文/中國政法大學(xué)法律碩士學(xué)院 孫玥

TPP到CPTPP：背景、影響及中國的對(duì)策

文/中國政法大學(xué)法律碩士學(xué)院 孫玥

在越南峴港召開的APEC（亞洲太平洋經(jīng)濟(jì)合作組織）會(huì)議期間，以日本為主導(dǎo)的除美國外的TPP11國達(dá)成了“全面且先進(jìn)的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”，即CPTPP框架協(xié)議。

2017年11月11日，至此，由2017年1月23日美國總統(tǒng)特朗普宣布退出TPP以來飄搖不定的TPP終于塵埃落定。雖然美國的退出導(dǎo)致原TPP經(jīng)濟(jì)規(guī)模大幅縮減，亦凍結(jié)了原協(xié)議內(nèi)容和規(guī)則等20項(xiàng)，但取消關(guān)稅等核心內(nèi)容依然保留下來，至此打折版的TPP采用CPTPP的新形式成為以日本為主導(dǎo)的亞太自貿(mào)區(qū)多邊經(jīng)濟(jì)合作模式。本文重點(diǎn)探討從當(dāng)初的TPP如何演變到CPTPP的主要?jiǎng)右?，分析?duì)東盟成員國乃至全球貿(mào)易體系的影響，提出中國的應(yīng)對(duì)措施。

2017年11月11日，TPP現(xiàn)有的11個(gè)成員國在峴港共同發(fā)布聯(lián)合聲明，宣布“已經(jīng)就新的協(xié)議達(dá)成了基礎(chǔ)性的重要共識(shí)”，并決定改名為“全面且先進(jìn)的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”（CPTPP）。

一.美國退出TPP的影響

所謂TPP指的是跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（Trans-Pacific Partnership Agreement），最初由亞太經(jīng)合組織成員中的文萊、智利、新西蘭、新加坡四個(gè)國家倡議而成立的跨太平洋多邊經(jīng)濟(jì)談判組織。2009年美國高調(diào)加入該組織以后迅速擴(kuò)大其成員，先后有澳大利亞、新西蘭、秘魯、越南、加拿大、墨西哥、日本等國加入談判，成為包括12國成員國的跨地區(qū)的、高標(biāo)準(zhǔn)的多邊經(jīng)濟(jì)合作組織。由于美日經(jīng)濟(jì)總量占TPP的8成以上，因此，TPP實(shí)際成為以美日為主導(dǎo)的跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)多邊合作組織。從2010年以來，經(jīng)過日美之間農(nóng)產(chǎn)品和汽車等貿(mào)易談判、美國和越南、馬來西亞等國之間競爭、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等相關(guān)的艱難談判，于2015年10月TPP12個(gè)談判國在美國亞特蘭大舉行的部長級(jí)會(huì)議上達(dá)成基本協(xié)議，并于2016年2月4日在新西蘭奧克蘭正式簽約，各國進(jìn)入了國內(nèi)的審批程序。TPP與其他多邊及貿(mào)易合作組織相比，取消了TPP12個(gè)成員國平均工業(yè)品的99.9%、農(nóng)林水產(chǎn)品的97.1%的關(guān)稅，而且也包括服務(wù)、投資、電子商務(wù)、政府采購、國有企業(yè)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、勞動(dòng)、環(huán)境等領(lǐng)域的新規(guī)則，包括政府采購標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定、內(nèi)國民待遇、無差別待遇、公開招標(biāo)等規(guī)定，而對(duì)國有企業(yè)的規(guī)定則是原來WTO或其他的FTA里從未有過的規(guī)定。因此，TPP具有跨地區(qū)、高標(biāo)準(zhǔn)、新貿(mào)易規(guī)則等巨型自貿(mào)區(qū)的特征。

