袁 莉，余桔云，王華強(qiáng)，3(.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430073；.江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)稅與公共管理學(xué)院，江西 南昌 33003；3.長江大學(xué) 管理學(xué)院，湖北 荊州 43403)

新加坡老年保障體系建設(shè)的多元協(xié)同治理機(jī)制研究

袁 莉1，余桔云2，王華強(qiáng)1，3
(1.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430073；2.江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)稅與公共管理學(xué)院，江西 南昌 330013；3.長江大學(xué) 管理學(xué)院，湖北 荊州 434023)

本文介紹了新加坡政府創(chuàng)辦的CPF制度通過購房津貼和以房養(yǎng)老的支持政策，將住房和養(yǎng)老有機(jī)結(jié)合，通過終身入息計(jì)劃為養(yǎng)老兜底，使得CPF制度具有一定的再分配功能。政府反對慷慨的福利制度，強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)的家庭觀念，明確自我養(yǎng)老，且自我養(yǎng)老觀念深入人心；通過法、理、情手段的有機(jī)結(jié)合，以及就業(yè)福利設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)了家庭養(yǎng)老與自我養(yǎng)老的會通。企業(yè)具有雇傭老人的內(nèi)在動力，社會組織在政府的支持下，宣傳政黨并提供養(yǎng)老支持。多位主體的養(yǎng)老行動能形成合力的關(guān)鍵機(jī)制是權(quán)威政府的高效干預(yù)，其保障是政府的強(qiáng)公信力與公眾參與機(jī)制。多元協(xié)同養(yǎng)老治理理念對中國農(nóng)村養(yǎng)老保障體系建設(shè)具有積極借鑒意義。

新加坡；老年保障體系；多元協(xié)同治理機(jī)制；中央公積金制度(CPF)；以房養(yǎng)老

一、老年保障體系建設(shè)與多元協(xié)同治理

目前，關(guān)于新加坡老年保障治理問題的研究主要集中在中央公積金制度和家庭養(yǎng)老，且主要基于政府的視角，如賈洪波和穆懷中[1]對新加坡中央公積金制度發(fā)展沿革進(jìn)行了梳理和評析。胡燦偉[2]論述了新加坡通過政府引導(dǎo)、立法及經(jīng)濟(jì)援助等手段，大力推進(jìn)家庭養(yǎng)老保障的成功經(jīng)驗(yàn)。周素勤和楊值珍[3]陳述了政府解決養(yǎng)老問題的各種對策。劉宇苓[4]基于政府的視角從保障項(xiàng)目，如增強(qiáng)雇聘、醫(yī)療照料、原地養(yǎng)老和樂齡文化四個方面淺析了成功樂齡化框架。上述文獻(xiàn)局限于已有對策的介紹，筆者則從多元主體共同治理理論出發(fā)，探析新加坡“多位一體”老年保障體系的形成機(jī)制以及對中國的啟示。

老年保障體系建設(shè)屬于社會治理的重要內(nèi)容，是社會風(fēng)險(xiǎn)防范的重要治理機(jī)制。社會治理，就是指政府及其他社會主體，為維持社會穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)公共利益最大化而采取的一系列管理理念、方法和手段。其核心理念是社會治理的多元參與性、合作性，社會治理方式的民主化和制度化以及治理過程的動態(tài)化[5]。從社會治理主客體、手段和目標(biāo)來看，老年保障體系建設(shè)是一個動態(tài)的社會治理過程。在這個過程中，必須根據(jù)國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的實(shí)際情況，因地制宜地使用法、理、情多種手段，促進(jìn)政府、市場、家庭、社會組織、個人等多元養(yǎng)老主體在合作的基礎(chǔ)上達(dá)成協(xié)調(diào)行動，形成多位一體的養(yǎng)老保障體系，最終保障老有所養(yǎng)。

樹立多元養(yǎng)老主體治理理念是福利多元主義的要求，也是各國養(yǎng)老保障實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)問題的多變復(fù)雜，完全突破了公共部門自身治理的能力范圍和極限，多元主體協(xié)同治理的重要性和必要性變得日益突出，并成為治理變革的重要趨勢，“空心國家”必須變成“協(xié)作國家”[6]。協(xié)同合作社會治理模式是以多方共識為基礎(chǔ)進(jìn)行決策的[7]， 故在治理手段上要做到法、理、情并舉，“法”只有內(nèi)化為社會成員內(nèi)心認(rèn)同的“理”，才能使民眾自覺遵守并規(guī)范自身行為，從而實(shí)現(xiàn)“情”的治理目標(biāo)。否則，再嚴(yán)苛的法律也難以保障養(yǎng)老權(quán)益。

