文趙妍妍 宗翔

承壓工業(yè)管道安全監(jiān)管現(xiàn)狀及思考

文趙妍妍 宗翔

我國為加強壓力管道監(jiān)察管理工作，出臺了一系列的法律法規(guī)和安全技術(shù)規(guī)范，如《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》、《壓力管道使用登記管理規(guī)則》、《壓力管道安全技術(shù)監(jiān)察規(guī)程——工業(yè)管道》等。這些法律法規(guī)和安全技術(shù)規(guī)范構(gòu)成了我國壓力管道法規(guī)標準體系，對規(guī)范壓力管道的管理，提高壓力管道的安全管理水平，減少壓力管道事故的發(fā)生，保護人民生命和國家財產(chǎn)安全具有十分重要的意義。眾所周知，我國的壓力管道規(guī)范化管理與壓力容器相比起步較晚，現(xiàn)行壓力管道法律法規(guī)標準體系尚未完善，基礎(chǔ)管理工作相對薄弱，壓力管道管理實行注冊、檢驗等難度相對較大，因此，認真探討和研究承壓工業(yè)管道監(jiān)管現(xiàn)狀，找出實際工作中存在的問題，分析這些問題產(chǎn)生的原因，對進一步完善我國壓力管道法規(guī)標準體系具有十分重要的意義。

壓力管道，是指利用一定壓力，用于輸送氣體或者液體的管狀設(shè)備，其范圍規(guī)定為最高工作壓力大于或者等于0.1MPa（表壓）的氣體、液化氣體、蒸汽介質(zhì)或者可燃、易爆、有毒、有腐蝕性、最高工作溫度高于或者等于標準沸點的液體介質(zhì)，且公稱直徑大于25mm的管道。壓力管道分為長輸管道、公用管道、工業(yè)管道及動力管道。由于管道運輸運量大、安全、經(jīng)濟、可靠、平穩(wěn)等優(yōu)點，現(xiàn)在已經(jīng)成為非常常見的運輸方式。而在壓力管道中，承壓工業(yè)管道是最常見的一種管道形式。承壓工業(yè)管道遍布化工企業(yè)的每一個角落，它們縱橫交錯，數(shù)量龐大，是化工生產(chǎn)中工藝介質(zhì)傳遞、輸送的重要“紐帶”。以某市2013年至2016年為例，檢驗工業(yè)壓力管道共計214.02千米，其中，2013年為57.5千米，2014年為32.02千米，2015年為65.96千米；2016年為58.47千米；安裝監(jiān)督檢驗共計128.18千米，全面檢驗共計84.04千米。

承壓工業(yè)管道的特點

一、 壓力管道點多、面廣、量大及布置復(fù)雜

壓力管道是企業(yè)組織生產(chǎn)的重要要素，數(shù)量龐大，有的裝置內(nèi)的管道數(shù)量多達數(shù)千條，短的可不足一米，長則可達數(shù)百米，有的管道多次出現(xiàn)變徑，有的一條管道上存在多個分支或跨線，在高空、地面、地下壓力管道縱橫交錯。

二、更新頻率快

化工裝置的工藝管理更新、改造相對頻繁，凡事生產(chǎn)工藝的改動、流程的改變都往往涉及管道的變動，有些管道使用不到幾個月，甚至更短的時間內(nèi)便更換或改造。

三、操作環(huán)境惡劣，失效形式復(fù)雜

石化企業(yè)管道輸送的介質(zhì)大都是易燃易爆、有毒、腐蝕性強，有的長期在高溫、高壓及交變載荷等苛刻的環(huán)境中運行，大部分管道都有外保溫層，管道出現(xiàn)問題的情況復(fù)雜，最主要是管道的腐蝕泄露，有些管道使用幾個月內(nèi)就出現(xiàn)了泄漏。

當前監(jiān)管中存在的問題

一、法律體系建立起步較晚，急需進一步規(guī)范與完善

盡管壓力管道技術(shù)規(guī)范標準體系的基本框架已經(jīng)建立，在設(shè)計、制造、安裝、檢驗與維修改造等方面的工作也在有序開展，但由于我國標準化工作起步較晚、管理薄弱，現(xiàn)仍面臨諸多法規(guī)體系方面的問題和困難，主要表現(xiàn)在以下四個方面：

