李 芳,李新舉

1.山東農業(yè)大學 經濟管理學院,山東 泰安 271018

2.山東農業(yè)大學資源與環(huán)境學院,山東 泰安 271018

3.山東省高等學校人文社科研究平臺,山東 泰安 271018

2014年由我國環(huán)保部和國土資源部聯合發(fā)布的《全國土壤污染狀況調查公報》指出，在調查的土壤點位中，污染超標率達16.1%，且耕地污染超標率高達19.4%，遠高于林地、草地與未利用地的污染程度。土壤污染類型以無機型為主，有機型次之。2006年，環(huán)保部周生賢部長在全國土壤污染狀況調查及污染防治專項工作視頻會議上稱，我國每年因重金屬污染的糧食達1200萬t，造成直接經濟損失超過200億元[1]，土壤重金屬污染已經引起了政府、學者們的廣泛重視。自2011年起，國家先后出臺了《重金屬污染綜合防治十二五規(guī)劃》、《湘江流域重金屬污染治理實施方案》等管控措施，2016年5月28日國務院正式印發(fā)了《土壤污染行動計劃》[2]。多項研究表明，煤礦生產與土壤重金屬污染有必然聯系[3-5]，且在我國東部地區(qū)，煤炭資源分布與糧食生產區(qū)高度重合，嚴重威脅了我國的糧食安全與居民健康。在我國各省份耕地面積中，黑龍江居首，其次是河南、山東、內蒙、河北、四川等省份，其中黑龍江、山東、河南、河北、四川均屬于我國糧食生產大??；而從我國煤炭資源生產情況來看內蒙、黑龍江、山東、河南、河北煤炭資源年產量均排在前10位。因此，查清煤炭生產對周邊農田的重金屬污染情況，并制定相應的生態(tài)補償機制，是保證我國糧食安全與居民健康的刻不容緩的問題。

目前，國內對于農田生態(tài)補償的研究聚焦在生態(tài)補償標準的確定[6]，對生態(tài)補償體系及配套機制的研究較少，且難有突破。生態(tài)補償標準的研究方法也主要是采用條件價值法、機會成本法等主觀性影響較大的方法[7]，對于農田重金屬污染等具有長期性、隱蔽性的影響的生態(tài)補償適用性差[8]。

1 煤礦區(qū)農田重金屬等級劃分與防治技術

煤礦區(qū)土壤重金屬污染來源廣，主要包括煤矸石堆放、礦井水污染、礦區(qū)電廠污染、煤粉塵污染等幾個方面，防治比較困難。且重金屬污染具有不可逆性，必須通過相應的技術手段進行人為干預，才可以使土壤恢復安全狀態(tài)。根據不同的污染程度、污染特點，可選擇不同的修復方法。目前，常用污染指數法來評價土壤重金屬污染程度（見表1）。

表1 土壤重金屬污染等級劃分Table 1 Classification of heavy metal pollution in soil

土壤重金屬污染修復方法已比較成熟，常用的有物理修復技術、化學修復技術、生物修復技術以及聯合修復技術等[9]。土壤重金屬污染修復應遵循耕地保護原則、可行性原則、因地制宜原則，選擇合理的修復方法。不同的修復方法會有不同的修復效果、不同的修復成本與修復周期。一般情況下，對于清潔安全區(qū)不做生態(tài)補償；安全警戒區(qū)與輕度污染區(qū)適宜地調整作物種類，給予一定程度的補償，并根據土壤修復能力預測補償期限；中度污染區(qū)需應選取高效的聯合修復方法，計算治理成本并預測補償期限；對重污染區(qū)不僅要選取高效的聯合修復方法或客土法，還要進行隔離防止污染范圍擴大，計算污染治理、污染隔離等的總成本并預測補償期限。根據中國產業(yè)信息網公布數據顯示，不同污染等級的土壤修復成本從3000（元/畝）到60000（元/畝）不等，具體見表2。

2 煤礦區(qū)農田重金屬污染生態(tài)補償機制構建

2.1 補償原則

補償原則是生態(tài)補償機制構建的前提，要體現“公平與正義”原則，“誰污染誰治理”原則及“誰保護誰受益原則”[10]。

表2 土壤重金屬污染修復成本Table 2 Remediation cost of heavy metal pollution in soil

污染區(qū)的居民糧食產量與質量受到影響，身體健康受到威脅，環(huán)境權受到侵害，遭遇不公平待遇，因此，為了消除此類不公平，要進行生態(tài)補償。這一補償費用主要用于對污染區(qū)居民的損害賠償，要平衡雙方的損益，不可過高或過低，體現“公平正義”原則。

