清華大學審計室 李延召 司艷萍

基于內(nèi)部治理視角的高校經(jīng)濟責任審計問題探析*

清華大學審計室 李延召 司艷萍

經(jīng)濟責任審計是對領(lǐng)導干部任職期間因其所任職務而依法對本地區(qū)、本部門（系統(tǒng)）、本單位的財政財務收支以及有關(guān)經(jīng)濟活動所應當履行的職責和義務進行監(jiān)督、評價和鑒證的行為。2011年7月劉家義審計長提出“國家審計與國家治理”，國家審計不僅是國家治理的堅實基礎(chǔ)，也是國家治理的主要內(nèi)容。經(jīng)濟責任審計作為我國的一項重要制度，對于推進高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化、全面深化學校綜合改革、加強對領(lǐng)導干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督、推進高校黨風廉政建設等方面具有積極作用和重要意義。但高校經(jīng)濟責任審計的規(guī)范化建設還不夠完善，存在審計對象未全覆蓋、聯(lián)席會議制度不健全、經(jīng)濟責任審計與財務收支審計的區(qū)別度有待提高、審計質(zhì)量有待加強、各類審計業(yè)務間單打獨斗未形成合力、審計公開和結(jié)果利用不深入、任中審計與同步審計尚未開展等不規(guī)范問題，嚴重制約了經(jīng)濟責任審計在高校內(nèi)部治理中的作用發(fā)揮。因此有必要對上述問題進行探討，研究進一步規(guī)范和完善高校經(jīng)濟責任審計監(jiān)督的機制措施，更好地發(fā)揮經(jīng)濟責任審計在高校內(nèi)部治理中的職能作用，為新時期新形勢下高校全面深化綜合改革、建設中國特色世界一流大學的事業(yè)做出應有貢獻。

一、加強聯(lián)席會議制度建設，構(gòu)筑經(jīng)濟責任審計協(xié)同體系

經(jīng)濟責任審計聯(lián)席會議作為一項制度和架構(gòu)，對于準確界定經(jīng)濟責任審計在高校治理體系中的地位和層次、有效發(fā)揮經(jīng)濟責任審計在高校治理中的作用，起著重要的保障作用。實際上由于我國實行黨管干部的原則，經(jīng)濟責任審計本質(zhì)上是一項干部監(jiān)督管理制度，是各級黨委委托給組織人事、紀檢監(jiān)察、審計等部門共同承擔的一項監(jiān)督管理任務，審計部門主要承擔審計實施工作。同時在我國行政型的審計管理體制下，審計獨立性受到制約，僅依靠審計部門很難完成好干部經(jīng)濟責任審計監(jiān)督的重任。以上決定了聯(lián)席會議制度對經(jīng)濟責任審計工作的極端重要性。但高校部分審計人員意識不到經(jīng)濟責任審計工作的本質(zhì)，給審計工作造成許多根源性的問題。如認為經(jīng)濟責任審計只是審計部門的事情，不注重組織人事、紀檢監(jiān)察等部門的共同參與，甚至認為多部門共同參與經(jīng)濟責任審計的做法是風風火火的花架子，導致審計聯(lián)席會議制度尚未建立，其它部門幾乎不參與審計工作，審計部門單打獨斗，審計結(jié)果幾乎從不利用，經(jīng)濟責任審計的效果大大折扣。在上述思想誤區(qū)的指導下，經(jīng)濟責任審計工作很難做出實效。因此高校要建立規(guī)范的經(jīng)濟責任審計聯(lián)席會議制度，促進聯(lián)席會議成員單位對經(jīng)濟責任審計的共同參與。在審計整個過程中，包括審計項目及其重點的確定、審計實施、審計延伸、后續(xù)問題的處理、審計結(jié)果利用等環(huán)節(jié)，審計部門都必須加強與組織人事、紀檢監(jiān)察等部門的溝通與配合，取得相關(guān)部門的理解支持和共同參與。一是必須落實建立聯(lián)席會議，這是國家的法規(guī)要求，是經(jīng)濟責任審計的突出特點，是經(jīng)濟責任審計工作能夠發(fā)揮作用的組織保障；二是要切實加強聯(lián)席會議成員單位的共同參與，構(gòu)筑起經(jīng)濟責任審計協(xié)同體系，充分發(fā)揮各部門的職能作用，形成審前共商、審中協(xié)作、審后運用的整體合力；三是要取得學校黨委和行政領(lǐng)導的高度重視和支持，促進學校在經(jīng)濟責任審計各個環(huán)節(jié)的參與和指導，形成相應的制度保障。