二、新加坡多元主體共同治理的老年保障體系

1.政府創(chuàng)辦的養(yǎng)老保障制度

政府創(chuàng)辦的養(yǎng)老保障制度是1955年正式實(shí)施的中央公積金制度(CPF)，它是新加坡社會保障體系的基石。CPF要求雇主和雇員以雇員薪金為基數(shù)，按照法定的繳費(fèi)率繳納并存入雇員的公積金賬戶，是一種強(qiáng)制儲蓄的自我保障制度，目前覆蓋所有受雇的新加坡公民和永久居民。CPF建立初衷是為了維持社會穩(wěn)定并減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，早期并不屬于社會保障制度，但經(jīng)過多年的發(fā)展，已成為涵蓋住房、養(yǎng)老和醫(yī)療三大方面的保障體系。

為了實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的政治承諾，在20世紀(jì)，80%左右的公積金(目前60%以上)用于購房還貸，而以養(yǎng)老為目標(biāo)的特別賬戶資金非常少。當(dāng)然，建屋局銷售組屋的價(jià)格不僅低于市場價(jià)，而且提供購房貸款和較慷慨的購屋津貼，家庭收入越低，獲得的津貼越高。2015年，政府津貼與津貼前組屋售價(jià)之比，2房式的高達(dá)91%，而5房式的僅為8%；政府補(bǔ)貼后的組屋售價(jià)與家庭年均收入之比，2房式僅為0.44，即半年的家庭收入就可以購房，而5房式為4.8；從絕對津貼數(shù)額來看，組屋越大，津貼越少。而針對高收入家庭或外籍購買的私宅價(jià)格與家庭年均收入比，2015年為10.5[8]。可見，CPF盡管是完全積累的強(qiáng)制儲蓄計(jì)劃，但是因?yàn)槭状钨徺I組屋的津貼政策，使得該制度具有一定的收入再分配功能，切實(shí)保障了低收入家庭的組屋購買力，體現(xiàn)了社會公平正義的基本原則，使得“房屋價(jià)格低廉、人人負(fù)擔(dān)得起”成為可能。目前，新加坡 90%以上居民擁有住房產(chǎn)權(quán)(包括組屋和市場售賣的房屋)。當(dāng)他們年老時，再通過“以房養(yǎng)老”將組屋套現(xiàn)，如大房換小房、出售屋契、參加樂齡花紅計(jì)劃或出租房屋，以確保退休后的收入來源，住房和養(yǎng)老實(shí)現(xiàn)了有機(jī)結(jié)合。其中，屋契回購由公積金局與建屋局兩者合力打造，建屋局回購屋契、發(fā)放紅利，公積金局吸納售房部分所得納入終身入息計(jì)劃，為新加坡居民增加養(yǎng)老入息。

為了應(yīng)付預(yù)期壽命延長和人口老齡化的挑戰(zhàn)，中央公積金局在2009年9月推出了“公積金終身入息計(jì)劃”，而且有多種模式可供選擇。從2012年1月起，在公積金終身入息計(jì)劃下，滿55歲的公積金會員可用他的退休戶頭儲蓄(普通戶頭與特別戶頭的余額之和)參與此計(jì)劃，并在65歲最低存款提取年齡達(dá)到時，開始提取可持續(xù)終身的每月入息，即活到老領(lǐng)到老。子女還可為父母賬戶充值幫助他們加入公積金終身入息計(jì)劃，并獲得個稅相應(yīng)豁免的優(yōu)惠。

