金存儲(chǔ)、資金管理的安全性，建設(shè)資金撥付依據(jù)的合規(guī)性，建設(shè)資金管理制度的健全、有效性等進(jìn)行審計(jì)。二是建設(shè)資金使用方面，主要是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目投資計(jì)劃完成情況，資金預(yù)算執(zhí)行情況，合同的簽訂及履行情況，建設(shè)成本列支情況等真實(shí)性、合規(guī)性，以及建設(shè)成本管理的控制制度健全、有效性等進(jìn)行審計(jì)。三是，其他方面主要是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目有關(guān)的建設(shè)程序、招投標(biāo)及合同管理、法人治理結(jié)構(gòu)、重大事項(xiàng)決策和財(cái)經(jīng)紀(jì)律執(zhí)行情況等進(jìn)行審計(jì)。包括抽審參建的施工企業(yè)。除上述重點(diǎn)內(nèi)容外，對(duì)查證范圍的單位均應(yīng)按國家、中國總公司關(guān)于開展“小金庫”專項(xiàng)治理工作的要求，重點(diǎn)關(guān)注有無設(shè)立“小金庫”和使用“小金庫”款項(xiàng)等違法違紀(jì)問題。近年來，建設(shè)項(xiàng)目的公司法人治理結(jié)構(gòu)，“三重一大”事項(xiàng)決策的合理性、合規(guī)性也逐步納入審計(jì)范疇。

二、目前鐵路基建內(nèi)審審計(jì)方案的設(shè)計(jì)

目前鐵路基建內(nèi)審方案主要是依據(jù)2015年中國鐵路總公司審計(jì)和考核局發(fā)布的指導(dǎo)意見，各內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)根據(jù)自己的工作人員、業(yè)務(wù)特點(diǎn)，結(jié)合項(xiàng)目具體情況進(jìn)行編制。所審計(jì)的內(nèi)容主要是檢查各種資料的合規(guī)性。具體審計(jì)崗位的設(shè)計(jì)分為四個(gè)類別：

總體崗位：在審計(jì)組的查證實(shí)施中處在中心地位，對(duì)其他崗位有協(xié)調(diào)、牽制、控制作用。本崗位負(fù)責(zé)搜集、整理建設(shè)項(xiàng)目的基本情況，作為審計(jì)報(bào)告的基本素材；核實(shí)建設(shè)投資的完成情況，對(duì)建設(shè)成本的真實(shí)、完整性進(jìn)行檢查；檢查其他崗位分工負(fù)責(zé)任務(wù)以外的其他事項(xiàng)。

計(jì)劃、資金管理崗位：通過審計(jì)，確認(rèn)建設(shè)資金是否已按計(jì)劃到位；建設(shè)資金的存儲(chǔ)、管理是否符合規(guī)定，有無違規(guī)挪用、滯留、串換問題；工程款的撥付手續(xù)是否符合規(guī)定；建設(shè)資金的管理制度是否健全有效。

專項(xiàng)費(fèi)用崗位：本崗位是審計(jì)組總體崗位的配合和補(bǔ)充。通過對(duì)幾個(gè)專題事項(xiàng)的檢查，與總體崗位共同完成對(duì)建設(shè)成本內(nèi)容的審計(jì)。招投標(biāo)、合同管理崗位：通過審計(jì)，確認(rèn)建設(shè)過程中有關(guān)的重要事項(xiàng)或環(huán)節(jié)，如：施工、監(jiān)理、物資設(shè)備等，是否按規(guī)定進(jìn)行了招投標(biāo)，是否存在規(guī)避招標(biāo)的問題。合同協(xié)議的簽訂、管理和履行是否合規(guī)。

抽審施工單位崗位：抽審施工單位，應(yīng)從建設(shè)單位和出資者代表角度開展審計(jì)，審計(jì)范圍限制在審計(jì)項(xiàng)目的資金查證上，重點(diǎn)是落實(shí)在建設(shè)單位發(fā)現(xiàn)的線索，檢查資金結(jié)算和管理使用情況，具體包括：有無違規(guī)挪用、轉(zhuǎn)移和抽調(diào)建設(shè)資金，弄虛作假騙取建設(shè)資金，違規(guī)頻繁使用大額現(xiàn)金，違規(guī)使用假發(fā)票，違規(guī)分包或轉(zhuǎn)包工程，以及拖欠工程價(jià)款和農(nóng)民工工資等問題。抽審施工單位一般可分為財(cái)務(wù)資金、驗(yàn)工計(jì)價(jià)、合同執(zhí)行及甲控料招投標(biāo)等工作崗位。為加強(qiáng)對(duì)施工單位的抽查力度，施工單位局指及下屬各項(xiàng)目部都應(yīng)納入審計(jì)的范圍。

三、新方案設(shè)計(jì)

