文/張錦輝 ，中國(guó)煤炭科工集團(tuán)南京設(shè)計(jì)研究院有限公司

PPP投資模式下項(xiàng)目管理運(yùn)作和風(fēng)險(xiǎn)探析

文/張錦輝 ，中國(guó)煤炭科工集團(tuán)南京設(shè)計(jì)研究院有限公司

本文摘要：伴隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，現(xiàn)代金融界的融資模式越來(lái)越多，而銀行類大型金融機(jī)構(gòu)主要集中于國(guó)企、大型企業(yè)方面的借貸與投資；而其它社會(huì)型的風(fēng)險(xiǎn)投資則多以中小企業(yè)作為投資目標(biāo)。在這種兩極分化的發(fā)展趨勢(shì)之下，可以認(rèn)識(shí)到資本作為一種無(wú)限購(gòu)買力，在當(dāng)前正在發(fā)揮著其資本化運(yùn)作模式下的比較優(yōu)勢(shì)。本次研究借助這種金融投資與融資風(fēng)潮，以PPP投資模式作為主題，探討它在項(xiàng)目管理運(yùn)作方面的特征，并對(duì)其中可能遇到的問題與風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行簡(jiǎn)要說(shuō)明，期望有助于相關(guān)工作的實(shí)踐。

PPP投資模式；項(xiàng)目管理；運(yùn)作；風(fēng)險(xiǎn)

PPP投資模式之所以在當(dāng)前能夠得到運(yùn)用，其中的重點(diǎn)在于它在我國(guó)有一定的法律基礎(chǔ)。當(dāng)其作為項(xiàng)目管理中應(yīng)用模式時(shí)，則涉及到公法、私法。比如，根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律可知其中包括建筑法、合同法、保障法、公司法等；再如它與部委規(guī)章、地方性的政府規(guī)章也存在關(guān)聯(lián)。但從實(shí)質(zhì)上觀察，正是由于當(dāng)前我國(guó)在關(guān)于PPP項(xiàng)目缺少明確界定，所以才使其得到了較為迅速的發(fā)展。

1 PPP投資模式

PPP投資模式比較新，屬于融資模式，其中的三“P”分別代表Public、Private、Partnership，當(dāng)其聯(lián)系在一起時(shí)，便直接指向公共部門與私人企業(yè)之間的合作關(guān)系。從起源或開端方面追溯，20世紀(jì)70年代正式提出了該概念，80年代以荷蘭國(guó)會(huì)正式接納并應(yīng)用，90年代在英國(guó)工黨代表的政府操作下獲得了較好的發(fā)展。目前的定義多以聯(lián)合國(guó)培訓(xùn)研究院（UNlTR）為準(zhǔn)，由于經(jīng)濟(jì)體的不同，在歐盟、英國(guó)也存在差異不大的同類定義。具體來(lái)看它的內(nèi)涵指向在于通過構(gòu)成要素的把握實(shí)現(xiàn)資源的互補(bǔ)，以達(dá)到資源利用率的提升目的。比如，目前就在較大的PPP投資模式框架結(jié)構(gòu)內(nèi)納入了合同、參與者、信任、分享、合作伙伴等諸多因素，應(yīng)用中除了通常意義上的政府與企業(yè)合作之外，目前該模式已經(jīng)延伸到了諸多領(lǐng)域，包括企業(yè)與企業(yè)之間的合作。因此，整體上觀察它屬于一種新思維的運(yùn)用。

2 PPP投資模式下項(xiàng)目管理運(yùn)作和風(fēng)險(xiǎn)

以下按照PPP投資模式下的項(xiàng)目管理的理論基礎(chǔ)、運(yùn)作機(jī)制與相關(guān)框架結(jié)構(gòu)流程，以及可能遭遇的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行說(shuō)明。

2.1 理論基礎(chǔ)

PPP投資模式下項(xiàng)目管理運(yùn)作有一個(gè)必要的理論基礎(chǔ)，因?yàn)樗P(guān)系到國(guó)家、社會(huì)、公共資源，以及私營(yíng)機(jī)構(gòu)之間的契約關(guān)系?，F(xiàn)階段的項(xiàng)目運(yùn)作中主要理論是項(xiàng)目區(qū)分理論，屬于多學(xué)科的交叉成果。因此，從基礎(chǔ)理論方面觀察，重點(diǎn)是以PPP模式作為中心，關(guān)聯(lián)到新公共管理、項(xiàng)目區(qū)分、委托-代理、民營(yíng)化理論三個(gè)大的理論，其中的作用對(duì)應(yīng)于催生、PPP應(yīng)用、機(jī)制設(shè)計(jì)、指導(dǎo)。由于該理論屬于交叉集成，因而在委托代理理論方面則會(huì)關(guān)聯(lián)到諸失靈論，包括政府、志愿、市場(chǎng)、組織方面的失靈理論；也相應(yīng)的將這些失靈理論指向民營(yíng)化理論。因此，整體上觀察要厘清五大理論與PPP模式的構(gòu)建關(guān)系，需要把握住項(xiàng)目的重點(diǎn)的，才能針對(duì)性的實(shí)施構(gòu)建與運(yùn)用。