可見，新加坡的CPF制度本身是一個完善的社會保障系統(tǒng)，其中住房和養(yǎng)老是主線。盡管CPF實(shí)行完全個人賬戶積累，但養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)并非完全由勞動者個人承擔(dān)。政府通過購房津貼和以房養(yǎng)老的支持政策，將住房和養(yǎng)老有機(jī)結(jié)合，不僅增強(qiáng)了養(yǎng)老資源，而且使得完全積累的個人賬戶具有了一定的再分配功能；通過終身入息計(jì)劃為養(yǎng)老提供一定水平的終身保障。但是政府采取的具有再分配功能的措施具有臨時性，而不是具有充分性與持久性內(nèi)容的福利保障。

2.家庭養(yǎng)老與自我養(yǎng)老的會通

新加坡非常重視家庭養(yǎng)老，也是最早對家庭養(yǎng)老進(jìn)行立法的國家。1996年6月生效的《贍養(yǎng)父母法》規(guī)定子女必須為60歲以上不能自理的新加坡老人提供基本需求，當(dāng)然，法定義務(wù)不是以父母個人習(xí)慣或期待的生活方式為贍養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)。此處“生活不能完全自理”的判定標(biāo)準(zhǔn)是父母的所有收入和其他財(cái)產(chǎn)都不足以滿足其基本需求，而且贍養(yǎng)是有條件的，如果子女能舉證父母有虐待、遺棄等未盡撫養(yǎng)義務(wù)的事實(shí)，或者父母肆意揮霍浪費(fèi)，則子女可以免除贍養(yǎng)責(zé)任。在實(shí)際處理贍養(yǎng)訴訟時，法庭會考慮原告和被告的經(jīng)濟(jì)狀況、賺錢能力、消費(fèi)水平、身心健康和被告已經(jīng)為原告所做的貢獻(xiàn)等。而且贍養(yǎng)義務(wù)人對于子女及配偶的撫養(yǎng)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于父母的贍養(yǎng)。

《贍養(yǎng)父母法》規(guī)定了家庭養(yǎng)老的法定贍養(yǎng)義務(wù)，同時明確了自我養(yǎng)老責(zé)任，而且自我養(yǎng)老觀念深入人心。根據(jù)筆者對老人的深度訪談，*筆者2016年訪學(xué)期間，關(guān)于老人的養(yǎng)老情況，如身體狀況、經(jīng)濟(jì)來源、子女支持、做工動因等問題與43位老人進(jìn)行過深度訪談，進(jìn)行過問卷調(diào)查，收回問卷200份，有效問卷191份。一些老人主動表示，最反對中國人“養(yǎng)兒防老”的思想。他們認(rèn)為子女的經(jīng)濟(jì)壓力和撫養(yǎng)孩子的負(fù)擔(dān)較重，子女也有自己的生活，即使子女收入高，也不應(yīng)該有更多的要求。他們認(rèn)為子女賺錢多，也會有更多的支出，比如提高消費(fèi)水平、購買或更換汽車、讓孫輩接受更好的教育等；認(rèn)為對子女等靠要的思想要不得，而且一些老人在交流時還主動反省自己對父輩并沒照顧周全，也就沒有資格要求自己子女無微不至地盡孝。即老人本身的孝行水平不高，所以他們對子女的養(yǎng)老期待也很低。當(dāng)然，新加坡老人也不會像中國父母，耗盡所有儲蓄甚至舉債給子女買房、操辦婚事；也不會像西方父母可以完全不管孩子，他們會力所能及地幫助孩子。正是因?yàn)樽晕茵B(yǎng)老理念非常強(qiáng)，新加坡老人只要身體允許，一般是活到老做到老。

3.企業(yè)和社會組織的養(yǎng)老支持

此外，雇主和社會組織積極參與和支持老人養(yǎng)老，如2013年，不同性質(zhì)養(yǎng)老院總?cè)藬?shù)是9 755，其中商業(yè)或私人設(shè)立的養(yǎng)老院人數(shù)是3 270，占總數(shù)的33.5%。此外，由義務(wù)/慈善機(jī)構(gòu)和民眾居/避留所等社會組織設(shè)立的養(yǎng)老院服務(wù)的人數(shù)是5 993，占總?cè)藬?shù)的61.5%，而政府養(yǎng)老院服務(wù)的人數(shù)僅為1 147，占總數(shù)的11.8%。*資料來源：南洋理工大學(xué)(NTU)人文社會科學(xué)學(xué)院(HSS)周孫銘教授為“2016年中國高校短期培訓(xùn)班”授課的講義。說明社會組織積極提供養(yǎng)老服務(wù)，而且很多社會組織都有針對樂齡人士的各種文化活動，如華社自助發(fā)展理事會(CDAC)開設(shè)銀發(fā)才藝計(jì)劃、華社會就業(yè)援助計(jì)劃等。

