夏莉萍

今年8月在全國(guó)火暴上映的“票房王”電影《戰(zhàn)狼2》以中國(guó)在某變亂國(guó)家實(shí)施撤僑行動(dòng)為敘事背景，其中一些鏡頭感動(dòng)了無數(shù)國(guó)人。受這部影片推動(dòng)，“無論你在海外遇到了怎樣的危險(xiǎn)，請(qǐng)你記住，你的背后有一個(gè)強(qiáng)大的祖國(guó)”的理念更加深入人心。而與此相關(guān)的一個(gè)情節(jié)是，影片女主角認(rèn)為動(dòng)亂國(guó)最安全的地方是美國(guó)大使館，結(jié)果撥打美館電話求助時(shí)卻被告知，使館已經(jīng)關(guān)閉。

這使筆者想起了一件真實(shí)的事情。2015年4月，一名美國(guó)公民在也門戰(zhàn)亂中被炸死。美國(guó)民間團(tuán)體批評(píng)奧巴馬政府沒有向被困也門的同胞提供足夠幫助。對(duì)此，美國(guó)國(guó)務(wù)院重申美國(guó)沒有從也門撤離本國(guó)普通公民的計(jì)劃，并且強(qiáng)調(diào)美國(guó)政府早在十年前就警告本國(guó)公民不要去也門旅行，“如果他們?nèi)チ?，美?guó)只能提供有限的援助，尤其是我們的大使館已經(jīng)關(guān)閉”。該發(fā)言人還表示，鑒于當(dāng)時(shí)也門局勢(shì)“危險(xiǎn)且不可預(yù)測(cè)”，如果美國(guó)派軍隊(duì)撤僑，可能把美國(guó)公民置于更加危險(xiǎn)的境地。

對(duì)于撤僑，英國(guó)外交部網(wǎng)站上也一直有類似警告內(nèi)容：“只有在極其特殊的情況下，英國(guó)外交部會(huì)組織海外英國(guó)公民撤離危險(xiǎn)地區(qū)。有些情況下，對(duì)于那些外交部曾經(jīng)建議不要前往的地區(qū)，我們可能無法對(duì)在這些地區(qū)的英國(guó)公民提供協(xié)助”。對(duì)于執(zhí)意前往危險(xiǎn)地區(qū)旅行或生活的公民，英國(guó)外交部提醒他們“保持高度警惕，對(duì)自己的安全負(fù)責(zé)，要仔細(xì)閱讀并遵循英國(guó)政府和當(dāng)?shù)卣l(fā)布的建議”;“在一些情況下，英國(guó)外交部所能提供的協(xié)助也是有限的。外交部對(duì)自己的員工負(fù)有責(zé)任，如果外交部判斷某個(gè)地區(qū)有高風(fēng)險(xiǎn)，也不能派遣人員前往該地區(qū)提供協(xié)助”。

香港特別行政區(qū)中環(huán)花園道26號(hào)美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館正門外。

美英兩國(guó)政府對(duì)身處危險(xiǎn)地區(qū)本國(guó)公民安全的態(tài)度在中國(guó)公眾看來有點(diǎn)不可思議。近些年來，中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制，尤其是海外撤僑機(jī)制日漸成熟。一旦國(guó)外大規(guī)模突發(fā)性事件威脅到中國(guó)公民的安全，中國(guó)政府的反應(yīng)十分迅速，2011年的利比亞撤僑行動(dòng)令國(guó)際社會(huì)贊嘆。相比之下，美英都是發(fā)達(dá)國(guó)家，且常以“人權(quán)衛(wèi)士”自居，怎么能在保護(hù)海外公民方面這么不“積極”呢？