然而，世事難料，2016年末美國大選中共和黨特朗普意外當(dāng)選總統(tǒng)，使TPP的美好前景付之東流。因?yàn)楦傔x期間特朗普強(qiáng)調(diào)TPP損害了美國的利益，只要自己當(dāng)選第二天就要廢除TPP。果然，2017年1月特朗普上任第二天就宣布退出TPP，至此日本等國苦心經(jīng)營的TPP之夢遇到了巨大的挑戰(zhàn)。美國不僅要退出TPP，而且還要重新談判NAFTA。由于TPP的生效條件為應(yīng)獲得全體簽約國GDP（2013年）之和85%以上的6個(gè)國家的批準(zhǔn)，而在12個(gè)國家GDP總和中，美國GDP占60.4%，日本占17.7%?？梢?，美國退出實(shí)際就等于TPP作廢。由此TPP面臨著要么解散，要么在美國缺席的情況下繼續(xù)推動(dòng)的新的挑戰(zhàn)。顯然，特朗普改變了迄今為止以美國為主導(dǎo)推進(jìn)的全球多邊自由貿(mào)易體制。尤其是TPP中日本、越南、馬來西亞等國計(jì)劃通過TPP擴(kuò)大對(duì)美國的出口，推動(dòng)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的計(jì)劃即將成為泡影。而美國宣布退出TPP，對(duì)亞太區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)、政治、外交諸多方面帶來深遠(yuǎn)的影響，對(duì)成員國和非成員國造成不同的后果。

1、TPP成員國的經(jīng)濟(jì)利益受損

如上所述，TPP成員國包括文萊、新加坡、馬來西亞和越南等東盟國家。這些東盟國家想通過TPP來進(jìn)一步開放本國市場，通過自由貿(mào)易擴(kuò)大對(duì)美出口，獲得更大的經(jīng)濟(jì)利益。在ASEAN各國中只有美國和新加坡簽訂了FTA，而TPP的啟動(dòng)等于美國與東盟各國簽訂了雙邊的FTA，也可以加入TPP成員國的全球供應(yīng)鏈之中，對(duì)東盟國家的利益較大。比如越南可以大量擴(kuò)大紡織品的對(duì)美出口、馬來西亞吸引更多的美國資本來本國投資。而這些利益因美國的退出將無法實(shí)現(xiàn)，如越南不僅無法吸引美國企業(yè)對(duì)紡織業(yè)制造業(yè)的投資，反而導(dǎo)致原來投資的美國企業(yè)撤退的風(fēng)險(xiǎn)。

2、非TPP東盟國家獲益

在東盟十國中參加TPP的國家有新加坡、馬來西亞、文萊和越南四國，而對(duì)其他未參加的六個(gè)國家中如泰國、印尼、菲利賓等非TPP成員國的東盟國家來說，其影響也不容忽視。如果TPP順利生效，那么對(duì)非成員國帶來貿(mào)易轉(zhuǎn)移效應(yīng)和投資轉(zhuǎn)移效應(yīng)等不利影響非常顯著，將大幅度減少對(duì)美國的貿(mào)易和美國資本的投資，亦無法參與TPP成員國的全球供應(yīng)鏈，正如泰國副總理所說,“從泰國的立場來看，TPP受挫對(duì)本國的利益更大”。

