◎石子朝

對(duì)PPP模式的政策解讀及案例分析

◎石子朝

2014年至今，對(duì)金融界影響最大的公共事件莫過(guò)于國(guó)務(wù)院43號(hào)文的發(fā)布。本文將對(duì)43號(hào)文中涉及的PPP模式進(jìn)行深入的政策解讀以及案列分析。

對(duì)PPP模式的政策解讀

第一個(gè)43號(hào)文是指國(guó)發(fā)【2014】43號(hào)文，文件的名稱是《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，發(fā)文時(shí)間是2014年9月21日。這個(gè)文件剝離了平臺(tái)公司的政府融資職能，平臺(tái)公司的融資渠道職能是：“1.采用PPP模式；2.地方政府發(fā)行債券”。第二個(gè)43文是指銀監(jiān)發(fā)【2015】43號(hào)文，文件的名稱是《關(guān)于銀行也支持重點(diǎn)領(lǐng)域重大工程項(xiàng)目建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，發(fā)文時(shí)間是2015年8月10日。這個(gè)文件允許銀行對(duì)平臺(tái)公司承擔(dān)的重大工程項(xiàng)目發(fā)放貸款。這兩個(gè)文件在政策上對(duì)銀行的影響是巨大的，2014年43號(hào)文表達(dá)的是“剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)”，“地方政府舉債采取政府債券方式”，“推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式”、“對(duì)在建項(xiàng)目確實(shí)沒(méi)有其他建設(shè)資金來(lái)源的，應(yīng)主要通過(guò)政府與社會(huì)資本合作模式和地方政府債券解決后續(xù)融資?！倍坏?年后發(fā)的2015年43號(hào)文則表述：“對(duì)已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的融資平臺(tái)公司，對(duì)于其承擔(dān)的重大工程項(xiàng)目……銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)可……予以信貸支持”。對(duì)于什么是“重點(diǎn)領(lǐng)域重大工程項(xiàng)目”，2015年43號(hào)文則沒(méi)有明確，只在文頭說(shuō)，發(fā)文的目的是為了推進(jìn)“一帶一路”、京津冀、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等國(guó)家重大戰(zhàn)略的實(shí)施，在文后提到“發(fā)改部門(mén)加強(qiáng)對(duì)重大工程項(xiàng)目的規(guī)劃和指導(dǎo)，建設(shè)一批、核準(zhǔn)一批、儲(chǔ)備一批”。

不難看出，關(guān)于PPP模式中，對(duì)于地方融資平臺(tái)的角色，政策態(tài)度發(fā)生了很快的變化，對(duì)于第一個(gè)43號(hào)文，誠(chéng)然，政府融資平臺(tái)不能作為社會(huì)資本，推行PPP模式的目的之一就是充分發(fā)揮社會(huì)資本的積極性，并形成對(duì)地方政府的約束，地方政府和社會(huì)資本是平等的契約關(guān)系，即政府融資平臺(tái)與地方政府簽訂的協(xié)議基本等于自己跟自己簽訂協(xié)議。同樣，在這一年期間，政府再次發(fā)文松綁：“當(dāng)?shù)氐牡胤饺谫Y平臺(tái)，可以作為社會(huì)資本，參與當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目”，只是這個(gè)地方融資平臺(tái)公司要滿足一定條件：已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)；其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府政府預(yù)算，得到妥善處置；明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能。

目前，關(guān)于PPP模式，縱觀媒體輿論，大部分媒體是站在私有企業(yè)的立場(chǎng)上發(fā)聲的，一部分咨詢機(jī)構(gòu)則是站在地方政府籌資的立場(chǎng)上發(fā)聲的，而鮮有站在普通公眾的立場(chǎng)上的聲音。一些媒體總是強(qiáng)調(diào)“PPP對(duì)私有企業(yè)的回報(bào)率太低，所以推進(jìn)慢”。那么私有企業(yè)在PPP項(xiàng)目上的利潤(rùn)太高，誰(shuí)將付出代價(jià)？PPP項(xiàng)目的收入來(lái)源有三種：1.使用者付費(fèi)；2.政府付費(fèi)；3.使用者付費(fèi)+政府補(bǔ)貼。使用者是廣大公眾用戶；政府付費(fèi)和政府補(bǔ)貼支出的是財(cái)政資金，而財(cái)政資金來(lái)源于社會(huì)公眾，來(lái)源于全體納稅人。那么私有企業(yè)能不能在PPP項(xiàng)目中獲得超額利潤(rùn)呢？可以。如果私有企業(yè)來(lái)做，比政府來(lái)做服務(wù)還省錢(qián)，那么省下來(lái)的這部分資金，就可以是私有企業(yè)的利潤(rùn)，節(jié)約越多，利潤(rùn)越大。

