文/包 晶，山西財經(jīng)大學法學院

完善我國村鎮(zhèn)銀行法律監(jiān)管的思考

文/包 晶，山西財經(jīng)大學法學院

本文摘要：在“寬進入、嚴監(jiān)管”的思想指導下，我國村鎮(zhèn)銀行近幾年得到了蓬勃發(fā)展。村鎮(zhèn)銀行在為有效緩解農(nóng)村金融供給不足方面，發(fā)揮了積極作用，但另一方面其也給我國農(nóng)村金融監(jiān)管帶來新的課題。如果不盡快完善我國村鎮(zhèn)銀行法律監(jiān)管的現(xiàn)狀，村鎮(zhèn)銀行的運營效果與政策設立的初衷將會背道而馳。本文首先對村鎮(zhèn)銀行的法學基礎問題進行了分析，繼而分析了我國村鎮(zhèn)銀行法律監(jiān)管的立法與實務現(xiàn)狀，最終提出了完善我國村鎮(zhèn)銀行法律監(jiān)管的一些建議。

村鎮(zhèn)銀行；法律屬性；金融監(jiān)管；完善建議

1 村鎮(zhèn)銀行的法學基礎問題分析

1.1 村鎮(zhèn)銀行的概念

村鎮(zhèn)銀行，顧名思義是在農(nóng)村地區(qū)設立的銀行，其旨在用于滿足農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民發(fā)展對資金需求的銀行業(yè)金融機構(gòu)。2007年，銀監(jiān)會在發(fā)布的《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》）中首次對村鎮(zhèn)銀行做了權威地解釋，其第二條明確規(guī)定：“村鎮(zhèn)銀行是指經(jīng)中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會（以下簡稱銀監(jiān)會）依據(jù)有關法律、法規(guī)批準，由境內(nèi)外金融機構(gòu)、境內(nèi)非金融機構(gòu)企業(yè)法人、境內(nèi)自然人出資，在農(nóng)村地區(qū)設立的主要為當?shù)剞r(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供金融服務的銀行業(yè)金融機構(gòu)。”

1.2 村鎮(zhèn)銀行的法律屬性

筆者認為，要研究村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管問題，為其提出合理的建議，首要任務必須明確村鎮(zhèn)銀行的法律性質(zhì)。

我國當前農(nóng)村金融體系主要由政策性金融、商業(yè)性金融和合作性金融所構(gòu)成。銀行按照其法律屬性可以分為政策性銀行、商業(yè)性銀行和合作性銀行。村鎮(zhèn)銀行自產(chǎn)生以來，其法律屬性問題一度引起理論界和實務界的高度關注。有學者認為，村鎮(zhèn)銀行承擔了法律特殊的社會責任——為農(nóng)村提供金融服務的商業(yè)銀行3。筆者認為，該學者觀點有一定的合理性，但是村鎮(zhèn)銀行同《中華人民共和國商業(yè)銀行法》（以下簡稱《商業(yè)銀行法》）所規(guī)定的商業(yè)銀行又有所區(qū)別，村鎮(zhèn)銀行更多的屬于為社會主義新農(nóng)村建設服務的社區(qū)合作性金融機構(gòu)。

2 我國村鎮(zhèn)銀行金融監(jiān)管的實踐現(xiàn)狀分析

2.1 村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管機構(gòu)之間協(xié)調(diào)不暢

根據(jù)《三大金融監(jiān)管機構(gòu)金融監(jiān)管工作合作備忘錄》，銀監(jiān)會與中國人民銀行在明確各自職責分工的基礎上，應當建立定期信息交流制度、經(jīng)常聯(lián)系機制和聯(lián)系會議機制。但在村鎮(zhèn)銀行金融監(jiān)管實踐中，這二者之間的協(xié)調(diào)機制尚不健全，基本上處于分兵把守、各自為戰(zhàn)的狀態(tài)，信息難以共享，難以形成高效的監(jiān)管合力。

2.2 村鎮(zhèn)銀行基層監(jiān)管基礎薄弱

金融監(jiān)管的有效性依賴于這樣一個前提，即相應監(jiān)管者必須具有相對完備的信息以及實施監(jiān)管措施的能力。然而，考察目前我國村鎮(zhèn)銀行的監(jiān)管體系，不難發(fā)現(xiàn)銀監(jiān)會對村鎮(zhèn)銀行有效監(jiān)管的基礎還很薄弱。目前，對村鎮(zhèn)銀行的監(jiān)管人員極度缺乏和監(jiān)管人員素質(zhì)低下是我們急需解決的難題。

