◎周易茗

傲慢與偏見
——“一帶一路”風險認知與防控

◎周易茗

“一帶一路”是習總書記提出的促進中國改革開放和全球經(jīng)濟合作的戰(zhàn)略方針。近年來，“一帶一路”已取得了豐碩的成果，但其發(fā)展過程中仍存在諸多困難。本文通過分析指出法治化是有效保障“一帶一路”運行的有效途徑，能夠確保“一帶一路”在全球范圍內(nèi)順利實施。

無論對于世界，還是對于中國，神秘面紗下的“一帶一路”就像是一片未開墾的沃土，一旦精心耕作，未來將繁花似錦。一帶一路是“絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21世紀海上絲綢之路經(jīng)濟帶”的簡稱，是2013年中國國家主席習近平在哈薩克斯坦的納扎爾巴耶夫大學和印度尼西亞的國會分別提出的倡議，習近平總書記指出，“我國周邊外交的基本方針，就是堅持以鄰為善、以鄰為伴，堅持睦鄰、安鄰、富鄰，突出體現(xiàn)親、誠、惠、容的理念”。“要同有關(guān)國家共同努力，加快基礎設施互聯(lián)互通，建設好絲綢之路經(jīng)濟帶、21世紀海上絲綢之路”。

三年來，沿線各國合作不斷開花結(jié)果，新亞歐大陸橋、中巴經(jīng)濟走廊、孟中印緬經(jīng)濟走廊、中蒙俄經(jīng)濟走廊等經(jīng)濟合作帶的建設以及中國-東盟自貿(mào)區(qū)、中國-南亞區(qū)域合作聯(lián)盟、中國-海灣合作委員會成員國、中國-歐盟等重點區(qū)域的貿(mào)易投資自由化為“一帶一路”添磚加瓦。一帶一路建設碩果累累，得到了快速發(fā)展，迄今成為最受歡迎的國際公共產(chǎn)品，也是目前前景最好的國際合作平臺。習近平總結(jié)一帶一路建設“從無到有、由點及面，進度和成果超出預期。2017年5月15日，習近平總書記在北京雁棲湖舉行的“一帶一路”國際合作高峰論壇圓桌峰會上發(fā)布了聯(lián)合公報與項目清單，向世界展示了一帶一路的成果。

一帶一路建設并非一帆風順，產(chǎn)生伊始即遭受到相應的質(zhì)疑。有學者認為一帶一路是中國版的馬歇爾計劃，其與美國60年前的馬歇爾計劃從經(jīng)濟到地緣政治視角都有異曲同工之妙，馬歇爾計劃意在通過經(jīng)濟援助、制度的安排設計、國際規(guī)則的制定，謀求對歐洲事物的主導和美國的霸權(quán)優(yōu)勢，一帶一路也是綜合利用中國對一帶一路就沿線國家的經(jīng)濟援助、投資以及貿(mào)易手段減少中國的外匯儲備、緩解基建領域的產(chǎn)能過剩、推動人民幣國際化。有觀點指出一帶一路是為了恢復中國古代朝貢貿(mào)易的新版朝貢體系，其本質(zhì)在于建立和維持政治關(guān)系而非貿(mào)易關(guān)系，古代絲綢之路貿(mào)易的基于“厚往薄來”原則，貿(mào)易的具體方式也具有外交儀式性，現(xiàn)代的一帶一路在政策導向、交往方式上呈現(xiàn)出與古代絲綢之路相似的傾向，且一帶一路沿線國家對中國的期待也是希望中國對其提供物質(zhì)和資金方面的援助。有學者擔憂一帶一路是國際關(guān)系史上最大的爛尾工程，中國把22個阿拉伯國家、5個中亞國家、10個東盟國家及54個非洲國家看作一個整體，其中原則性倡議多過可操作性內(nèi)容， 并且一帶一路倡議提出以來，在與沿線國家的合作過程中產(chǎn)生的摩擦不斷，如中泰鐵路合作項目的波折，中國建設緬甸深水港以及緬甸西部皎漂經(jīng)濟特區(qū)工業(yè)園區(qū)項目的阻力、印度高鐵未按期投入運營、中企承建東南亞大型基礎設施項目工程延期等。