一是歷史欠賬多、基礎(chǔ)薄弱。由于安全管理基礎(chǔ)差，安全投入不足，檢驗工作不到位，存在很多事故隱患。二是專業(yè)標準過多，缺少統(tǒng)一的核心標準，各標準之間缺乏協(xié)調(diào)甚至存在矛盾，未形成獨立的管道標準法規(guī)體系。三是沒有完善的監(jiān)督機制，導(dǎo)致我國標準制定修訂周期過長，無法與技術(shù)進步、產(chǎn)業(yè)升級步伐相適應(yīng)。四是標準制定修訂的信息化程度較低，與社會各方要求不相適應(yīng)，未開展專業(yè)化的培訓(xùn)課程，標準化人才培訓(xùn)進度緩慢。

二、技術(shù)規(guī)范條款相互制約，注冊登記陷入法律適用困局

根據(jù)《壓力管道安全技術(shù)監(jiān)察規(guī)程——工業(yè)管道》（TSG D0001-2009）第一百一十條規(guī)定：“管道改造應(yīng)當由管道設(shè)計單位和安裝單位進行設(shè)計和施工。安裝單位應(yīng)當在施工前將擬進行改造的情況書面告知使用登記機關(guān)后，方可施工。改造施工結(jié)束后，安裝單位應(yīng)當向使用單位提供施工質(zhì)量證明文件。對于GC1級管道或者改造長度大于500m的管道還應(yīng)當實施監(jiān)督檢驗，檢驗機構(gòu)應(yīng)當提供監(jiān)督檢驗報告?！边@項規(guī)定簡化了行政手續(xù)，便利了使用單位的小規(guī)模改造，實現(xiàn)了“告知即可開工”，同時也規(guī)定了GC2、GC3級的管道和改造長度低于500米的管道不需要實施監(jiān)督檢驗。這就造成了該部分管道雖然向當?shù)靥胤N設(shè)備安全監(jiān)察部門進行了告知并實施了改造，使用單位卻由于無法按照《壓力管道使用登記管理規(guī)則》（TSG D5001-2009）第十六條的要求提供檢驗報告進行登記注冊的實際困難。

三、數(shù)量龐大、更換頻繁，注冊登記難以落實到位

根據(jù)《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》第三十三條的規(guī)定及《壓力管道使用登記管理規(guī)則》（TSG D5001-2009）第十六條的規(guī)定，使用單位應(yīng)對承壓工業(yè)管道進行注冊登記。但面對一套工藝裝置少則幾十，多則幾百、上千的工業(yè)管道數(shù)量，無疑對企業(yè)內(nèi)部管理及當?shù)靥胤N設(shè)備安全監(jiān)察部門都是一個挑戰(zhàn)。且由于工業(yè)管道體積小，便于調(diào)整與更換，往往是耗費了大量人力、物力對一套裝置的普查還沒有結(jié)束，有些工業(yè)管道就已經(jīng)進行了更換或改造。

四、失效復(fù)雜、成本高昂，全面檢驗難以完全杜絕安全隱患

針對壓力管道，特種設(shè)備檢驗機構(gòu)是根據(jù)《在用工業(yè)管道定期檢驗規(guī)程》制定檢驗方案并遵照執(zhí)行的?！对谟霉I(yè)管道定期檢驗規(guī)程》中規(guī)定的主要檢查項目有外部宏觀檢查、材質(zhì)檢驗、壁厚測定、無損檢測、理化檢驗、安全保護裝置檢查、耐壓強度校驗和應(yīng)力分析、壓力試驗以及泄露性試驗。在實際檢驗過程中，壁厚測定和無損檢測是判定管道合格與否的重要檢測手段。這兩項多以抽查重點部位的形式進行。由于抽取檢測數(shù)量有限，且管道失效形式多樣，如疲勞失效、局部腐蝕失效等等，造成了管道局部失效的缺陷位置并不容易檢測得到，這就難免出現(xiàn)檢驗合格后的管道，在使用周期內(nèi)出現(xiàn)泄漏。加之，進行全面檢驗需要進行裝置停車、置換介質(zhì)、敷設(shè)腳手架、拆除保溫等檢驗準備工作，使得壓力管道檢驗工作周期長、成本高，造成了開展工業(yè)管道全面檢驗較為困難的局面。

幾點建議

通過以上分析，筆者認為我國工業(yè)管道法規(guī)標準體系還存在著一定問題，在指導(dǎo)特種設(shè)備安全監(jiān)察和檢驗工作的過程中還存在著一些矛盾。在進一步梳理完善承壓工業(yè)管道現(xiàn)有法規(guī)標準體系的基礎(chǔ)上，為順利開展工業(yè)管道安全監(jiān)察和檢驗工作，結(jié)合現(xiàn)有工作實際，提出以下建議：