此外，在支持自我養(yǎng)老方面，新加坡雇主有雇傭老人的內(nèi)在動力。首先，雇主幾乎沒有任何意外或工傷風(fēng)險(xiǎn)的后顧之憂。老人由于身體機(jī)能衰退，發(fā)生意外的風(fēng)險(xiǎn)會顯著升高，如摔跤、跌倒和突發(fā)疾病等。但是新加坡雇主沒有后顧之憂，因?yàn)樾录悠聞诠げ恳蠊椭鳛槊總€勞工買勞工保險(xiǎn)，如果發(fā)生意外完全由保險(xiǎn)承擔(dān)，只有特別情況，雇主才承擔(dān)最多兩個月的薪水。而在中國，即使單位給職工購買了工傷保險(xiǎn)，職工仍然需要承擔(dān)很大的工傷賠付責(zé)任。*具體內(nèi)容見《工傷保險(xiǎn)條例》29—39條。其次，雇傭老年人的公積金繳費(fèi)率相對較低，如2016年不同年齡職工的雇主繳費(fèi)率：35—50歲為17%，50—55歲為16%，55—60歲為12%，60—65歲為8.5%，65歲以上為7.5%。最后，用工制度非常靈活，沒有最低工資規(guī)定。當(dāng)然一些低技能的清潔、保安系統(tǒng)，雇傭外地勞工工資也很低，大約在800—1 200新元。但是雇傭包括WP和SP準(zhǔn)證的外地勞工，雇主每月要支付300—500新元的外地勞工稅。

三、“多位一體”養(yǎng)老保障體系的協(xié)同治理機(jī)制

1.權(quán)威政治與公眾參與

新加坡20世紀(jì)70年代成為亞洲四小龍后，并沒有像亞洲其他發(fā)達(dá)國家或地區(qū)如日本、韓國、中國臺灣一樣采用較為慷慨的養(yǎng)老保障制度，而是繼續(xù)堅(jiān)持強(qiáng)制儲蓄的中央公積金制度，并且加強(qiáng)了這一制度的功能。因?yàn)槿嗣裥袆狱h反對西方慷慨的福利政策，主張不救濟(jì)人民，人民必須工作，他們不足之處，政府才給予協(xié)助。新加坡的福利主要是就業(yè)福利，工作就有福利，沒工作基本沒有福利。這種福利理念的指導(dǎo)思想是“涓滴經(jīng)濟(jì)學(xué)”(Trickle Down Economics)認(rèn)為的幫助窮人的最好方式不是救濟(jì)而是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，通過“涓滴效應(yīng)”(Trickle Down Effect)惠及他們，即由優(yōu)先發(fā)展起來的群體或地區(qū)通過消費(fèi)、就業(yè)等方面惠及他們，帶動其發(fā)展和富裕，而不是給予貧困階層或貧困地區(qū)特別優(yōu)待。

人民行動黨的執(zhí)政理念和價(jià)值觀能夠通過政策加以貫徹實(shí)施，同時得到民眾的理解和支持并在實(shí)踐中加以執(zhí)行，如上文所述，新加坡老人普遍做工、自我養(yǎng)老觀念很強(qiáng)就是證據(jù)之一。其中的主要原因是民眾相信高效廉潔的人民行動黨政府，特別是經(jīng)歷過種族暴亂的建國一代，非常珍惜今天的美好生活，民眾尊重甚至崇拜李光耀，所以非常信任他領(lǐng)導(dǎo)的政府。當(dāng)然，民眾的信任主要來自權(quán)威政府的公信力而不是中國古代的皇權(quán)統(tǒng)治，建立在官民密切互動、民主合作以及民眾充分了解養(yǎng)老政策的基礎(chǔ)上。比如新加坡的終身健保(MediShield Life)，在正式實(shí)施之前，會通過媒體、社會組織進(jìn)行大量宣傳，并針對民眾舉行多場宣講會和答疑會。新加坡政府善于聽取民意，比如新加坡每年的財(cái)政預(yù)算在國會批準(zhǔn)前后都要各做一次民意調(diào)查。