在此又引入了另一個(gè)概念，即同樣引起公眾影響的2016年1月11日，財(cái)政部網(wǎng)站掛出的《關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)政【2015】225號(hào)），這也是將寂靜1年的PPP模式推向風(fēng)口浪尖的又一重磅文件?！巴苿?dòng)有經(jīng)營(yíng)收益和現(xiàn)金流的融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型改制，通過(guò)政府和社會(huì)資本或（PPP）、政府購(gòu)買(mǎi)等措施予以支持?！薄罢?gòu)買(mǎi)”與PPP并列出現(xiàn)！那么PPP模式和政府購(gòu)買(mǎi)是兩碼事？“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”又為何概念？其實(shí)不如將政府購(gòu)買(mǎi)看做簡(jiǎn)化版的PPP。政府購(gòu)買(mǎi)模式較PPP模式，即主要為PPP收入來(lái)源的第二種：政府付費(fèi)。許多人又將提出疑惑：由于操作流程較為簡(jiǎn)單，很可能以后政府公共項(xiàng)目都擠在了政府購(gòu)買(mǎi)這條路上，從而PPP模式將會(huì)被棄之一邊？由于中國(guó)特色的社會(huì)主義，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)需求仍需政府公共項(xiàng)目的推動(dòng)，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)站在地方政府的立場(chǎng)上，有自己完善的管理辦法和操作流程，與PPP模式從原理上是一致的，即仍然市政府與社會(huì)資本合作的一種形式，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)要借助于社會(huì)的力量來(lái)做，轉(zhuǎn)換政府職能，給社會(huì)資本以更多的進(jìn)入政府項(xiàng)目的機(jī)會(huì)。政府的執(zhí)政思路是顯然易見(jiàn)的：政府不要去做那么多投資的事情，要把這個(gè)機(jī)會(huì)讓給社會(huì)資本，要控制地方政府負(fù)債，減輕政府的負(fù)擔(dān)。

那既然相似又為何并列？PPP模式可能就是說(shuō)，政府在考慮做一些事的時(shí)候，政府可以自己發(fā)起，社會(huì)資本也可以向政府建議，簡(jiǎn)單點(diǎn)說(shuō)，政府購(gòu)買(mǎi)模式是政府在它自己財(cái)力可以承受范圍內(nèi)，確定要做的事情，政府去找社會(huì)力量做，而PPP模式則并未做好財(cái)力規(guī)劃，社會(huì)則本也可以向政府發(fā)起，政府則根據(jù)自己的財(cái)力來(lái)通盤(pán)考慮，有沒(méi)有財(cái)力來(lái)支撐這個(gè)項(xiàng)目？政府每年支持PPP模式項(xiàng)目的財(cái)力不得超過(guò)上年一般財(cái)政收入的10%。

對(duì)PPP模式的案列分析

對(duì)政策解讀后，對(duì)于PPP模式的成功案列則更清晰明了：

英國(guó)作為國(guó)際上搞PPP比較先進(jìn)的國(guó)家，在PPP政策的試行階段，英國(guó)政府面對(duì)的核心問(wèn)題市PPP項(xiàng)目的規(guī)劃決策問(wèn)題。針對(duì)該問(wèn)題，英國(guó)財(cái)政部高級(jí)專員萊利則設(shè)定了使用私人資本開(kāi)發(fā)公共項(xiàng)目的兩個(gè)前提條件。其中之一就是：只有當(dāng)私人和社會(huì)資本的項(xiàng)目方案比公共部門(mén)的傳統(tǒng)投資方案更高效的情況下，PPP模式才能用于公共項(xiàng)目或公共服務(wù)的開(kāi)發(fā)建設(shè)。這就是PPP項(xiàng)目必須做的“物有所值”評(píng)價(jià)，是世界通行的做法，即證明“劃得來(lái)”，能夠?qū)崿F(xiàn)公眾利益的最大化，才值得采用PPP模式。