也有學者認為一帶一路不是畫餅充饑，中國與“一帶一路”沿線國家有良好的共同投資與合作基礎，在過去十年中，中國與“一帶一路”沿線國家的貨物貿(mào)易年均增長19%，高出同期中國對外貿(mào)易平均增速4個百分點，并且中央的頂層設計以及金融支持機構(gòu)亞洲基礎設施投資銀行與絲路基金的設立和治理機制的建立，顯示中國政府用實際行動證明一帶一路不僅僅是仰望星空，而且是腳踏實地。經(jīng)濟學家賈根良運用毛澤東“農(nóng)村包圍城市”的革命經(jīng)驗和進化生物學“異地物種形成原理”為一帶一路探索提供了歷史和自然史的基礎，指出一帶一路戰(zhàn)略是適合中國國情的經(jīng)濟崛起之路的探索。地緣政治學家威廉·恩道爾認為一帶一路是古代絲綢之路的傳承與延續(xù)，是實現(xiàn)中國夢的重要內(nèi)容，而且能加快域內(nèi)國家在經(jīng)濟、政治、軍事等領域的合作，最關(guān)鍵的是，中國在歐美經(jīng)濟風雨飄搖的關(guān)鍵時刻、發(fā)達國家的消費市場迅速衰退和停滯的重要節(jié)點，為引領發(fā)展中國家實現(xiàn)經(jīng)濟崛起，給世界提供的一項充滿東方智慧的共同繁榮的發(fā)展方案。

應該說，一帶一路是適應經(jīng)濟全球化的新趨勢，即經(jīng)濟全球化的重心從多邊主義轉(zhuǎn)到區(qū)域主義。是通過區(qū)域經(jīng)濟合作參與經(jīng)濟全球化，擴大對外開放的一項舉措。中國的對外開放經(jīng)歷了三個發(fā)展階段，第一個階段是1978～1991年以沿海區(qū)域開放為重點的探索開放階段，在這個階段主要是政策性對外開放，選擇一些領域、區(qū)域、行業(yè)在一定限定下開放；第二個階段是1992～2000年，以加入WTO為標志的制度性對外開放。系統(tǒng)地接受了外部給定的國際規(guī)則，按照這套國際規(guī)則全面改造國內(nèi)的規(guī)則，這個階段是對外開放加速向縱深推進和全方位區(qū)域開放格局基本形成階段。進入第三個階段，意味著不僅是對外開放，而是在全球經(jīng)濟中發(fā)揮引領作用，從被動接受國際規(guī)則、適應國際事務，到積極主動參與規(guī)則的制定、新興區(qū)域合作的建立。既然一帶一路是一種新型區(qū)域經(jīng)濟合作機制，那么與傳統(tǒng)的區(qū)域經(jīng)濟合作機制有何不同？傳統(tǒng)的區(qū)域經(jīng)濟合作機制包括部門一體化、優(yōu)惠貿(mào)易安排、自由貿(mào)易區(qū)、關(guān)稅同盟、共同市場、經(jīng)濟同盟、完全經(jīng)濟一體化，一帶一路不同于現(xiàn)有的區(qū)域經(jīng)濟合作機制，在合作理念、目標、合作載體、合作機制上都難以簡單歸入傳統(tǒng)的區(qū)域經(jīng)濟合作機制。這個新型的區(qū)域合作組織旨在“政策溝通、道路聯(lián)通、貿(mào)易暢通、貨幣流通、民心相通”，秉持“共商、共建、共享”的原則，不是曲高和寡的獨奏曲，而是氣勢磅礴的交響樂。一帶一路作為中國經(jīng)濟全球化的重大變革，為沿線國家優(yōu)勢互補、開放發(fā)展、國際合作提供了新的平臺，隨著一帶一路的深入推進，實施“一帶一路”倡議面臨的風險挑戰(zhàn)再次引發(fā)了學界的熱烈討論。一帶一路建設必須走法治化道路、法治要貫穿于“一帶一路”實行全過程、通過法治化以防范“一帶一路”實施當中的政治、經(jīng)濟與法律風險已經(jīng)形成基本共識，但一帶一路涉及65個國家和地區(qū)，各國政治環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展水平、宗教文化、法治狀況千差萬別，其中有15個國家未締結(jié)《承認及執(zhí)行外國仲裁裁決公約紐約公約》，有14個國家非WTO成員國，有33個國家游離于任何區(qū)域組織之外并且涉及四大法系，比如大陸法系、海洋法系、伊斯蘭法系和社會主義法治體系。希冀60多個國家和地區(qū)用一部成文的或不成文的法律來調(diào)整無異于天方夜譚。因此，對于具體如何實現(xiàn)法治化尚在探討之中，還沒有明確可行的方案。