因?yàn)樾录悠抡c社會互動機(jī)制很完善，不僅有大量充當(dāng)中間橋梁的社會組織，而且具備官民直接對話的平臺。在政府的大力支持和發(fā)展下，目前新加坡已形成了數(shù)量眾多、覆蓋廣泛的各類社會組織。政府充分利用社會組織，宣傳政黨執(zhí)政思想、收集民意、更好地制定和執(zhí)行政策，不僅使官民關(guān)系密切了，而且充分調(diào)動了社會公眾參與的積極性，形成了多元主體共同治理的良好機(jī)制。一些底層做工老人的心態(tài)非常好，認(rèn)為“錢多有錢多的活法、錢少有錢少的活法，無需與人比較”，這應(yīng)該離不開社會組織的各種宣傳和溝通，積極傳遞健康的生活理念，比如社區(qū)組織會講解《邁向幸福之道》并發(fā)送資料。政府通過社區(qū)組織緊密聯(lián)系居民和家庭，對家庭養(yǎng)老具有無形的監(jiān)督作用。

此外，政府與民眾直接溝通的渠道非常暢通。新加坡89個選區(qū)有89個國會議員，每個區(qū)都安排議員接待日，每周一次。比如南洋社區(qū)*筆者2016年在NTU訪學(xué)期間所居住過的社區(qū)。每個周一晚上20—22點(diǎn)為議員接待時間，每周接待人數(shù)大約三十人左右。被接待居民可以反映任何訴求并得到重視，如果有子女的老人遭遺棄，政府相關(guān)人員會約談子女，及時調(diào)節(jié)處理家庭贍養(yǎng)問題。當(dāng)然政府議員甚至總理李顯龍都有自己的網(wǎng)頁，直接與民眾互動。新加坡人經(jīng)常這樣說：我們的政策總是變啦，只要大家說不好政府就會改的。說明新加坡的社會治理非常靈活，官民互動良好，也反映了民眾對政府的高度信任。

2.政府積極有效的政策干預(yù)

1991年人民行動黨提出共同價(jià)值觀：國家至上，社會為先；家庭為根，社會為本……。在至高無上的國家利益面前，人民行動黨的威權(quán)政治擁有了合法的意識形態(tài)，黨國合一，人民行動黨等同政府和國家。人民行動黨領(lǐng)導(dǎo)的政府高效廉潔、極具權(quán)威、干預(yù)能力極強(qiáng)。政府不僅要捍衛(wèi)國家主權(quán)、大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)、把控選舉和政黨，而且還要控制和指導(dǎo)國民的言論和行為。國是家的放大，國家領(lǐng)導(dǎo)人是全國這個大家庭的一家之長，國家權(quán)力的控制觸角深入到社會、個人和家庭的方方面面[9]。

政府除了實(shí)施CPF制度外，也有一系列助年長者安享晚年的措施：2014年政府配套80億新元推出建國一代援助方案，*所謂建國一代是指1950年以前出生、1987年之前成為公民、在本地生活或工作的第一代新加坡人。以低于現(xiàn)行健保雙全的保費(fèi)參加福利更多的終身健保雙全計(jì)劃，*2015年底，新加坡將從現(xiàn)有的健保雙全(MediShield)全面過渡到終身健保(MediShield Life)。這是一份強(qiáng)制性、全民受保、終身受保的醫(yī)保計(jì)劃。每年將填補(bǔ)建國一代的保健儲蓄賬戶。2015年財(cái)政預(yù)算提出，年長低收入者可獲終身樂齡補(bǔ)貼，每季度每人600新元；56—64歲可獲300新元額外樂齡花紅消費(fèi)稅補(bǔ)助券，65歲以上可另獲600新元；55歲以上的CPF戶頭里的首3萬新元可獲1%額外利率。*資料來源：南洋理工大學(xué)(NTU)公共管理研究生院副院長(NCPA)戴世巖為“2016年中國高校短期培訓(xùn)班”授課的講義。盡管人民行動黨反對慷慨的福利制度，但是政府也不會讓窮人沒飯吃。2012年，李顯龍?jiān)赋觯褪杖爰彝コ蓡T一生中獲得的政府津貼，包括組屋津貼、教育助學(xué)金、醫(yī)療補(bǔ)助、就業(yè)入息補(bǔ)助金和水電費(fèi)回扣等，預(yù)計(jì)可超過50萬新元。*資料來源：南洋理工大學(xué)(NTU)人文社會科學(xué)學(xué)院(HSS)周孫銘教授為“2016年中國高校短期培訓(xùn)班”授課的講義。