二、對經(jīng)濟責任審計對象全面覆蓋并突出重點

高校經(jīng)濟責任審計的主要對象是學校的中層正職干部，他們是學校改革發(fā)展和內(nèi)部管理服務的骨干力量和關(guān)鍵群體，對其實行審計全覆蓋具有重要意義。但審計對象未全面覆蓋是高校經(jīng)濟責任審計的突出問題，部分高校中該問題較為嚴重：一是對行政干部的審計尚未全面覆蓋，如僅對院系行政負責人開展審計，認為機關(guān)部處的資金量很小，不必開展經(jīng)濟責任審計，但實際上對這些部門開展審計更有利于推動學校治理體系和內(nèi)部控制的完善；二是錯誤認為并片面規(guī)定應當接受審計的領(lǐng)導干部就是行政干部，從而將學校黨務部門負責人和院系黨委書記完全排除于審計對象。這些錯誤的思想是對經(jīng)濟責任審計工作的極大誤解，也違背了國家關(guān)于經(jīng)濟責任審計的明確規(guī)定。

2015年12月中共中央辦公廳、國務院辦公廳專門印發(fā)《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及《關(guān)于實行審計全覆蓋的實施意見》，明確要求實現(xiàn)經(jīng)濟責任審計全覆蓋。高校應以此為契機，按照學校干部監(jiān)督管理的權(quán)限，對經(jīng)濟責任審計對象全面覆蓋，將各院系、各機關(guān)部處、各后勤單位、各附屬和直屬單位、資產(chǎn)管理公司等單位的行政正職負責人和黨務正職負責人全部納入經(jīng)濟責任審計對象，必要時甚至可對副職干部開展經(jīng)濟責任審計。同時要對審計對象突出重點，尤其要加強對業(yè)務活動復雜、資產(chǎn)資金量較大的重點單位以及工程建設、招標采購、資產(chǎn)管理、招生等關(guān)鍵崗位領(lǐng)導干部的審計?？筛鶕?jù)經(jīng)濟管理責任的大小，對審計對象建立“抽審”或“必審”的分類管理制度，對重要院系、重點部處、關(guān)鍵領(lǐng)域和重要校企領(lǐng)導干部的經(jīng)濟行為進行定期重點審計，對其他領(lǐng)導干部實行任期內(nèi)抽審和輪審。這種將重點與全面相結(jié)合、普遍性與特殊性相結(jié)合、抓主要矛盾的做法，將會給經(jīng)濟責任審計帶來事半功倍的效果，也更加有利于發(fā)揮經(jīng)濟責任審計對推動完善學校治理體系的作用。

三、完善審計方式，開展任中審計和同步審計

高校經(jīng)濟責任審計存在“以離任審計為主，任中審計比重較小”的現(xiàn)象，部分高校甚至從未開展過任中審計，認為離任審計才是經(jīng)濟責任審計。實際上任中審計是多年來我國審計人員從實踐中探索出的有效方式并被國家審計大力采用，如僅2009-2010年審計署審計的37名省部長中就有33名是任中審計，占比89%。根據(jù)干部監(jiān)督管理的需要，經(jīng)濟責任審計可以進行任中審計也可以進行離任審計。任中審計與離任審計是并重的審計方式和手段，并無主次關(guān)系，只是“根據(jù)干部管理監(jiān)督的需要”而定。高校經(jīng)濟責任審計有必要更新觀念，完善審計方式，積極進行任中審計，取得一舉多得的效果。一方面從對學校的貢獻來看，任中審計可以前移審計關(guān)口，及早發(fā)現(xiàn)并解決問題，甚至預防問題的發(fā)生，提高審計的時效性。高?？梢越⒏刹磕甓冉?jīng)濟責任報告制度，根據(jù)干部履職情況或風險評估結(jié)果，及時安排實施任中審計。另一方面從對審計自身的影響來說，任中審計使審計部門掌握了更大的主動性和靈活性。高校審計人員普遍力量不足，如果都到集中換屆時開展離任審計，會造成較大的工作壓力，也不利于保證審計質(zhì)量。任中審計在時間安排上的靈活性，可以使審計部門根據(jù)實際情況全面統(tǒng)籌安排審計計劃和審計方式。此外對實施經(jīng)濟責任同步審計的認識還存在不足，黨政領(lǐng)導干部同步審計作為一項新課題，高校有必要積極開展，有效界定和區(qū)分黨政領(lǐng)導干部不同的經(jīng)濟責任，創(chuàng)新審計組織方式，與任中審計相結(jié)合，逐步實現(xiàn)同步審計的全面落實，并分別認定責任、出具審計報告。