生態(tài)環(huán)境具有公共物品的特性，污染者作為經濟活動的受益者與環(huán)境的直接損害者，理應對其污染行為的負外部效應做出賠償。這一補償費應主要用于生態(tài)環(huán)境的修復、保護，以保證生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，體現“誰污染誰治理”原則。

另外，為了充分調動生態(tài)保護者的積極性，應建立相應的激勵機制、利益驅動機制和協調機制，對為保護和恢復生態(tài)環(huán)境而付出代價的單位和個人得到應有的補償，體現了“誰保護誰受益”的原則。

2.2 補償主體與相關責任

煤礦區(qū)農田重金屬污染生態(tài)補償包括受償主體與補償主體，受償主體是應該因環(huán)境破壞而遭受損失的權利人，或對生態(tài)保護產生積極影響的行為主體，是補償機制的權利主體。在當前農村土地所有權、承包權、經營權“三權分置”前提下，煤礦區(qū)農田重金屬污染的受償主體應是農田的所有者與承包者，以及參與土壤環(huán)境修復的單位或個人[11]。

補償主體是對生態(tài)環(huán)境造成消極影響的行為主體，是補償機制的義務主體。由于煤礦生產帶來農田重金屬污染，使其具有負外部效應，因此煤礦作為生態(tài)環(huán)境的消費者，遵循“誰破壞，誰治理”的原則，應是該生態(tài)補償機制中的直接補償主體。但是由于我國之前對土壤污染的認識不清，且大多數煤礦企業(yè)經歷了國有制階段，因此，政府應是該生態(tài)補償機制中的間接補償主體。根據土壤污染歷史分期，在《土地復墾規(guī)定》頒布之前形成的污染農田，政府應承擔主要責任，在《土地復墾規(guī)定》頒布之后形成的污染農田，政府主要承擔監(jiān)督管理責任；對于已經停產、倒閉的煤礦企業(yè)，直接補償主體已經滅失，此時，政府作為間接補償主體，應承擔全部補償義務。

2.3 補償標準

補償標準是否合理是生態(tài)補償機制能否順利運行的關鍵因素。土壤重金屬污染生態(tài)補償可以理解為一方面是對環(huán)境價值的補償，另一方面是對污染土地承包人或所有人的經濟補償，即對污染造成的土地承包者收益機會喪失或降低而進行的補償。可以將“環(huán)境價值”與“機會成本”的總和作為生態(tài)補償的標準，表示為：

首先，環(huán)境資源可以通過消費效用原理來確定其環(huán)境價值。環(huán)境資源的生產性和消費性與人類經濟活動有著密切的聯系，其社會經濟效果復雜多樣，有可以通過貨幣衡量的也有難以用貨幣衡量的。土壤污染帶來的糧食產量降低，品質下降是可以通過貨幣來計量的，是有形的效果；而土壤污染帶來的間接的居民健康問題，水污染問題等則是無法直接計量的，是無形效果[12]。無論是有形的效果還是無形的效果，環(huán)境價值都可以從效益與費用兩方面來衡量，即一是從環(huán)境滿足人類生產經營活動的能力方面，二是從環(huán)境遭到破壞進行修復治理的費用方面來進行分析。因此從不同的角度出發(fā)，可以有多種方法進行環(huán)境價值評估，具體見表3。在煤礦區(qū)農田重金屬污染生態(tài)補償機制中，補償費用主要是用來修復治理生態(tài)環(huán)境，因此可以將恢復費用作為環(huán)境價值的最低評價標準。且根據國家行業(yè)統計，不同污染程度的農田修復費用見表2。

其次，由于土地污染造成的承包者或所有者收益機會喪失或降低而導致的機會成本是煤礦區(qū)土壤重金屬污染生態(tài)補償不可忽略的一部分，表示為：

其中，n為補償周期，Ci為第i年的機會成本，為年均損失成本。

不同的污染等級、不同的污染治理方法以及不同的治理標準都會使恢復周期不同，因此補償周期的確定應以具體項目的土地恢復周期為準。

表3 環(huán)境價值評估方法Table 3 Environmental value assessment methods

根據我國《土地復墾條例》第十四條，耕地的損失補償，以實際造成減產以前三年平均年產量為計算標準。農田重金屬污染雖然也會造成一些農作物產量降低，但農作物質量的下降才是最主要的影響，因此，應根據土地不同的污染等級采取相應的限制政策，對于清潔安全區(qū)不做限制；安全警戒區(qū)與輕度污染區(qū)適宜地調整作物種類，按照同等農用地平均收益與調整作物后的平均收益差額作為機會成本；對于中度污染區(qū)與重污染區(qū)，無法種植農作物的適用《土地復墾條例》以造成污染前三年平均年產量為標準計算機會成本，也可參照本地區(qū)采煤塌陷地補償標準作為機會成本。在環(huán)境修復過程中，為了能夠充分調動農田承包權所有者或第三方的積極性，可通過給予一定的激勵，促使、引導他們積極進行環(huán)境修復相關的工作，該部分費用應包含在環(huán)境價值內。