此外，政府出臺了許多可操作性的優(yōu)惠政策，積極發(fā)揮多元主體的養(yǎng)老功能，并形成協(xié)同養(yǎng)老效應(yīng)。

(1)支持社會組織的發(fā)展。最為有力的支持方式就是提供經(jīng)費(fèi)，如政府通過國家福利理事會給慈善組織撥付行政費(fèi)用，大約占慈善組織行政費(fèi)用的50%[10]。同時，政府根據(jù)不同性質(zhì)的組織制定了不同類型的法律，如針對不特定社會組織的法律有《社團(tuán)法》《慈善法》《公司法》《合作社法》等，針對特定社會組織的法律有《國家福利理事會法》《人民協(xié)會法》《所得稅法》等其他法律中的相關(guān)條款。從而實(shí)現(xiàn)對社會組織的管理和監(jiān)督，對其積極干預(yù)。政府對社會組織的控制還體現(xiàn)在隸屬關(guān)系上，新加坡的核心社會組織大多隸屬于特定的政府部門管轄，即使是民辦團(tuán)體，實(shí)質(zhì)上也會受制于官辦團(tuán)體。如國家福利理事會和人民協(xié)會均隸屬于社會發(fā)展、青年及體育部，福利理事會的主席由部長任命。

(2)強(qiáng)化家庭養(yǎng)老。盡管法定的家庭贍養(yǎng)難以滿足老人的養(yǎng)老需求，但新加坡政府出臺了一系列強(qiáng)化家庭養(yǎng)老的鼓勵措施，將贍養(yǎng)老人同購買或租賃組屋相互掛鉤，如優(yōu)先安排三代同堂的家庭購買組屋并給予價(jià)格優(yōu)惠；與年邁父母同住和為祖父母填補(bǔ)公積金退休戶頭的納稅人，可享受稅額扣除的優(yōu)惠 ……這些措施旨在鼓勵家庭加強(qiáng)對老人的生活照料和精神慰藉[11]。

(3)多方位支持個人養(yǎng)老?！顿狆B(yǎng)父母法》規(guī)定家庭法定養(yǎng)老義務(wù)的同時明確了自我養(yǎng)老的責(zé)任，并多方位支持老人就業(yè)，增加自我養(yǎng)老資源。主要措施有：一是組建促進(jìn)年長就業(yè)組織。為了拓展老年人的就業(yè)機(jī)會，新加坡政府成立了多個委員會和組織，專項(xiàng)研究老年人的就業(yè)問題。二是完善相關(guān)法律法規(guī)。在增加雇聘方面，新加坡政府于2012 年推行了《退休與重新雇傭法令》。另外，為了保證新加坡人的工作機(jī)會，政府規(guī)定公司雇傭新加坡人的最低比例，如果沒有達(dá)到最低比例，雇主沒有資格申請外國勞工。除了新加坡人不愿意做的工作，一般單位都要求雇傭3個新加坡人才能申請1個外國勞工。同時，資助公司進(jìn)行全面的工作重新設(shè)計(jì)及工資制度改革，為年長工人提供更多的就業(yè)機(jī)會。三是實(shí)行樂齡就業(yè)補(bǔ)貼和就業(yè)宣傳。如從2016年4月11日起，勞工局在主要報(bào)章刊登一系列四種語言的“年長工人”廣告，為期6周，耗資40萬新元。*“70行動計(jì)劃構(gòu)建親樂齡社會”，東盟新聞，2016年2月25日。