四、實現(xiàn)經(jīng)濟責任審計與其它審計業(yè)務的統(tǒng)籌協(xié)同

高校內(nèi)審部門普遍設立了工程審計、財務審計等科室，具體又分經(jīng)濟責任、工程建設、預決算、財務收支、內(nèi)部控制、科研經(jīng)費等多種審計業(yè)務。雖然科室設置全、業(yè)務種類多，但最突出的問題是割裂地認識和處理不同審計業(yè)務，意識不到審計業(yè)務之間的內(nèi)在聯(lián)系和協(xié)同，甚至各科室、各業(yè)務間“老死不相往來”，從未進行過信息共享、業(yè)務討論或聯(lián)合審計。這極其不利于審計工作的有效開展，不利于審計資源的節(jié)約和審計質(zhì)量的提高,導致審計工作的整體效果不好。

因此必須以整體觀和系統(tǒng)論的視角去組織審計業(yè)務，尤其是實現(xiàn)經(jīng)濟責任審計與其它審計業(yè)務的統(tǒng)籌結(jié)合，以期取得如下效果：一是有效解決審計資源與審計需求不斷增加的矛盾，通過審計項目的協(xié)同實施，在不增加或稍微增加人員配備的前提下，在一次審計中事半功倍地實現(xiàn)多個目標，從而節(jié)約審計資源、提高審計效率；二是審計業(yè)務協(xié)同帶來審計技術(shù)、信息等方面的共享，有助于達到同時高質(zhì)量完成經(jīng)濟責任審計和其它審計任務的雙重效果；三是對被審計單位而言，業(yè)務協(xié)同可以避免對同一單位的頻繁審計和業(yè)務干擾，是審計部門以人為本、貫徹群眾路線的體現(xiàn)。因此高校經(jīng)濟責任審計應與其它審計業(yè)務有效結(jié)合，在審計計劃制定、審計實施、文書報送、結(jié)果利用等方面實行統(tǒng)一管理，整合各專業(yè)審計，統(tǒng)籌安排和合理配置審計資源，形成工作合力。比如工程審計中獲知的投資決策合法性、工程管理規(guī)范性、投資效益等情況，可以作為線索提供給經(jīng)濟責任審計業(yè)務，一些問題可以通過經(jīng)濟責任審計進一步查明原因、追究責任。又如審計部門根據(jù)學校要求在開展內(nèi)部控制或財務收支審計時完全可以對該單位負責人同時開展經(jīng)濟責任任中審計，待該負責人任期屆滿時可以減少一次離任審計。

五、著力提高經(jīng)濟責任審計質(zhì)量

審計質(zhì)量是審計工作的生命線，是審計結(jié)果利用的基礎(chǔ)。經(jīng)濟責任審計是審計工作的重中之重，發(fā)揮的作用巨大，但這一切都離不開審計的質(zhì)量。質(zhì)量問題是經(jīng)濟責任審計的三大問題之一，與國家審計相比部分高校此類問題更為突出，主要表現(xiàn)在：審計任務重與審計力量不足的矛盾較為突出，審計質(zhì)量難以保證；審計內(nèi)容不夠全面，仍停留在賬項導向的審計模式下，以財務收支審計為主，缺乏對領(lǐng)導干部履行經(jīng)濟責任情況的全面審計；審計評價指標不夠健全，影響對被審計領(lǐng)導干部的客觀評價；審計方法不夠科學、有效；審計全過程中一些基本的質(zhì)量保證措施尚未建立。以上問題導致審計質(zhì)量不高，甚至審計結(jié)果答非所問，不是學校所關(guān)心的重點，甚至審計數(shù)據(jù)、審計結(jié)論錯誤，不僅影響經(jīng)濟責任審計作用的發(fā)揮，也影響審計自身的形象和權(quán)威。