西方發(fā)達(dá)國(guó)家領(lǐng)保責(zé)任的有限性

事實(shí)上，綜觀美國(guó)、英國(guó)、加拿大、澳大利亞等國(guó)的相關(guān)規(guī)定，他們不止在組織撤僑方面不那么積極，領(lǐng)事保護(hù)的“有為”之中政府（領(lǐng)事官員）“不可為”之事也有不少。粗粗歸納了下，主要有那么幾類：

通常不承擔(dān)緊急撤離的交通費(fèi)。美國(guó)、加拿大等國(guó)公民乘坐政府安排撤離的交通工具都不是無償?shù)摹Ｃ绹?guó)國(guó)務(wù)院和駐外使館的網(wǎng)站告知公民：根據(jù)美國(guó)法律，國(guó)務(wù)院應(yīng)為處于局勢(shì)危險(xiǎn)的地區(qū)的公民安排政府組織的交通工具撤離，但是搭乘該交通工具的公民必須付費(fèi)。美國(guó)國(guó)務(wù)院曾這樣解釋收費(fèi)的原因：一般情況下，當(dāng)某個(gè)國(guó)家出現(xiàn)局勢(shì)緊張的苗頭時(shí)，國(guó)務(wù)院和相關(guān)美國(guó)駐外使領(lǐng)館都會(huì)發(fā)出安全警告，讓當(dāng)?shù)氐拿绹?guó)公民趕緊乘坐商業(yè)交通工具撤離;如果局勢(shì)進(jìn)一步惡化，政府不得不出面安排撤離時(shí)，公民搭乘政府安排的交通工具應(yīng)該付費(fèi)，費(fèi)用不低于從撤離地點(diǎn)至目的地的民用航班經(jīng)濟(jì)艙機(jī)票價(jià)格，這樣就不會(huì)鼓勵(lì)公民不聽政府勸告，等待政府組織撤離，對(duì)那些聽從政府勸告早早撤離的公民也體現(xiàn)了公平原則。

加拿大外交部告知國(guó)民：當(dāng)國(guó)外發(fā)生大規(guī)模突發(fā)性事件，在該國(guó)一切商業(yè)交通方式中斷，個(gè)人交通工具也不可行的情況下，作為最后的應(yīng)急手段，加拿大政府會(huì)組織公民撤離到最近的安全地區(qū)，但費(fèi)用應(yīng)由公民自理。在撤離完成后，被撤離的公民會(huì)收到相關(guān)費(fèi)用的帳單，須在30天內(nèi)付清。在2011年利比亞局勢(shì)緊張時(shí)期，加拿大外交部的網(wǎng)站上公開標(biāo)出了從利比亞撤離的包機(jī)票價(jià)，每張機(jī)票500加元（約合2600多元人民幣）。

不無償向海外公民提供脫困資金。對(duì)于在海外入獄或身無分文、生計(jì)難以為繼的公民，西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府不為他們支付費(fèi)用，最多提供貸款。借款人必須在一定期限內(nèi)償還，且歸還貸款與申領(lǐng)換發(fā)護(hù)照相掛鉤，逾期不還不僅要支付利息，還可能被起訴。

美國(guó)法典第22編第2670條J款規(guī)定，國(guó)務(wù)卿有權(quán)為在國(guó)外遭關(guān)押的美國(guó)公民或赤貧的海外美國(guó)公民提供醫(yī)療、食品等緊急救助，前提是他們無法通過其他途徑獲得這些救助，且被救助人應(yīng)予償還。貸款人需提供可證實(shí)的住址和社保號(hào)碼，并簽署書面貸款協(xié)議;如不償還，其護(hù)照將得不到延期或不能申領(lǐng)新護(hù)照。向申請(qǐng)人發(fā)放貸款后，申請(qǐng)人的護(hù)照上就會(huì)加蓋備注章，寫上：“該護(hù)照在某個(gè)有效日期之前僅限于返回美國(guó)使用”。如果申請(qǐng)人沒有有效護(hù)照，駐外使領(lǐng)館會(huì)為其頒發(fā)有效期十分有限的護(hù)照，僅供其回國(guó)使用。向政府借貸的海外公民逾期不還款超過一年，將由司法部提起訴訟;國(guó)務(wù)院可從國(guó)內(nèi)稅收部門獲得其住址和所有帶有社保號(hào)碼的欠款賬戶;如不按期償還回國(guó)貸款，國(guó)務(wù)院將告知商業(yè)信用局;收取貸款利息及附加服務(wù)費(fèi)用，逾期不還90天后將課以罰款。澳大利亞駐外使領(lǐng)館在特殊情況下也可以向在海外身無分文的公民提供小額緊急貸款，當(dāng)事人也需要在回國(guó)之后上繳護(hù)照，且在債務(wù)還清前不能重新獲得護(hù)照。