一、理順上下銜接關(guān)系，更新現(xiàn)有法律法規(guī)及技術(shù)規(guī)范

首先，以《特種設(shè)備安全法》為中心，修訂、廢止特種設(shè)備法律法規(guī)，并對無法指導(dǎo)現(xiàn)實工作的規(guī)范性文件進行清理，理順法律法規(guī)之間的層級關(guān)系，滿足標準體系的分類要求。其次，整合質(zhì)監(jiān)、石油、化工三個系統(tǒng)頒布的技術(shù)規(guī)范，打破行業(yè)的藩籬，參考國際標準化工作的可行方法與途徑，融合三個行業(yè)的技術(shù)要求，制定切實可行的工業(yè)管道設(shè)計、制造、安裝、使用、監(jiān)察、檢驗技術(shù)規(guī)范。

二、突出管理者的主體責任

在我國現(xiàn)行工業(yè)管道監(jiān)管體制中，每一條壓力管道的設(shè)計、制造、安裝、維修、改造、報廢等環(huán)節(jié)都要經(jīng)過特種設(shè)備監(jiān)管部門的行政許可。特種設(shè)備監(jiān)管部門實際上成為了保障壓力管道安全運行的“保姆”，造成了使用單位的主體安全責任得不到有效落實的現(xiàn)狀。為了保證壓力管道的使用安全必須從法律層面明確使用單位的主體責任，將懲罰性賠償制度改為民事賠償制度，對使用單位形成足夠的威懾。一旦發(fā)生事故，首先追究使用單位的主體責任，至于事故產(chǎn)生的原因是來自設(shè)計、制造、安裝等其他環(huán)節(jié)，則應(yīng)由使用單位與其他利益相關(guān)方協(xié)商解決。這一責任體系的確立，將有效促進使用單位完善內(nèi)部管理機制，對其形成直接的約束。

三、引入第三方機制，發(fā)展市場化治理

隨著經(jīng)濟的進一步發(fā)展，我國的壓力管道數(shù)量呈現(xiàn)出井噴式增長。由于壓力管道安全事故往往后果嚴重，社會影響惡劣，政府習慣性的做法是不斷加大對壓力管道各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管力度。但是以有限的政府監(jiān)管力量面對基數(shù)龐大且日益增長的壓力管道數(shù)量，其力量明顯是不對稱的。為了避免監(jiān)管真空，政府應(yīng)及時引入社會第三方提供檢驗服務(wù)并承擔相應(yīng)法律責任，對社會第三方的檢驗服務(wù)質(zhì)量進行必要的考核與抽查。為了提高行政效能，在進一步精簡壓力管道行政許可項目的基礎(chǔ)上，逐步將政府行政許可改為監(jiān)管部門監(jiān)督抽查。政府由“運動員”轉(zhuǎn)變?yōu)椤安门袉T”，市場和社會主體得到權(quán)力和激勵，質(zhì)量責任環(huán)節(jié)得到落實。

四、推廣地理信息備案，將壓力管線納入城市地理信息系統(tǒng)

地理信息系統(tǒng)是一種采集、處理、傳輸、存儲、管理、查詢檢索、分析、表達和應(yīng)用地理信息的計算機系統(tǒng)，是分析、處理和挖掘海量地理數(shù)據(jù)的通用技術(shù)。承壓工業(yè)管道作為城市管網(wǎng)建設(shè)的一部分，在我國尚未納入地理信息系統(tǒng)。而美國則早在2002年就已開始強制執(zhí)行壓力管道地理備案系統(tǒng)（《2002年管道安全改進法令》，美國政府的第107次議會通過）。隨著我國城市建設(shè)進程的進一步加快，城市規(guī)模進一步擴大，加之人民的環(huán)保意識進一步加強，許多化工企業(yè)已經(jīng)或者即將搬遷、拆除。而在搬遷、拆除過程中遺留下來的地下承壓工業(yè)管道很容易被“遺忘”，成為安全死角，埋下了類似南京“7.28”丙烯管道爆炸等事故的安全隱患。為此，筆者認為，在當今城市高速發(fā)展的現(xiàn)狀下，利用GPS技術(shù)、多媒體技術(shù)、數(shù)據(jù)庫技術(shù)等，從法律層面將承壓工業(yè)管網(wǎng)納入城市地理信息系統(tǒng)范疇十分必要。

江蘇省鎮(zhèn)江市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局