二、CPTPP產(chǎn)生的背景及問題

自從2017年1月美國總統(tǒng)特朗普簽署退出TPP的行政令之后，日本國內(nèi)一時(shí)間彌漫了TPP將要解散的悲觀情緒，認(rèn)為美國缺席的TPP將分崩離析，失去了存在的價(jià)值。尤其是日本當(dāng)年加入TPP時(shí)主要看中了美日主導(dǎo)TPP可以制定高標(biāo)準(zhǔn)的貿(mào)易投資規(guī)則，牽制中國在亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的主導(dǎo)地位。如今TPP將要難產(chǎn)，日本最著急。為了抓住遏制中國、確立日本在亞太經(jīng)濟(jì)一體化中的主導(dǎo)地位，原來認(rèn)為沒有美國TPP將失去存在價(jià)值的日本政府，開始主張即使美國缺席也要推動(dòng)TPP的新的方案。因此，日本從2017年4月開始致力于改善TPP的具體工作。如2017年4月19日麻生副首相對(duì)外明確了要推動(dòng)美國缺席下的TPP11國協(xié)定的決心。經(jīng)過日本政府的決議，一方面擬定截止2017年11月越南召開的APEC首腦會(huì)議為止要完成TPP11國之間的協(xié)商；另一方面還要積極促成美國的回歸。在日本政府積極主動(dòng)的協(xié)調(diào)下，2017年11月越南召開的APEC會(huì)議期間，日本和其他10個(gè)國家終于簽署了“全面且先進(jìn)的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”，即CPTPP。該協(xié)定在保留廢除關(guān)稅的約定下，凍結(jié)了知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、勞工標(biāo)準(zhǔn)等“最TPP的元素”20項(xiàng)條目，至此CPTPP成為亞太地區(qū)巨型多邊貿(mào)易協(xié)定（FTA），日本實(shí)現(xiàn)了構(gòu)建以日本為主導(dǎo)的亞太跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作組織的目標(biāo)。然而，CPTPP與TPP相比，其發(fā)展道路并不平坦。

1、規(guī)模小，標(biāo)準(zhǔn)低

CPTPP和美國退出前2015年簽署的TPP相比，無論其規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)都有明顯的下降。如表1（詳見32頁）所示，CPTPP11國的國內(nèi)生產(chǎn)總值占世界的比重為12.9%，人口占世界人口比重的6.9%，比TPP下降近三分之一，貿(mào)易額也由25.7%下降到14.9%。2009年美國高調(diào)加入TPP后，包括環(huán)境、勞動(dòng)、電子商務(wù)、國有企業(yè)規(guī)制、新服務(wù)貿(mào)易等廣泛領(lǐng)域，標(biāo)榜成為修改現(xiàn)行WTO規(guī)則的高標(biāo)準(zhǔn)的跨區(qū)域的多邊經(jīng)濟(jì)貿(mào)易協(xié)議。然而，因美國的退出，TPP11國對(duì)2015年簽署的協(xié)議進(jìn)行了重新協(xié)商，其結(jié)果在保持降低95%以上關(guān)稅的基礎(chǔ)上，凍結(jié)了20項(xiàng)原來TPP中代表高標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目。即2017年11月10日，經(jīng)過11國的協(xié)商，原本各國主張凍結(jié)的60多項(xiàng)經(jīng)過協(xié)商后最后只留了20項(xiàng)，其中醫(yī)藥品數(shù)據(jù)的保護(hù)期限（原則為8年）、著作權(quán)的保護(hù)期限（作者去世后70年）等知識(shí)產(chǎn)權(quán)相關(guān)的項(xiàng)目占50%以上，而勞動(dòng)者和政府之間紛爭處理規(guī)則等4項(xiàng)成為今后繼續(xù)交涉的內(nèi)容。顯然，知識(shí)產(chǎn)權(quán)、勞資糾紛規(guī)則等原本成為TPP高標(biāo)準(zhǔn)的象征，如今只能降低標(biāo)準(zhǔn)促成了部長級(jí)框架協(xié)議。

在日本的主導(dǎo)下，為了使CPTPP盡快生效，TPP11國也修改了生效條件，即原來TPP將在占12國GDP總額85%的6個(gè)國家以上完成程序的60天后生效，而新版本CPTTP的生效條件為11國中有6國完成國內(nèi)批準(zhǔn)手續(xù)即可生效。如果多邊談判順利進(jìn)行，CPTPP將明年上半年簽署協(xié)議并最快從2019年開始正式生效。可見，作為世界第一大國的美國的退出，使CPTPP無論從經(jīng)濟(jì)規(guī)模上，還是規(guī)則的制定和生效條件上都不得不大打折扣。

