章漢清

摘 要：為有效提升我國在國際海事組織中的影響力和話語權(quán)，分析當(dāng)前我國履行國際海事事務(wù)的活動方式。作為開展海事外交活動方式之一就是提交提案，向國際組織會議提交提案是表達(dá)一個國家立場主張和利益訴求的基本手段，提案也反映了一個國家的科學(xué)技術(shù)水平和實(shí)力。本文通過對國際海事組織A類理事國近年來提交提案的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)比較，分析我國提交提案的類型、來源和存在問題，最后提出今后加強(qiáng)我國提交提案的建議，進(jìn)一步發(fā)揮我國作為發(fā)展中大國的引領(lǐng)作用。

關(guān)鍵詞：提案；履行；國際海事事務(wù)；對策

中圖分類號：U[6-9] 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1006—7973（2017）11-0031-03

1 我國履行國際海事事務(wù)的活動方式

當(dāng)前國際多邊外交形勢復(fù)雜，規(guī)則之爭成為各方角力的焦點(diǎn)，積極深度參與IMO事務(wù)，拓展我國參與IMO事務(wù)的渠道，進(jìn)一步發(fā)揮我國作為發(fā)展中大國的引領(lǐng)作用，提升在IMO的主導(dǎo)權(quán)和決策權(quán)，這就需要海事對外交往，即海事外交。廣義上的海事外交就是一般所說的海洋外交，涉及海洋環(huán)境、海上運(yùn)輸、海洋權(quán)益和人命安全等國際議題。而狹義上的海事外交則專指海洋事務(wù)與安全外交相互交叉所形成國際海上安全合作關(guān)系，其中就包括以保護(hù)人命安全、保證船舶安全、保障航行環(huán)境和打擊非法水上活動為主要內(nèi)容的海上安全保障，以及以事前預(yù)防管理、事中應(yīng)急處理和事后綜合治理為主要內(nèi)容的海洋環(huán)境保護(hù)。

海事外交是指海事部門為實(shí)現(xiàn)特定的目標(biāo)，謀求國家和海事方面利益最大化而采取的相應(yīng)外交策略和手段。它作為我國一種特殊領(lǐng)域的新興外交形態(tài)，具有外交活動的共同屬性， 是一種多功能復(fù)合型外交。中國海事局也因其工作業(yè)務(wù)的涉外性，是我國政府行政機(jī)構(gòu)中國際化程度比較高的一個部門，履行著中國海事管理相應(yīng)的國際職能。這主要表現(xiàn)在國際派駐、國際建設(shè)和國際履約三個方面。

（1）國際派駐。目前，中國海事的國際外派主要分為活動派員和外交常駐。其一，外事活動型外交派員，這主要是因?yàn)楹Ｊ虏块T的涉外性，因而需要赴外參加相關(guān)領(lǐng)域的外交外事活動，與國際社會保持約定或應(yīng)急的溝通和交往。如2016年4月，交通運(yùn)輸部副部長何建中參加IMO事務(wù)工作機(jī)制會議。其二，外交常駐型的國際派駐。除了外事活動和涉外應(yīng)急管理，我國海事部門還有常駐的外交外事人員，如中國駐英國大使館海事處。通過對海事人員的國際外派，保證了中國海事對國際海事活動的日常參與和積極作為，它是中國海事在國際舞臺發(fā)揮建設(shè)性作用的前提和基礎(chǔ)。

（2）國際建設(shè)。目前，中國海事的國際建設(shè)主要分為國際公約、規(guī)則制訂和國際聯(lián)合行動。其一，參與國際公約、規(guī)則制訂。國際海事的特色之一就是會隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和實(shí)際海事管理工作中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)而修訂和修正，甚至是重新訂立國際公約和規(guī)則。這就需要各國海事部門和國際海事組織相關(guān)機(jī)構(gòu)的廣泛國際參與。如2016年3月，在英國倫敦舉行的國際海事組織航行安全、通信與搜救分委會（NCSR）第3次會議上，由中國代表團(tuán)圍繞E航海戰(zhàn)略提交的《綜合導(dǎo)航系統(tǒng)性能標(biāo)準(zhǔn)新模塊草案建議》提案，獲得與會代表的廣泛認(rèn)可。其二，加入國際聯(lián)合行動。中國海事和各國海事部門就圍繞國際海事安全展開了一系列的國際合作，如聯(lián)合海上搜救演習(xí)、聯(lián)合軍事護(hù)航、共同打擊海上恐怖主義等活動。