為著力提高經(jīng)濟責任審計質(zhì)量，應嚴格規(guī)范程序、精心操作、防范風險，在審計準備、審計實施和審計報告等各階段采取質(zhì)量保證措施：一是合理均衡的安排審計計劃，堅持離任與任中審計相結(jié)合,重點項目應選派經(jīng)驗豐富的審計人員；二是建立組織部門書面委托制度，明確審計重點和目的，使審計工作有的放矢；三是強化聯(lián)席會議成員單位的共同參與,必要時由組織人事、紀檢監(jiān)察等部門抽調(diào)人員參與審計全過程,堅持由組織部長親自主持審計進點會和反饋溝通會；四是完善審計調(diào)查制度，審計實施前必須向組織人事、紀檢監(jiān)察等部門詳細了解被審計對象及其所在單位的有關(guān)情況和線索，利用審計公示公開、與副職和師生代表個別談話、召開座談會、民主測評等形式，全面并有重點地了解相關(guān)情況；五是完善審計進點會制度，參加人員應有廣泛性和代表性，如領(lǐng)導班子成員、師生員工代表等，進點會應同時進行書面問卷調(diào)查；六是準確把握經(jīng)濟責任審計的內(nèi)容，除關(guān)注財務收支外，更要全面關(guān)注領(lǐng)導干部履行經(jīng)濟責任的其它方面，如貫徹執(zhí)行科學發(fā)展、重大經(jīng)濟決策、國有資產(chǎn)管理、內(nèi)部管理制度的制定和執(zhí)行、對下屬單位的管理和監(jiān)督、履行黨風廉政建設職責和遵守廉潔從政等情況；七是采用科學有效的審計方法，如審計署推廣的審計方法和計算機審計方法，將存在的問題充分挖掘出來，提高審計效率和效果；八是建立主審負責、分級復審、交叉符合、業(yè)務討論等制度，建立審計報告征求意見和異議申訴制度。

六、強化審計結(jié)果利用，實行審計公示公開

高校經(jīng)濟責任審計結(jié)果能否得到有效運用，直接關(guān)系到審計工作的成敗。審計成果的運用是經(jīng)濟責任審計工作的重要內(nèi)容。從全國來看對41萬多名領(lǐng)導干部進行的經(jīng)濟責任審計中，4%的領(lǐng)導干部被給予免職、降職、撤職和其他處分，同時一大批領(lǐng)導干部因?qū)徲嫿Y(jié)果反映較好而受到肯定、表揚和提拔使用。部分高校在審計結(jié)果運用上存在嚴重不足，甚至尚未建立相關(guān)制度，因此應通過制度建設加強審計“產(chǎn)品”的營銷、推廣和使用：一是明確審計結(jié)果通報制度，及時向?qū)W校黨委和行政負責人報送審計結(jié)果，同時通報其他相關(guān)領(lǐng)導及校黨委常委等人員，促進學校領(lǐng)導對審計結(jié)果的重視和利用；二是明確學校相關(guān)部門應將審計結(jié)果作為考核、任免、獎懲被審計領(lǐng)導干部的重要依據(jù)，加強責任追究；三是明確建立反饋溝通與整改制度,被審計領(lǐng)導干部及其所在單位存在的問題，必須及時整改并反饋給審計、組織、紀監(jiān)等部門；四是明確規(guī)定將審計結(jié)果放入被審計領(lǐng)導干部本人檔案。與此同時，高校應當建立經(jīng)濟責任審計公示和公開制度，為高校廣大師生員工參與學校治理提供機制保障和渠道，可先在校內(nèi)公開，再逐步向社會公開。

實行審計公示公開具有重要意義：一是通過對經(jīng)濟責任審計知識的宣傳和普及，有利于獲得全校師生的信任、理解和支持，培育良好的審計環(huán)境；二是通過公示公告獲取審計線索，有利于審計調(diào)查，避免審計風險；三是有利于保障廣大師生員工對審計成果的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，促進審計整改的落實和監(jiān)督；四是通過審計公示公開自覺接受師生員工和社會大眾的監(jiān)督，有利于監(jiān)督和激勵審計自身，進一步提高審計人員的責任感和審計質(zhì)量的提高。

總之，經(jīng)濟責任審計是高校內(nèi)部治理體系中的重要環(huán)節(jié)和重要保障。經(jīng)濟責任審計本質(zhì)上是一種干部監(jiān)督管理制度，高校經(jīng)濟責任審計工作有必要轉(zhuǎn)變觀念、解放思想，加強聯(lián)席會議成員單位的共同參與，構(gòu)筑經(jīng)濟責任審計協(xié)同體系，對審計對象全面覆蓋并突出重點，實現(xiàn)經(jīng)濟責任審計與其它審計業(yè)務間的統(tǒng)籌結(jié)合、協(xié)同高效，在提高審計質(zhì)量的基礎(chǔ)上強化審計結(jié)果應用，實行審計公示和公告，積極探索任中審計和黨政干部同步審計，全面落實兩辦規(guī)定及其實施細則的各項要求，不斷完善學校內(nèi)部經(jīng)濟責任審計工作，在加強干部監(jiān)督管理、促進黨風廉政建設、推動學校綜合改革、完善學校治理體系、促進單位價值增值等方面發(fā)揮高校經(jīng)濟責任審計的獨特作用。

*本文系中國教育審計學會2015-2016年度審計科研課題“內(nèi)部審計在高校治理中的地位和作用”（項目編號：JY20152102）階段性研究成果。

（編輯 張芬）