通過多年實(shí)踐上述審計(jì)方案的設(shè)計(jì)基本能夠滿足監(jiān)督管理的需求，但是仍然存在各崗位間相互穿插，或同時(shí)介入同一個(gè)問題，浪費(fèi)審計(jì)力量，或有同時(shí)忽略某項(xiàng)內(nèi)容，形成審計(jì)空白的情況，針對(duì)上述情況筆者結(jié)合工作實(shí)際，以資金為主線，以合同為切入點(diǎn)設(shè)計(jì)的審計(jì)方案以供探討。新審計(jì)方案崗位審計(jì)為招標(biāo)資金崗位、非招標(biāo)資金崗位、綜合審計(jì)崗位、制度審計(jì)崗位、抽審施工單位崗位，具體介紹如下：

崗位設(shè)計(jì)：招標(biāo)資金崗位、非招標(biāo)資金崗位。設(shè)計(jì)的優(yōu)點(diǎn)，以資金為主線，涵蓋業(yè)務(wù)總體流程，閉環(huán)審計(jì)，不會(huì)存在審計(jì)盲點(diǎn)及交叉，節(jié)約審計(jì)力量。設(shè)計(jì)缺點(diǎn)，對(duì)審計(jì)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)要求較高，較為全面，工作量分配不均衡。

將建設(shè)資金支出人為劃分為三部分，一是需要招標(biāo)和簽訂合同的支出，這部分支出涉及征拆單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位、甲供物資等，占全部資金量的大部分，工作量大，內(nèi)容多，需要從招標(biāo)開始直至計(jì)價(jià)后付款整體審查資金流的情況，需要審計(jì)人員對(duì)建設(shè)流程、招標(biāo)、合同、預(yù)算、驗(yàn)工計(jì)價(jià)等相關(guān)知識(shí)儲(chǔ)備足夠全面，業(yè)務(wù)素質(zhì)要求較高；二是不需招標(biāo)，需要簽訂合同的支出，這部分支出僅需要對(duì)合同內(nèi)容進(jìn)行梳理，審查合同是否真實(shí)，是否按合同履行，資金支付是否符合合同約定；三是，不需要簽訂合同的支出，這部分內(nèi)容主要是建設(shè)單位管理費(fèi)、職工薪酬、零星支出等，業(yè)務(wù)相對(duì)簡單，金額相對(duì)較低，適合新從業(yè)的審計(jì)人員。

崗位設(shè)計(jì)：綜合審計(jì)崗位。類似總體崗位，在審計(jì)組的查證實(shí)施中處在配合位置，對(duì)其他崗位有協(xié)調(diào)作用。本崗位負(fù)責(zé)搜集、整理建設(shè)單位和建設(shè)項(xiàng)目的基本情況，作為審計(jì)報(bào)告的基本素材；核實(shí)建設(shè)資金到位情況，投資的完成情況，檢查其他崗位分工負(fù)責(zé)任務(wù)以外的其他事項(xiàng)。

崗位設(shè)計(jì)：制度審計(jì)崗位。主要對(duì)建設(shè)單位各項(xiàng)管理制度進(jìn)行審查，“三重一大”的合法合規(guī)性、內(nèi)容流程的正確性，文件傳簽分級(jí)控制程序的合規(guī)性，中央八項(xiàng)規(guī)定落實(shí)情況，上次審計(jì)及相關(guān)機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)問題整改等情況進(jìn)行審計(jì)。從決策及制度層面對(duì)建設(shè)單位的資金使用和管理進(jìn)行分析、研判，提高制度設(shè)計(jì)的正確、有效性，可執(zhí)行性，從源頭堵住各項(xiàng)管理漏洞。

崗位設(shè)計(jì)：抽審施工企業(yè)崗位。抽審施工企業(yè)，應(yīng)從建設(shè)單位和出資者代表角度開展審計(jì)，依據(jù)合同及資金監(jiān)管協(xié)議進(jìn)行，審計(jì)范圍限制在審計(jì)項(xiàng)目的資金查證上，重點(diǎn)是落實(shí)在建設(shè)單位發(fā)現(xiàn)的線索，檢查資金預(yù)算、結(jié)算和管理使用情況，這部分內(nèi)容的實(shí)施可以參見建設(shè)單位資金崗位的分類方法，使建設(shè)資金能夠按規(guī)定使用。涉及施工企業(yè)內(nèi)部管理的部分，不屬于基建審計(jì)的范疇。

通過新的審計(jì)崗位分工更進(jìn)一步突出建設(shè)資金審計(jì)的重點(diǎn)，形成審計(jì)鏈條閉環(huán)，避免了崗位交叉，節(jié)約審計(jì)力量，同時(shí)便于落實(shí)審計(jì)責(zé)任，更好的發(fā)揮審計(jì)利劍作用。（作者單位為中國鐵路太原局集團(tuán)有限公司審計(jì)處）