（3）國際履約。通過國家海事部門在人員上的國際外派和內(nèi)容上的國際合作，國際上的規(guī)范公約和機(jī)制制度得以確立和修訂。在此基礎(chǔ)上，就需要各國海事部門將此國內(nèi)化為具體的國內(nèi)政策和行政法規(guī)。所以，中國海事另外一個重要的國際職能就是國際履約，即通過將國際海事的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行國內(nèi)接軌和督促執(zhí)行，確保我國各種涉?；顒忧袑?shí)履行各種國際文件。其一，國內(nèi)轉(zhuǎn)化。這主要表現(xiàn)在中國海事局在簽署和接受相應(yīng)的國際公約、規(guī)則之后，將其按照我國的具體國情和實(shí)際政策進(jìn)行對接，通過翻譯公示和行政規(guī)定，將國際公約和規(guī)則落實(shí)為可操作化實(shí)踐。其二，督促執(zhí)行。為了確保各項(xiàng)國際公約、規(guī)則和相應(yīng)的國內(nèi)規(guī)定確實(shí)得到遵照執(zhí)行，海事部門還需要通過行政管理和行政執(zhí)法的形式予以監(jiān)督，確保國內(nèi)各項(xiàng)海事活動按照國際公約、規(guī)則內(nèi)容得到切實(shí)執(zhí)行。

2 我國提交提案的現(xiàn)狀

提案作為海事外交的一種活動方式，是代表國家在國際多邊談判舞臺上表達(dá)利益訴求和國家立場主張的基本手段，是參與和影響國際規(guī)則制訂及修訂的基礎(chǔ)平臺和重要載體。同時，書面的提案效果好，受重視的程度高，利于充分表達(dá)主張和觀點(diǎn)，在一定程度上顯示一個國家綜合技術(shù)水平和科研實(shí)力，也是增強(qiáng)我國在國際航運(yùn)舞臺影響力、主導(dǎo)權(quán)和干預(yù)能力的一個主要方式。

2.1 我國提交提案的類型

國際海事組織制定和修改的國際公約和規(guī)則，是通過在有關(guān)專業(yè)委員會上由成員國和國際組織的討論并最后提交大會通過完成的，因此，討論的過程也是規(guī)章的實(shí)質(zhì)制定過程。討論大致分為兩種形式：提交書面提案（報(bào)告）和會上口頭陳述（辯論）。所有這些提案大致可分為四類：

（1）報(bào)告型提案，即提案的提出以研究報(bào)告為支撐，通常該類提案的附則中帶有研究報(bào)告或者研究報(bào)告的概要，能對某一問題提出系統(tǒng)的解決方案或者解決該問題的思路以及計(jì)劃，要求會議進(jìn)行審議、做出決定或采取措施。如MSC 91/19/5《關(guān)于北斗應(yīng)用于國際海事領(lǐng)域的議題》的提案。

（2）一般型提案，即某一國家或組織為了表達(dá)自己對某一問題的立場和利益訴求，向IMO會議提交的書面建議，該類提案通常是提交者就已開展的工作，或某一問題的某一方面或某些方面提出意見和建議。如DE 49/6 《關(guān)于保護(hù)涂層的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)》的提案。

（3）信息型提案，即某一國家或組織經(jīng)IMO會議要求或者自愿向IMO會議提交的資料和信息，該類提案通過提供信息資料有助于IMO會議對某一問題或者實(shí)際情況的理解和認(rèn)識，但提交者本身不對這一問題提出具體的意見或者建議。如MEPC 66/INF.14《贊同壓載水中有害水體生物類型的信息》，提案編號多帶有“INF.”的字樣。endprint

（4）評論型提案，即在其他國家或者組織提出提案之后，為了表達(dá)自己的立場和利益訴求對其他提案提出的評論，該類提案可能是對其他提案的補(bǔ)充，也可能是表達(dá)對其他提案立場的贊成或者不滿從而提出的修改意見。如MEPC 67/3/1《拆船公約通信工作組報(bào)告的評論》，提案標(biāo)題多帶有“Comments on”的字樣。

2.2 我國提交提案的來源

撰寫提案時準(zhǔn)備工作繁多，需要研讀大量信息、搜集數(shù)據(jù)或事實(shí)等。個人、單個部門或單位很容易思考不夠全面，材料搜集不夠齊全，思路不開闊，甚至思考出的提議不符合國家的總體利益。如果沒有數(shù)據(jù)或事實(shí)支撐，提案就沒有權(quán)威性，在IMO談判時很難被各方認(rèn)同接受。我國提交提案通過廣泛征集，層層上報(bào)，逐級篩選，專家評審等流程，以書面報(bào)告形式呈現(xiàn)，再最終形成草案報(bào)中國海事局，中國海事局再以提案的形式在IMO國際會議上討論。