2.4 補償方式

煤礦區(qū)農田重金屬污染生態(tài)補償，根據資金來源不同，可以分為市場補償、政府轉移支付與財政補償兩種方式[13]。補償主要以資金補償為主，除此之外還可以開展實物補償或智力服務補償等，具體的補償支付形式要根據不同項目特點、環(huán)境等因素確定[14]。

2.4.1 市場補償、政府轉移支付方式 煤礦作為生態(tài)環(huán)境的消費者，應是該生態(tài)補償機制中的直接補償主體。目前我國對礦產資源開采生態(tài)補償的相關規(guī)定主要有“礦山環(huán)境恢復治理保證金制度”與“生態(tài)補償費制度”。兩者都明確了礦山企業(yè)對環(huán)境治理與恢復的責任與義務，且規(guī)定保證金不得低于治理費用。即政府通過強制性的行政管理，保證了生態(tài)補償的資金來源，落實了煤礦企業(yè)作為直接生態(tài)補償主體的責任承擔。政府作為“礦山環(huán)境恢復治理保證金制度”與“生態(tài)補償費制度”的監(jiān)管者，有權對受到損害的權利人，對進行環(huán)境保護、恢復的單位和個人進行補償。政府通過計算受損者的機會成本等損失，環(huán)境保護、恢復者的成本確定轉移支付的數額標準，并以補貼、補償金等形式撥付。在補償過程中實行“多退少補”，促使生態(tài)補償責任者即煤礦企業(yè)落實補償責任，并對因喪失農田收益而受到損失的主體進行機會補償。即補償資金來源于煤礦企業(yè)，政府承擔監(jiān)管與轉移支付的責任。

2.4.2 財政補償方式 對于《土地復墾規(guī)定》頒布之前形成的污染農田，以及直接補償主體已經滅失的污染農田，政府作為間接補償主體，應承擔補償義務。補償的資金來源主要為政府財政資金。但是農田重金屬污染具有長期性、隱蔽性等特點，在生態(tài)保護與經濟發(fā)展發(fā)生沖突時，基層政府偏向于后者，因此，生態(tài)保護的積極性不高，必須通過財政資金的縱向轉移支付，由上級政府給予下級政府相應的財政補貼，才能提高其環(huán)境保護的積極性[15]。

因此，無論補償資金來源于市場還是財政資金，政府作為土地的所有者、居民及企業(yè)的管理服務者，都具有協調補償雙方權利義務，監(jiān)督補償執(zhí)行的責任。

3 生態(tài)補償配套機制建設

配套機制是生態(tài)補償能否發(fā)揮作用的決定性因素[16]。土壤重金屬污染生態(tài)補償的最根本目的是進行土壤修復，控制土壤重金屬含量，提高土壤質量。因此，配套機制建設，要在保障受償主體權利的基礎上，能夠充分調動所有人的積極性，起到激勵與責任落實的雙重作用。

3.1 完善相關法律法規(guī)與政策

從法律法規(guī)與政策角度看，需要進一步完善礦山環(huán)境恢復治理保證金與生態(tài)補償費制度。首先，目前我國適用于礦產資源開發(fā)補償相關的法律法規(guī)主要有《礦產資源法》、《土地復墾條例》、《土地管理法》、《環(huán)境保護法》等。其中，《礦產資源法》從資源補償的角度，規(guī)定了資源稅和資源補償費的繳納，其他相關法律法規(guī)主要是針對生態(tài)環(huán)境保護的普遍適用性文件。2017年6月27日十二屆全國人大常委會第二十八次會議分組審議了《土壤污染防治法（草案）》，成為我國首部土壤污染防治的專門法律。但上述法規(guī)和政策中，僅規(guī)定了土壤污染生態(tài)補償的框架，缺乏明確的補償主體、受償主體、補償費用標準等，應在不違背《土壤污染防治法（草案）》的前提下，補充完善現有法規(guī)、政策，細化土壤污染生態(tài)補償內容，形成切實可行的土壤污染生態(tài)補償法律體系。另外，現有法律文件中的關于生態(tài)補償標準的計算體系，都沒有規(guī)定對土地承包者或土地所有者的機會成本補償，違背了公平正義原則。因此，完全借鑒礦產資源開采生態(tài)補償的相關規(guī)定，不能達到煤礦區(qū)土壤重金屬污染生態(tài)補償的要求。