2、成員國內(nèi)部矛盾依然難調(diào)

美國退出前的TPP雖然也包括美國、日本、加拿大、澳大利亞、新加坡等發(fā)達(dá)國家和墨西哥、秘魯、智利、馬來西亞、越南等發(fā)展中國家，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和水平差距較大，但在美國主導(dǎo)和協(xié)調(diào)下較容易達(dá)成共識(shí)。如今美國退出后實(shí)際上由日本承擔(dān)了主導(dǎo)CPTPP的重?fù)?dān)，而日本在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力、國際競爭力下滑的情況下，能否發(fā)揮11國家的協(xié)調(diào)和引領(lǐng)作用值得商榷。如原定2017年11月10日舉行的TPP11國首腦會(huì)議，由于加拿大總理特魯多的臨時(shí)爽約而擱置，最后11日降格召開部長級(jí)會(huì)議，達(dá)成了CPTPP框架協(xié)議。雖然CPTPP框架協(xié)議提倡“確定開放的市場和抗議保護(hù)主義”的原則，也設(shè)立了菲利賓、泰國等新加入國家的協(xié)議，但一開始就傳出了內(nèi)部不和諧的信息，如加拿大在開會(huì)之前要求日本放寬汽車安全標(biāo)準(zhǔn)，而日方難以滿足其條件時(shí)臨時(shí)取消參會(huì)使TPP11國首腦會(huì)議流產(chǎn)。今后日本與加拿大的汽車貿(mào)易、越南的電子商務(wù)交易規(guī)則和紡織品的貿(mào)易規(guī)則以及勞資紛爭處理?xiàng)l款等問題將成為協(xié)議順利達(dá)成的主要障礙。

原來TPP的內(nèi)容包括電子商務(wù)和國有企業(yè)改革等較高標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)則。而CPTPP雖然其市場規(guī)模依然較大，但美國的退出不僅削弱了美國在亞太地緣政治中的重要作用，而且也降低了未來印度、印尼、泰國等國加入CPTPP的可能性，而加拿大等國的談判中態(tài)度的轉(zhuǎn)變等也增添了今后談判能否順利進(jìn)行的變數(shù)。

三、CPTPP對(duì)中國的影響及對(duì)策

從2009年美國高調(diào)宣布加入TPP以來，其成員國擴(kuò)充為12個(gè)國家，主要以美日作為主導(dǎo)力量，一方面推動(dòng)了全球多邊貿(mào)易合作；另一方面也成為美日在亞太牽制中國、削弱中國在亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中主導(dǎo)地位的重要手段。而特朗普上臺(tái)后采取的一系列保護(hù)美國利益的對(duì)外政策導(dǎo)致了美國退出TPP，而日本卻不甘心放棄與中國展開爭奪區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作主導(dǎo)權(quán)的博弈。因此，日本極力說服其他10個(gè)國家，并借助2017年11月越南召開的APEC會(huì)議，達(dá)成了排除美國之外的CPTPP框架協(xié)議。如果11國之間協(xié)商順利，最快將于2019年正式生效，那么CPTPP的啟動(dòng)對(duì)中國帶來哪些影響，中國應(yīng)采取哪些措施將成為中國政府和企業(yè)應(yīng)對(duì)的重要課題。

CPTPP的啟動(dòng)對(duì)中國的貿(mào)易轉(zhuǎn)移和投資轉(zhuǎn)移效應(yīng)有限，反而有利于加快這些國家之間深入的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作，而所謂高標(biāo)準(zhǔn)的自貿(mào)區(qū)也將成為RCEP的模板。