（1）主管機(jī)關(guān)履約過程中的問題發(fā)現(xiàn)。中國海事局提交MSC 96/9/2《有效利用事故經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，改進(jìn)海員培訓(xùn)教育》的提案在第96屆海上安全委員會會議上獲得通過，是我國首次針對國際海事組織工作機(jī)制提出的重大改進(jìn)建議，將我國多年來積累的水上交通安全監(jiān)管工作經(jīng)驗(yàn)和以海事調(diào)查推動海上安全管理鏈建設(shè)的理念推向國際，將有助于提升改進(jìn)全球海上安全管理水平和海員培訓(xùn)教育。

（2）航運(yùn)組織的需求和反饋。由我國代表團(tuán)圍繞E航海戰(zhàn)略提交的提案COMSAR 16/INF.8《綜合導(dǎo)航系統(tǒng)性能標(biāo)準(zhǔn)新模塊草案建議》，在國際海事組織航行安全、通信與搜救分委會第三次會議上，獲得與會代表廣泛認(rèn)可，代表一致同意由我國牽頭協(xié)調(diào)該標(biāo)準(zhǔn)新模塊的制定、完善工作。

（3）航海院校和科研機(jī)構(gòu)的研究成果。2014年2月，上海海事大學(xué)向IMO人為因素、培訓(xùn)和值班分委會第1次會議提交了HTW 1/21《關(guān)于<航海英語>示范課程修訂》的提案獲得了一致通過。 2015年10月，IMO正式出版該示范課程。

（4）船級社和造船行業(yè)的技術(shù)發(fā)現(xiàn)。MSC 96/23/4《關(guān)于新增下穿通道CO2輸送管路布置要求》的提案獲得審議通過，該提案的通過將使布置在集裝箱船舶下穿通道內(nèi)的CO2輸送管路首次被納入船舶構(gòu)造安全規(guī)范要求，從根本上減少因CO2氣體從輸送管路泄漏造成船員傷亡的潛在威脅，海上人命安全將得到更加有效的保障。

（5）科技發(fā)展、社會進(jìn)步提出的新要求。MSC 91/19/5《關(guān)于北斗應(yīng)用于國際海事領(lǐng)域的議題》 的提案，是中國第一次向國際海事組織提交關(guān)于北斗的參會文件，目的是推動北斗在IMO的立項(xiàng)，為后續(xù)北斗加入IMO標(biāo)準(zhǔn)框架技術(shù)層面工作的開展打下基礎(chǔ)。

3 我國提交提案存在的問題

我國近年來向IMO提交提案數(shù)量逐年增多，而且在質(zhì)量方面也有很大提升，在國際上影響力逐漸增強(qiáng)，但與發(fā)達(dá)航運(yùn)國家之間還有差距，也存在一些問題，具體表現(xiàn)在三個方面：

（1）數(shù)量方面。從表1可以看出，近幾年我國提出的議案數(shù)量有所增加，在IMO 成員國中位居前五，但與美國、英國、挪威或者日本相比尚有不小差距。

從表2的數(shù)據(jù)顯示，從2006年至2016年，我國作為國際海事組織A類理事國提交提案占10個A類理事國總和的8%，而日本、英國、美國和挪威四國提交提案占比是70%，嚴(yán)重不符合我國作為航運(yùn)大國的地位。

（2）類型方面。以2016年中國提交提案為例，報(bào)告型提案偏少，信息型提案和評論型較多。沒有對某一問題提出系統(tǒng)的解決方案或者解決該問題的思路，只是對某一問題的某一（些）方面提出意見和建議或表達(dá)對提案的立場。在四種類型的提案中報(bào)告型提案的影響力最大，而評論型提案的影響力最小。

（3）議題方面。當(dāng)前發(fā)達(dá)國家重點(diǎn)關(guān)注IMO 成員國審核機(jī)制、目標(biāo)型新船建造標(biāo)準(zhǔn)、反海盜和武裝搶劫、北極水域船舶航行操作規(guī)則等議題，而我國提出的議案、議題主要集中在國際海運(yùn)溫室氣體減排和能效、漁船、壓載水有害水生物、船舶遠(yuǎn)程識別和跟蹤等方面。