綜上所述，我們要在《土壤污染防治法（草案）》指導下，修改完善《土地復墾條例》、《土地管理法》等法律文件，在礦產資源開采生態(tài)補償的相關規(guī)定基礎上，補充專門的土壤重金屬污染生態(tài)補償內容，形成完善的生態(tài)補償體系。

3.2 建立補償資金有效運營機制

從補償資金合理利用角度，需要規(guī)范補償資金使用監(jiān)管機制，完善補償資金使用效益評價體系。首先，各省對于補償資金的監(jiān)督和管理雖有明確規(guī)定，要求財政部門或者國土部門加強管理監(jiān)督，建立臺帳和相關的財務會計管理制度，但是權利主體不夠明確，往往會導致國土部門、財政、林業(yè)、農業(yè)等部門的利益沖突，不利于補償資金的有效監(jiān)管。其次要完善礦山環(huán)境恢復項目后評價制度，科學評價補償資金使用效益，并建立完善的社會調查指標體系，對土地承包者的機會成本補償滿意度進行調查評價，提高生態(tài)補償資金的使用效率和效益。

4 補償案例分析

某煤礦由于前期開采過程中環(huán)保意識不強，保護措施不到位，對周邊農田造成重金屬污染。礦區(qū)總農田面積33000畝，清潔安全、安全警戒、輕度污染、重度污染及重度污染的農田面積分別為29000畝、3100畝780畝100畝和20畝。經過修復方案研究，選取不同的方法進行污染修復，不同污染等級的修復成本與修復周期見表4。

根據環(huán)境價值評估方法中的恢復費用法，修復成本即為環(huán)境價值，此部分生態(tài)補償費用主要用來支付環(huán)境恢復的成本費。受償者可以是政府邀請的環(huán)境修復單位，也可以是煤礦企業(yè)邀請的環(huán)境修復單位。

根據對周邊農田年收益的調查測算，平均每畝地的年收益為600元。因此根據修復周期，可以得到安全警戒、輕度污染、中度污染與重度污染的機會成本分別為1200元/畝、1800元/畝、1800元/畝與3000元/畝。該礦區(qū)總的生態(tài)補償額度見表5。

表4 某煤礦區(qū)農田土壤重金屬污染情況表Table 4 Soil heavy metal pollution situation table in coal mine area

表5 某煤礦區(qū)農田土壤重金屬污染生態(tài)補償額度Table 5 Ecological compensation for heavy metal pollution in farmland in coal mine area

該礦區(qū)農田受重金屬污染等級不一，絕大部分是清潔安全區(qū)，除此之外屬于安全警戒等級的面積最大，僅有很少一部分達到重度污染等級。土壤重金屬污染生態(tài)補償總額為2666.4萬元，該部分費用政府從政府監(jiān)管的“礦山環(huán)境恢復治理保證金制度”與“生態(tài)補償費制度”專項資金中支出。生態(tài)補償費用中用于環(huán)境修復的費用占絕大部分，機會成本僅占很小的比例；隨著污染等級的提高，生態(tài)補償費用成倍數增加；安全警戒區(qū)生態(tài)補償費用占總補償費用的一半左右，而重度污染區(qū)雖然單位面積補償額度高，但是其污染面積最小，其補償額度僅占總補償額度的1/22。

5 結論

本研究針對煤礦生產過程中引起的農田重金屬污染問題，從補償原則、補償主體、補償標準與補償方式等角度建立生態(tài)補償機制。并通過案例分析對某煤礦的農田重金屬污染補償額度進行了測算。結果表明，環(huán)境修復費用占生態(tài)補償費用的絕大部分，但是為了保障因環(huán)境破壞而遭受損失主體的利益得到補償，對機會成本損失的補償費用不可忽略。

補償方式以市場補償、政府轉移支付為主，以政府補償為輔。市場補償、政府轉移支付主要通過“礦山環(huán)境恢復治理保證金制度”與“生態(tài)補償費制度”形式實現；政府補償主要通過財政資金，從資金、實物等方面進行補償。并且，本文從法律法規(guī)、政策與補償資金合理利用兩方面對生態(tài)補償配套機制建設提出了對策建議。

礦區(qū)農田重金屬污染生態(tài)補償，是生態(tài)補償的新領域，通過生態(tài)補償機制構建，可以從一定程度上緩解我國農田土壤重金屬污染嚴峻形勢，保障煤礦區(qū)農田承包者的合理權益，保障我國糧食安全與居民健康，具有重要的理論價值和現實指導意義。隨著我國土壤安全問題日益突現，糧食安全問題逐漸受到關注，土壤污染修復市場需求量大幅增長，該生態(tài)補償機制的建立，可以為落實生態(tài)補償責任，保證資金來源、減輕財政壓力提供理論參考。

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