一帶一路的法治化可以落腳到“軟硬兼施”上，軟既軟法，硬即硬法，重點放在軟法上。法有調(diào)整社會關(guān)系，指引主體行為和保障主體權(quán)利的功能，法有確認和維護一定秩序、利益和正義的價值?！?“原則上無法律約束但卻有實際效果的行為規(guī)則”被稱之為軟法，在歐盟法語境下，軟法作為促進歐盟一體化的一種新的治理規(guī)則工具而被廣泛應用。軟法通常作為歐盟立法的準備性和信息提供性文件（如綠皮書、白皮書、行動綱要等）、解釋性和決策性文件（為解釋和適用現(xiàn)有共同體法律提供指導性原則）以及導向性文件（主要表現(xiàn)為建議和行動守則等，旨在為進一步實施共同體的目標和政策提供指導）。在國內(nèi)法語境下，有美國學者將其界定為：“立法機構(gòu)沒有依循憲法程序或其他法律制定程序而制定的規(guī)則。軟法在外延上包括國家立法中的柔性規(guī)則以及政治組織規(guī)則、社會共同體規(guī)則。（我國的軟法形式主要有：公法的基本原則，已經(jīng)形成和正在形成的憲法行政法慣例；執(zhí)政黨的黨內(nèi)法規(guī)；憲法、法律中的宣示性、倡導性條款；已經(jīng)形成和正在形成的公民社會規(guī)則；司法判例；行政執(zhí)法基準。（軟法在推進國家治理現(xiàn)代化中的作用），盡管國內(nèi)外對軟法的理解和定義有所不同，但軟法的基本特性是一致的，即：“無法律約束力”和“有實際效果”?！耙粠б宦贰眹H合作軟法保障機制的規(guī)范形式表現(xiàn)為諒解備忘錄、倡議、決議、宣言、標準、指南、建議、行動計劃、行為準則等。雖然軟法并不具備國家強制實施的保障，但是軟法是雙方或多方達成的意向性的合作，是雙方基于共同價值的考慮而形成的，通常會認真對待，正如“建議不能造法，但即使在法律辯論中你也不能毫不遲疑地勸告政府忽略這些建議。并且有學者通過觀察經(jīng)合組織（OECD）的治理實踐，得出結(jié)論：軟法控制和軟法措施（如對話、社會排斥等）比法律制裁更為有效，更受歡迎。

因此，“一帶一路”國際合作軟法保障機制可以借鑒美國的 “管理過程模式”，“管理過程模式主張通過提供信息和國家能力建設資源，可以改變不遵守國際法律規(guī)范的國家的偏好，說服其遵守。有效的“管理過程模式”可采用的制度工具包括：數(shù)據(jù)的收集與報告、核查與監(jiān)督、爭端解決、透明度、能力建設、審查與評估。整個管理過程的實施不依賴于強制制裁，而依賴于國家對被“隔離”于國際網(wǎng)絡的恐懼，對大多數(shù)國家而言參與這一國際網(wǎng)絡已成為其國家安全與經(jīng)濟福祉的中心所在。

（作者單位：湖南省委直屬機關(guān)黨校）