3.法、理、情的有機(jī)結(jié)合

最能體現(xiàn)法、理、情手段有機(jī)結(jié)合的養(yǎng)老方式是非正式制度的家庭養(yǎng)老?！顿狆B(yǎng)父母法》規(guī)定了家庭的法定贍養(yǎng)義務(wù)，被認(rèn)為是儒家傳統(tǒng)孝敬父母思想的立法踐行[11]?！顿狆B(yǎng)父母法》僅規(guī)定子女為60歲以上生活不能自理的父母提供最低的養(yǎng)老支持，而且強(qiáng)調(diào)權(quán)利與義務(wù)的一致性，并且贍養(yǎng)人對自己子女和家庭的撫養(yǎng)優(yōu)于對父母的贍養(yǎng)……。顯然，新加坡家庭的法定贍養(yǎng)責(zé)任不同于中國傳統(tǒng)儒家孝道標(biāo)準(zhǔn)，它體現(xiàn)了新加坡綜合文化的核心價(jià)值觀。 因?yàn)樾录悠聫奈幕系骄C合文化的發(fā)展過程中，雖然在不同階段針對現(xiàn)實(shí)問題采取不同的文化策略，但是很難發(fā)現(xiàn)儒家文化起到一以貫之的主導(dǎo)作用[12]。它符合現(xiàn)代法治精神和新加坡公民社會認(rèn)同的理，實(shí)現(xiàn)了法與理的相互融合，切實(shí)保障了家庭法定贍養(yǎng)責(zé)任的落實(shí)。

盡管法律規(guī)定的家庭養(yǎng)老責(zé)任無法滿足老人的養(yǎng)老需求，但是政府通過多種方式鼓勵家庭養(yǎng)老，大力宣傳孝文化。新加坡人認(rèn)為 “忠孝仁愛禮義廉恥” 是儒學(xué)思想的核心，是人們的行為準(zhǔn)則，是政府的 “治國之綱” ，其中“孝”指尊敬和孝順長輩。李光耀多次強(qiáng)調(diào)家庭是絕對重要的基本社會單位。從家庭到大家庭，到家族，再到國家[13]。1994年吳作棟在國慶節(jié)慶典上強(qiáng)調(diào)，傳統(tǒng)家庭觀念是“價(jià)值基石”，我們必須高舉這些價(jià)值，穩(wěn)定家庭和國家。如果孝道不受重視，生存體現(xiàn)就會變得薄弱，而文明的生活方式也會因此變得粗野[14]。政策要確保家長的權(quán)利、利益和特權(quán)，以便規(guī)范家庭成員的責(zé)任和義務(wù)[15]。李顯龍總理在 2008年的新春獻(xiàn)詞中說：政府通過就業(yè)獎勵計(jì)劃協(xié)助低收入工人，但我們絕不可以因此損害家庭的傳統(tǒng)職責(zé)，尤其是照顧老年人[16]。

政府不僅將“孝”列入治國之綱，通過法律規(guī)定家庭養(yǎng)老，而且人民行動黨領(lǐng)袖在重要場合一再強(qiáng)調(diào)新加坡傳統(tǒng)家庭觀念，并通過媒體、社會組織進(jìn)行常態(tài)化宣傳，真可謂“舉之以法”的同時“曉之以理、動之以情”。但鼓勵家庭養(yǎng)老不等于忽視自我養(yǎng)老的責(zé)任。因?yàn)槿嗣裥袆狱h不主張救濟(jì)人民，人民必須工作，老人亦不例外，并且通過各種方式支持老人就業(yè)，增加養(yǎng)老資源。當(dāng)然積極促進(jìn)老人就業(yè)也是彌補(bǔ)勞動力缺口、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的措施之一，如2010年人口結(jié)構(gòu)中，公民占63.6%，永久居民占10.7%，外國勞工已由1970年的2.9%升至25.7%[16]。