2.3 村鎮(zhèn)銀行的行業(yè)自律體系還未設立

行業(yè)自律協(xié)會能有效地進行行業(yè)內(nèi)部的協(xié)調(diào)及監(jiān)管，實現(xiàn)行業(yè)保護作用。村鎮(zhèn)銀行行業(yè)協(xié)會是金融監(jiān)管的有效補充，是整個農(nóng)村金融監(jiān)管體系中不可或缺的組成部分。該協(xié)會將承擔參與村鎮(zhèn)銀行業(yè)的法規(guī)建設、維護市場公平競爭、推動行業(yè)健康發(fā)展，以及與監(jiān)管部門溝通等職能。但是，到目前為止，我國僅有地方的村鎮(zhèn)銀行業(yè)協(xié)會，還沒有全國性的專門的村鎮(zhèn)銀行業(yè)協(xié)會，因此，自我約束、自我管理的機制在我國廣大村鎮(zhèn)銀行市場還沒有真正建立起來，加強行業(yè)自律并與監(jiān)管機構(gòu)一道維護農(nóng)村金融體系的穩(wěn)定與安全也就難以實現(xiàn)。

3 完善我國村鎮(zhèn)銀行法律監(jiān)管制度的建議

村鎮(zhèn)銀行在我國正處于起步階段，村鎮(zhèn)銀行的健康發(fā)展任重而道遠。我們應借鑒國外社區(qū)銀行法律監(jiān)管的成功經(jīng)驗，并結(jié)合我國基本國情，不斷完善我國村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管法律制度，以保障村鎮(zhèn)銀行為“三農(nóng)“服務宗旨的實現(xiàn)。

3.1 建立健全我國村鎮(zhèn)銀行的監(jiān)管法律體系

從金融監(jiān)管的實踐看，村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管沒有有效實現(xiàn)監(jiān)管功能，很大程度源于法律制度的不健全。目前，我國還沒有一部專門的為村鎮(zhèn)銀行的健康發(fā)展保駕護航的法律?，F(xiàn)有的規(guī)范性文件不僅效力層次較低而且缺乏可操作性，因此，我國應當盡快制定《合作金融法》、《村鎮(zhèn)銀行法》，以保障村鎮(zhèn)銀行的快速、健康發(fā)展。

不僅如此，在立法中，我們應當進一步明確對村鎮(zhèn)銀行的監(jiān)管理念。金融穩(wěn)定是金融效率的基礎，然而，絕對的金融穩(wěn)定只會影響金融效率。金融機構(gòu)在不違背國家金融方針政策的前提下，可以在有效監(jiān)管所創(chuàng)造的金融環(huán)境里自由競爭，做到有效防范風險、合規(guī)經(jīng)營和創(chuàng)新業(yè)務。因此，筆者認為，監(jiān)管者不能把村鎮(zhèn)銀行同大的商業(yè)銀行放入同樣的監(jiān)管框架中，我國應當針對村鎮(zhèn)銀行的特點，對其實行差別監(jiān)管，重新調(diào)整對村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管理念，重新設定監(jiān)管程序。

3.2 建立健全村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管和責任追究體系

村鎮(zhèn)銀行的有效監(jiān)管和責任追究必須以健全、規(guī)范的監(jiān)管和責任法規(guī)體系為基礎。在《暫行規(guī)定》第六章“監(jiān)督檢查”中關于村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管和責任追究的法律制度很不健全，具體的可行性規(guī)定極少，尤其是在責任追究方面，基本沒有自己的法律依據(jù)，而是依照《商業(yè)銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》追究法律責任。因此，在未來制定的法律中，我們必須根據(jù)村鎮(zhèn)銀行自身發(fā)展的特點，構(gòu)建村鎮(zhèn)銀行特有的監(jiān)管和責任追究體系。

3.3 加快基層監(jiān)管力量的建設

針對當前村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管力量薄弱的狀況，我們應當強化基層監(jiān)管機構(gòu)的功能和定位，對一些管轄地域廣、人口多且金融較為發(fā)達的縣級監(jiān)管辦甚至需要升格為分(支)局, 擴充編制, 加強一線監(jiān)管隊伍建設。除了繼續(xù)對現(xiàn)有監(jiān)管人員的教育培訓外，大力引進高素質(zhì)的金融專業(yè)大學生以充實監(jiān)管人才隊伍，盡快改變基層監(jiān)管人員整體素質(zhì)不高的現(xiàn)狀。加大基層監(jiān)管設施的投入, 加快現(xiàn)代化的監(jiān)管網(wǎng)絡建設, 提高基層實時監(jiān)管和非現(xiàn)場監(jiān)管的手段和能力。

3.4 建立全國性的村鎮(zhèn)銀行行業(yè)協(xié)會

作為新型農(nóng)村金機構(gòu)的一員，村鎮(zhèn)銀行應當建立全國性的行業(yè)自律組織，在銀監(jiān)會和央行的領導下，制定同業(yè)自律公約，規(guī)范協(xié)調(diào)同業(yè)經(jīng)營行為，與監(jiān)管職能部門相互合作，以形成良好的農(nóng)村金融秩序。

[1] 高戰(zhàn)勝. 論村鎮(zhèn)銀行的法律性質(zhì)[J]. 河南教育學院學報（哲學社會科學版），2007年第4期第26卷

[2] 李樹生. 合作金融[J]. 北京：中國經(jīng)濟出版社, 2012年01月第1版.

[3]《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》第二十五條