1、有利于全球多邊貿(mào)易體系的發(fā)展，推動(dòng)RCEP等東亞經(jīng)濟(jì)合作

毫無疑問，美國總統(tǒng)特朗普上臺(tái)后不到一年的時(shí)間內(nèi)，大力推行雙邊貿(mào)易和保護(hù)貿(mào)易政策，世界經(jīng)濟(jì)正面臨著全球化倒退、貿(mào)易保護(hù)主義盛行的不利形勢。因此，雖然TPP演變?yōu)榻档蜆?biāo)準(zhǔn)的CPTPP，但CPTPP的啟動(dòng)也將有利于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)全球化以及多邊貿(mào)易體系的構(gòu)建。當(dāng)前，WTO談判陷入僵局的局面下，高標(biāo)準(zhǔn)的跨地區(qū)的多邊貿(mào)易體系的建立，將成為推動(dòng)亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的基礎(chǔ)。2011年東盟+中日韓+澳新?。ò拇罄麃啞⑿挛魈m、印度）十六國組成的RCEP正式啟動(dòng)，其中近一半國家加入了CPTPP，即日本、越南、馬來西亞、新加坡、文萊、新西蘭、澳大利亞7個(gè)國家，占CPTPP成員國三分之二，如果這些國家之間實(shí)現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易一體化，將有效地推動(dòng)RCEP成員國之間經(jīng)濟(jì)貿(mào)易談判進(jìn)程，有利于全球多邊貿(mào)易談判的順利發(fā)展。

2、中國以“一帶一路”倡議，加快構(gòu)建多邊貿(mào)易合作體系

毋庸置疑，無論是TPP還是CPTPP，其目的為日本借此力爭實(shí)施多邊高質(zhì)量貿(mào)易框架的貿(mào)易戰(zhàn)略，牽制在亞太地區(qū)不斷擴(kuò)大的中國的影響力，挑戰(zhàn)中國的多邊自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略。然而，對(duì)中國來說，中國與CPTPP11個(gè)成員國中與新加坡、文萊、馬來西亞、越南東盟國家和智利等五個(gè)國家已經(jīng)有雙邊的FTA（2010年中國與東盟FTA正式啟動(dòng)）；而日本、澳大利亞、新西蘭三個(gè)國家作為RCEP成員國也正與中國一起推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作；中國與加拿大的自貿(mào)區(qū)談判也即將開始。因此，CPTPP的啟動(dòng)對(duì)中國的貿(mào)易轉(zhuǎn)移和投資轉(zhuǎn)移效應(yīng)有限，反而有利于加快這些國家之間深入的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作，而所謂高標(biāo)準(zhǔn)的自貿(mào)區(qū)也將成為RCEP的模板。目前，CPTPP作為跨區(qū)域的多邊貿(mào)易協(xié)議，處在不斷地動(dòng)態(tài)調(diào)整之中，其發(fā)展前景不夠明朗，但對(duì)中國來說，不管CPTPP如何發(fā)展，中國應(yīng)一如既往地加強(qiáng)“一帶一路”沿線國家之間的經(jīng)貿(mào)合作，不斷擴(kuò)大雙邊或多邊貿(mào)易合作圈，提升在亞洲乃至全球產(chǎn)業(yè)鏈中的核心地位。習(xí)近平總書記在中國共產(chǎn)黨第十九大報(bào)告中指出：“中國將推動(dòng)全面開放新格局”。如表1（詳見32頁）所示，在亞洲RCEP為中國最大的FTA，其貿(mào)易額和人口均超過CPTPP，因此，中國一方面通過深化國內(nèi)經(jīng)濟(jì)改革和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型擴(kuò)大市場開放水平；另一方面應(yīng)積極發(fā)揮RCEP中的主導(dǎo)作用，爭取早日簽署中日韓FTA，并通過與歐盟等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)之間的FTA談判，構(gòu)建較高標(biāo)準(zhǔn)的FTA網(wǎng)絡(luò)，從而爭奪亞太地區(qū)貿(mào)易投資規(guī)則的話語權(quán)，掌握全球經(jīng)濟(jì)一體化的主動(dòng)權(quán)。