四、結(jié)論與啟示

根據(jù)以上分析，多元主體養(yǎng)老行動能形成協(xié)同效應(yīng)的關(guān)鍵是權(quán)威政府的成功干預(yù)，其保障是政府的強(qiáng)公信力。政府主導(dǎo)的中央公積金制度是一種正式的養(yǎng)老制度，主要依賴于政府的權(quán)威政治得以堅(jiān)持和發(fā)展，同時通過良好的官民互動機(jī)制，搜集民意，完善政策。通過購房津貼和以房養(yǎng)老的支持政策，將住房和養(yǎng)老有機(jī)結(jié)合，通過終身入息計(jì)劃為養(yǎng)老提供了一定水平的終身保障。但是CPF優(yōu)先考慮的發(fā)展目標(biāo)是住房、教育和醫(yī)療，直接用于養(yǎng)老的保障水平非常低。對此，必須發(fā)揮其他主體的非正式養(yǎng)老功能。政府反對慷慨的福利制度，強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)的家庭觀念，明確自我養(yǎng)老，且自我養(yǎng)老觀念深入人心。通過法、理、情并舉的治理手段，以及就業(yè)福利的設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)了家庭養(yǎng)老與自我養(yǎng)老的會通。政府通過經(jīng)費(fèi)支持發(fā)展社會組織，同時以法律法規(guī)等手段對之進(jìn)行控制，并發(fā)揮其橋梁作用，密切官民關(guān)系、宣傳政府的執(zhí)政思想和養(yǎng)老理念，同時收集民意、輔助監(jiān)督家庭養(yǎng)老、開展樂齡活動等。通過利益激勵的市場機(jī)制鼓勵企業(yè)雇傭老人，支持自我養(yǎng)老。

新加坡的社會養(yǎng)老治理在法律和制度的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了民主合作與多元參與。在整個養(yǎng)老保障體系的建設(shè)中，政府的養(yǎng)老理念、干預(yù)措施與新加坡文化、家庭形態(tài)、國家至上的價(jià)值觀協(xié)調(diào)一致，體現(xiàn)了多元治理主體協(xié)同行動的現(xiàn)代社會治理理念。新加坡政府和政治精英摒棄普世原則，形成了自己獨(dú)特并不斷發(fā)展變化的治理理念和模式，老年保障治理亦不例外。

多元協(xié)同養(yǎng)老治理理念對中國農(nóng)村養(yǎng)老保障體系建設(shè)具有積極借鑒意義。在農(nóng)村養(yǎng)老保障體系建設(shè)的社會治理過程中，中國政府應(yīng)該 “不厭其多”地提供服務(wù)和引導(dǎo)。首先要樹立現(xiàn)代社會治理理念，從頂層設(shè)計(jì)的高度，如通過修改《老年人權(quán)益保障法》，合理定位家庭養(yǎng)老責(zé)任，補(bǔ)充自我意識的忽略，確立自我養(yǎng)老主體地位，增強(qiáng)法律的可操作性。倡導(dǎo)自我養(yǎng)老理念，重構(gòu)家庭和諧代際關(guān)系，減少對老人的代際剝削。

但是協(xié)作治理也存在能力、行動、責(zé)任和價(jià)值的困境[5]。中新兩國的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、勞動力結(jié)構(gòu)等差異巨大，新加坡政府有動力、有能力鼓勵老人充分就業(yè)，支持自我養(yǎng)老。但是中國不具備為老人提供充分就業(yè)的現(xiàn)實(shí)，所以在倡導(dǎo)自我養(yǎng)老的宣傳中要注意力度和方式，否則，既沒能增強(qiáng)自我養(yǎng)老，還可能進(jìn)一步削弱家庭養(yǎng)老。而家庭價(jià)值觀一旦缺失便很難找回，中國要保護(hù)和弘揚(yáng)儒家孝道文化的合理內(nèi)核，中國養(yǎng)老保障體系建設(shè)必須體現(xiàn)社會主義核心價(jià)值觀。

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(責(zé)任編輯：于振榮)

2017-07-15

國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“新農(nóng)保對老年人口生活質(zhì)量影響的實(shí)證研究”(14BSH113)；國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“政府主導(dǎo)型的農(nóng)村扶貧效率與政策調(diào)控研究——以贛南蘇區(qū)為例”(G030602)

袁 莉(1983-)，女，河南商丘人，博士研究生，中級經(jīng)濟(jì)師，主要從事勞動經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。 E-mail：41244776@qq.com余桔云(1973-)，女，湖北鄂州人，副教授，博士，研究員，主要從事社會保障和社會治理研究。E-mail:949163985@qq.com王華強(qiáng)(通訊作者)(1979-)，男，江西宜春人，博士研究生，副教授，主要從事勞動經(jīng)濟(jì)學(xué)與人力資源管理研究。E-mail：31560675@qq.com

F241.34；F062.9

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1000-176X(2017)11-0139-06