2.2 運(yùn)作

以我國(guó)在PPP模式的應(yīng)用為例，運(yùn)行機(jī)制中的主導(dǎo)方在于公共部門；與歐美相比，其它國(guó)家有專門的機(jī)構(gòu)實(shí)施職業(yè)化負(fù)責(zé)，如其中的職業(yè)經(jīng)理人或委托機(jī)構(gòu)即可以完成這種職能。比如，以某項(xiàng)目的采購(gòu)環(huán)節(jié)為例，若采用PPP模式進(jìn)行運(yùn)作，那么，首先需要政府采購(gòu)者確定項(xiàng)目，然后以招標(biāo)的形式向私營(yíng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行標(biāo)的開放，而私營(yíng)機(jī)構(gòu)方面的提供者以民營(yíng)、國(guó)有、外資多種類型的進(jìn)行投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)，當(dāng)確定服務(wù)提供者之后，再以合同的形式由政府授予PPP項(xiàng)目合同，從而由其在分包模式下進(jìn)行設(shè)計(jì)商、施工商、承包商方面的運(yùn)作。這種模式下的收費(fèi)與服務(wù)均與公眾密切關(guān)聯(lián)，因?yàn)檫@種模式的常態(tài)化應(yīng)用在于提升政府運(yùn)用效率，盡可能完成“取之于民，用之于民”稅收轉(zhuǎn)換，將其快速轉(zhuǎn)變?yōu)楣岔?xiàng)目，并加以實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)階段的運(yùn)作中除了公共工程之外，一些其它方面的工程也會(huì)通過PPP模式加以實(shí)施，如企業(yè)與企業(yè)之間，或者有資源的企業(yè)缺少資金等就可以很好的利用這種模式獲得資金注入以完成項(xiàng)目運(yùn)作。因?yàn)樵诒举|(zhì)上PPP投資模式始終以融資為根本。在這種運(yùn)作機(jī)制之下，除了一般的項(xiàng)目立項(xiàng)之外，還包括資金的運(yùn)作，如資本金注入、項(xiàng)目補(bǔ)貼等均屬于這個(gè)范疇?？梢栽谫Y金運(yùn)作方式方面類比于BOT模式。

2.3 風(fēng)險(xiǎn)

從風(fēng)險(xiǎn)方面觀察有政府、私營(yíng)機(jī)構(gòu)、合作機(jī)制多個(gè)方面的風(fēng)險(xiǎn)；比如，體現(xiàn)在政府方面則主要以項(xiàng)目的確定、招標(biāo)，以及相關(guān)法律法規(guī)、稅收調(diào)整等，所以，政府的風(fēng)險(xiǎn)因素往往是PPP投資模式下項(xiàng)目管理成功與否的關(guān)鍵決定因素。而私營(yíng)機(jī)構(gòu)方面的風(fēng)險(xiǎn)體現(xiàn)在投資能力方面，諸多案例均表明此類機(jī)構(gòu)為了獲得項(xiàng)目往往會(huì)采用一些措施，但當(dāng)其實(shí)踐時(shí)卻會(huì)因投資、融資方面的能力而對(duì)項(xiàng)目管理帶來(lái)極大的風(fēng)險(xiǎn)；合作機(jī)制方面主要風(fēng)險(xiǎn)在于合作框架下的合同公平性，合同履行的實(shí)在性，以及雙方利益、風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)問題等。

3 結(jié)束語(yǔ)

PPP投資模式下的項(xiàng)目管理運(yùn)作既有其優(yōu)勢(shì)，也存在諸多風(fēng)險(xiǎn)。從其模式的本質(zhì)分析在于公共部門、私人企業(yè)之間的一種關(guān)聯(lián)模式，雖然能夠促進(jìn)雙方的利益；但在這種模式下也易于造成“官商勾結(jié)”，產(chǎn)生較大的腐敗行為。所以，在這個(gè)方面我國(guó)應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防方面的研究，并通過法律的手段，實(shí)施針對(duì)性的立法規(guī)范，從而做到防微杜漸，減少潛在風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。同時(shí)應(yīng)該做好針對(duì)私人企業(yè)借機(jī)實(shí)施“空手套白狼”行為的有效預(yù)防與控制，減少可能發(fā)生的國(guó)有資源流失等。

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