不免費(fèi)提供緊急醫(yī)療救助。如果美國(guó)公民在國(guó)外患病，情況非常緊急，生命受到威脅，或者面臨失去肢體或視力的危險(xiǎn)，而公民所在地?zé)o法提供合適的救助，沒有商業(yè)航班和包機(jī)服務(wù)，或者有這樣的服務(wù)水平達(dá)不到要求，美國(guó)軍方可以出動(dòng)軍機(jī)提供救助，但公民必須自己承擔(dān)費(fèi)用。軍機(jī)救助按小時(shí)計(jì)費(fèi)，大約每小時(shí)2000～10000美元。如動(dòng)用直升機(jī)，費(fèi)用大約是同距離商業(yè)航班商務(wù)艙價(jià)格的3倍。這還不包括醫(yī)護(hù)人員費(fèi)用。在服務(wù)開始前，使用方必須先支付定金。服務(wù)價(jià)格由國(guó)防部規(guī)定，不容議價(jià)。加拿大領(lǐng)事官員不可以為海外公民支付醫(yī)藥費(fèi)及醫(yī)療運(yùn)送、急救飛機(jī)或其他類似商業(yè)服務(wù)的費(fèi)用，不可以對(duì)當(dāng)事人的治療事宜代做決定或干預(yù)治療，也不能提供醫(yī)藥或相關(guān)法律建議。

不支付在外亡故本國(guó)公民的喪葬費(fèi)用。美國(guó)國(guó)務(wù)院規(guī)定，處置在海外死亡的美國(guó)公民遺體及其他所有相關(guān)費(fèi)用（包括但不限于火葬、土葬、墓地、骨灰盒、墓碑、墓地維護(hù)等）均由死者法定代理人承擔(dān)。如法定代理人不在時(shí)，領(lǐng)事官員應(yīng)要求死者的近親屬就如何處置遺體提出意見并承擔(dān)費(fèi)用。如果領(lǐng)事官員無法與其近親屬或法定代理人取得聯(lián)系，則可以要求死者的朋友或利益相關(guān)方就如何處置遺體提出意見并承擔(dān)費(fèi)用?？傊?，領(lǐng)事官員無權(quán)替國(guó)務(wù)院或者任何個(gè)人承擔(dān)與此相關(guān)的費(fèi)用。德國(guó)外交部規(guī)定，領(lǐng)事官員可在運(yùn)送遺體的可能性、費(fèi)用以及當(dāng)?shù)厝朐崾掷m(xù)方面向死者的親屬提出建議，可以推薦當(dāng)?shù)貑试峁?。在一些特定?guó)家，為了保障運(yùn)送，所需費(fèi)用可由死者親屬交與外交部后轉(zhuǎn)給喪葬公司。為此，領(lǐng)事官員必須提前通過電話上報(bào)外交部，但不能使用公費(fèi)提前墊付運(yùn)送費(fèi)用。加拿大外交部規(guī)定，領(lǐng)事官員不可以支付埋葬、火化或運(yùn)回病故加拿大公民遺體的費(fèi)用。