在PPP成功的案例中，有一則是中國(guó)企業(yè)在墨西哥做的PPP項(xiàng)目。這次中國(guó)企業(yè)是外資，是“社會(huì)資本”，墨西哥政府是怎樣要求社會(huì)資本的？該中國(guó)企業(yè)需要將墨西哥的14各城市的路燈換成LED，14個(gè)城市的地方政府1分錢(qián)不掏，14個(gè)城市的老百姓1分錢(qián)電費(fèi)也不多交。該企業(yè)的收益來(lái)源于節(jié)約的電費(fèi)的60%，其余的40%歸地方政府。地方政府同時(shí)給老百姓減稅，或取消某項(xiàng)擬增加的稅收。這樣城市美化、節(jié)約耗能同時(shí)民眾減稅，輕松實(shí)現(xiàn)了公共利益最大化。這充分體現(xiàn)了PPP模式的精髓，多方得利，且公共利益最大化。

而港鐵則是中國(guó)成功運(yùn)作PPP的典范。香港政府授予港鐵公司沿線物業(yè)開(kāi)發(fā)權(quán)，在物業(yè)開(kāi)始建設(shè)時(shí)，港鐵公司按地鐵建成以前的地價(jià)向政府繳付的款，當(dāng)?shù)罔F建成后，公司利用沿線物業(yè)升值的收益再去建設(shè)新的地鐵項(xiàng)目。同時(shí)，港鐵通過(guò)精細(xì)化管理，成功將地鐵車(chē)輛的服務(wù)壽命由25年延長(zhǎng)至40年，將交流發(fā)電機(jī)更換成靜態(tài)變流器，提高了能量轉(zhuǎn)換效率，降低了維修成本。由于內(nèi)地的土地招拍掛制度，無(wú)法復(fù)制港鐵的方式拿地，因此北京地鐵引入的只是港鐵的精細(xì)化管理。京鐵建立完善細(xì)致的合同體系，風(fēng)險(xiǎn)和收益在政府和企業(yè)之間的合理分配，以及貫徹項(xiàng)目全生命周期的績(jī)效考核機(jī)制、應(yīng)變機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制。形成一個(gè)完善的PPP合同樣本。采用業(yè)主自建媒體、廣告公司許可經(jīng)營(yíng)的模式，降低了廣告公司的投資風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化了合作雙方的經(jīng)營(yíng)協(xié)作，使其廣告收入遠(yuǎn)超同業(yè)。實(shí)現(xiàn)了公共利益最大化。

結(jié)合對(duì)PPP模式的政策解讀以及成功案列的分析，在運(yùn)作PPP模式的道路上給我們以下啟示：地方政府應(yīng)細(xì)致化PPP管理協(xié)議，盡量做到各種情況均有規(guī)可依。地方政府的財(cái)政收支狀況、對(duì)每個(gè)PPP項(xiàng)目的補(bǔ)貼情況都應(yīng)該向社會(huì)公示，同時(shí)，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)財(cái)務(wù)情況、PPP項(xiàng)目的績(jī)效，從政府獲得的補(bǔ)貼情況，也應(yīng)該向社會(huì)公示。做到公開(kāi)透明，接受社會(huì)監(jiān)督，保證公眾充分的知情權(quán)和參與權(quán)。當(dāng)社會(huì)資本為國(guó)有企業(yè)時(shí)，由于其對(duì)政府的牽制力稍弱，所以更需要引入公眾的力量加強(qiáng)監(jiān)督；當(dāng)以私營(yíng)企業(yè)為社會(huì)資本時(shí)，同樣也需加強(qiáng)公眾監(jiān)督，以避免利益輸送。最終，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

（作者單位：中共中央黨校）