領(lǐng)事官不親自搜尋海外失蹤公民、不能以有違當(dāng)?shù)胤傻姆绞骄戎槐O(jiān)禁公民。英國(guó)領(lǐng)事官員不可以以當(dāng)事人名義開展實(shí)際搜尋海外失蹤公民，即便當(dāng)?shù)卣{(diào)查部門未能有效開展工作;不能使用公共經(jīng)費(fèi)資助偏遠(yuǎn)地區(qū)失蹤人員的營(yíng)救行動(dòng)，或在失蹤人員不幸遇難的條件下承擔(dān)遺體搜尋和運(yùn)送的費(fèi)用。上述費(fèi)用由死者親屬或保險(xiǎn)公司承擔(dān)。澳大利亞外交部規(guī)定，搜尋失蹤人員是所在國(guó)地方當(dāng)局的職責(zé)而不是領(lǐng)事官員的職責(zé)。

對(duì)于在海外入獄的英國(guó)公民，英國(guó)領(lǐng)事官員不可以使違反當(dāng)?shù)胤墒蛊涿庥诶为z刑罰，不能代付罰金;不能因其英國(guó)公民身份而要求特殊對(duì)待;不可以給予當(dāng)事人法律建議或支付律師費(fèi)用;不可以以當(dāng)事人名義參與法律訴訟或干涉駐在國(guó)當(dāng)?shù)厮痉ǔ绦?不可以調(diào)查犯罪行為;不可以以其他人員名義向當(dāng)事人寄送信件、包裹;不可以在刑期結(jié)束時(shí)阻止駐在國(guó)當(dāng)局驅(qū)逐當(dāng)事人，無論其是否曾合法定居在該國(guó)。如果美國(guó)公民在國(guó)外入獄，美國(guó)政府不能違反當(dāng)?shù)胤墒贡槐O(jiān)禁的美國(guó)公民獲得釋放;美國(guó)大使館和領(lǐng)事館不能承擔(dān)對(duì)美國(guó)公民的監(jiān)護(hù)職責(zé)或保證該公民出庭;不能為被羈押的美國(guó)公民繳付保釋金;不能擔(dān)任其法律顧問，也不能為美國(guó)公民支付律師費(fèi)用。澳大利亞和加拿大的相關(guān)規(guī)定內(nèi)容也差不多。

不幫助公民辦理海外出入境、居留、移民等事務(wù)。英國(guó)外交部告知公民，領(lǐng)事官員不可以幫助公民通關(guān)進(jìn)入某一國(guó)家，如在當(dāng)事人沒有獲得簽證或護(hù)照無效的情況下，不能干預(yù)一國(guó)的移民政策和邊檢程序。澳大利亞領(lǐng)事官員不可以替公民辦理他國(guó)簽證、執(zhí)照、工作或居留證;不可以介入他國(guó)的移民、海關(guān)或檢疫等事項(xiàng)。加拿大領(lǐng)事官員不可以為本國(guó)公民進(jìn)入駐在國(guó)向外國(guó)移民官員說情;不可以解決移民相關(guān)問題例如延長(zhǎng)簽證、申請(qǐng)入境加拿大或其他國(guó)家的簽證。

這些西方發(fā)達(dá)國(guó)家領(lǐng)事官員和“不可為”清單還很長(zhǎng)，不一而足。總之，對(duì)這些國(guó)家政府來說，領(lǐng)事保護(hù)不是對(duì)海外公民“大包大攬”，領(lǐng)事官員也不是哪里都能抹的“萬金油”，駐外使領(lǐng)館的領(lǐng)事保護(hù)受到諸多條件和因素的限制。進(jìn)一步歸納起來講就是，駐外使領(lǐng)館在駐在國(guó)不擁有任何能夠控制事件進(jìn)展的實(shí)質(zhì)性的行政或司法權(quán)力，只能通過建議、監(jiān)督、敦促等方式來促使接受國(guó)當(dāng)局保護(hù)海外本國(guó)公民的權(quán)益，保護(hù)的效果也是有限的。同時(shí)，領(lǐng)事保護(hù)涉及的事項(xiàng)十分復(fù)雜，尤其是當(dāng)本國(guó)公民的行為違反駐在國(guó)法律并構(gòu)成犯罪時(shí)，使、領(lǐng)館須尊重駐在國(guó)法律，不能袒護(hù)當(dāng)事人的違法犯罪行為。

正因?yàn)榇?，這些政府明示海外領(lǐng)保范圍的有限性，強(qiáng)調(diào)對(duì)海外公民安全負(fù)責(zé)的應(yīng)是公民自己。澳大利亞外交部表示，公眾應(yīng)清楚自己出國(guó)后所面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)和在降低風(fēng)險(xiǎn)方面應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，政府只提供建議，而最終責(zé)任在于公民個(gè)人。加拿大外交部旅行建議網(wǎng)站上特地用黑體字標(biāo)明“旅行者個(gè)人為所作出的決定負(fù)責(zé)”。英國(guó)外交部文件提出，必須限定外交部為海外遇到困難的公民所能提供的服務(wù)的范圍，并強(qiáng)調(diào)公民個(gè)人自身的保護(hù)責(zé)任意識(shí)。

對(duì)中國(guó)領(lǐng)保工作的啟發(fā)

厘清領(lǐng)事保護(hù)中領(lǐng)事官員的“可為”與“不可為”，以及強(qiáng)調(diào)公民自身的責(zé)任，也是將來中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)發(fā)展中應(yīng)當(dāng)予以強(qiáng)調(diào)的。進(jìn)入新世紀(jì)以來，隨著中國(guó)公民出國(guó)人數(shù)的迅速增加和海外安全事件的頻頻發(fā)生，領(lǐng)事保護(hù)問題受關(guān)注度不斷提升。不管同胞走到哪里，祖國(guó)的領(lǐng)事關(guān)懷、保護(hù)與服務(wù)就延伸到哪里。但海外中國(guó)公民對(duì)于領(lǐng)事保護(hù)的認(rèn)識(shí)也存在一些偏差，比如認(rèn)為領(lǐng)事保護(hù)是靈丹妙藥，政府能夠幫助公民解決一切在境外遇到的問題。且看中國(guó)駐泰國(guó)使館網(wǎng)站上曾刊登過的兩個(gè)案例。案例一：游客張某來泰自由行，在公共場(chǎng)所吸煙并亂丟煙頭，被巡警帶至警局罰款。張致電使館要求免予處罰。案例二：游客李某凌晨在酒吧區(qū)和站街女爭(zhēng)吵，要求使館領(lǐng)事官員為其討回已支付的500泰銖色情服務(wù)費(fèi)。這樣的訴求明顯超出領(lǐng)事保護(hù)和協(xié)助范圍，中國(guó)領(lǐng)事官員不可能提供支持。

中國(guó)外交部發(fā)布的《中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)和協(xié)助指南（2015年）》中明確列出了中國(guó)領(lǐng)事官員的“可為”與“不可為”。但與西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家相比，《指南》的法律效力還比較弱。目前，我國(guó)關(guān)于領(lǐng)事保護(hù)的法律法規(guī)建設(shè)亟待加強(qiáng)。期待我國(guó)的領(lǐng)事保護(hù)能早日完成立法，以法律形式明確界定領(lǐng)事保護(hù)中的政府（領(lǐng)事官員）的“可為”與“不可為”，這樣才能將寶貴的外交資源用在最關(guān)鍵的時(shí)刻和最需要的地方，真正做到讓所有國(guó)人驕傲地宣布：“無論中國(guó)公民何時(shí)在海外遇到了危險(xiǎn)，請(qǐng)你記住，你的背后有一個(gè)強(qiáng)大的祖國(guó)?！?/p>

（作者為外交學(xué)院教授）