4 建議

國際海事事務(wù)已經(jīng)滲透到國際航運(yùn)、造船、海洋環(huán)境與資源保護(hù)、進(jìn)出口貿(mào)易、經(jīng)濟(jì)發(fā)展運(yùn)行模式等各個方面，我們應(yīng)當(dāng)面對新的發(fā)展趨勢，有針對性地加快提案建設(shè)，全面提高海事的能力和素質(zhì)，以適應(yīng)海事事業(yè)的國際化要求。中國作為IMO的A類理事國，向IMO提交提案也是展現(xiàn)國家實(shí)力提升、影響力增強(qiáng)，為國際航運(yùn)積極作出貢獻(xiàn)的一面鏡子。近年來，中國海事局積極開展國際交流合作，依托承擔(dān)國際海事組織貨物和集裝箱運(yùn)輸分委會主席等關(guān)鍵崗位，緊緊抓住北斗國際化、溫室氣體減排等關(guān)鍵議題，積極參與牽頭工作組、制定示范課程、提交制度性提案等關(guān)鍵事務(wù)，不斷提升履約能力，不斷增強(qiáng)國際話語權(quán)，在國際舞臺之上塑造了中國海事的國際形象。提案在國際海事事務(wù)中擔(dān)當(dāng)提議者、研究者、發(fā)聲者和履行者的重要角色。

（1）創(chuàng)建參與國際海事事務(wù)的人力資源管理機(jī)制和高水平的人才隊(duì)伍。提案提出需要強(qiáng)大的人才團(tuán)隊(duì)支持，培養(yǎng)出既具有深厚的海事知識，又掌握必要的船舶技術(shù)、航海技術(shù)和國際法則，具有較高水準(zhǔn)英語能力的國際海事視野下的戰(zhàn)略性人才，能在國際海事領(lǐng)域維護(hù)我國海事方面合法權(quán)益。明確參與 IMO 事務(wù)人才隊(duì)伍素質(zhì)要求，建立參與 IMO 工作后備人才庫和參與國際海事事務(wù)提供智力支持的專門研究機(jī)構(gòu)。高質(zhì)量的提案能在公約或規(guī)則制定或修改過程中起引領(lǐng)作用，有效協(xié)調(diào)政府部門、行業(yè)協(xié)會和專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)三者在IMO工作中的關(guān)系是提出高質(zhì)量提案的關(guān)鍵，應(yīng)各司其職，明確專攻方向，有所側(cè)重。在IMO工作中，政府部門只需起引導(dǎo)、輔助作用，相關(guān)行業(yè)協(xié)會應(yīng)起主導(dǎo)作用，即一些行業(yè)協(xié)會作為IMO 立法的利益相關(guān)者，為了維護(hù)本行業(yè)的利益，針對IMO出現(xiàn)的一些新問題，相關(guān)行業(yè)協(xié)會針對這些問題發(fā)起一些研究項(xiàng)目，相關(guān)政府部門根據(jù)具體情況對這些研究項(xiàng)目給予一定的資金支持。作為IMO工作中的技術(shù)支持角色，船級社、研究機(jī)構(gòu)和高校相關(guān)專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)等應(yīng)具體承辦行業(yè)協(xié)會、相關(guān)政府部門的研究項(xiàng)目。政府部門根據(jù)相關(guān)技術(shù)機(jī)構(gòu)的研究報(bào)告，與相關(guān)行業(yè)協(xié)會協(xié)商后向IMO 相關(guān)委員會提出提案。

（2）加強(qiáng)我國參與IMO事務(wù)的前瞻性研究。向IMO 提交的提案雖然內(nèi)容、素材很多，需要認(rèn)真研讀IMO 文件和工作方法，特別是兩年期優(yōu)先事務(wù)和高級別行動計(jì)劃（ 即兩年期高級別行動計(jì)劃）。以兩年期高級別行動計(jì)劃區(qū)分，提案可以分為計(jì)劃輸出提案和非計(jì)劃輸出提案。如果提案內(nèi)容在高級別行動計(jì)劃的范圍內(nèi)，那么為計(jì)劃輸出提案，很容易被IMO采納；如果提案內(nèi)容不在該高級別行動計(jì)劃范圍內(nèi)，那么為非計(jì)劃輸出提案，雖然也有可能被IMO秘書處采納，但需要考慮的因素較多，編寫要求也更高。加大對IMO公約和規(guī)則的制定和修訂工作發(fā)展趨勢的研究力度，重點(diǎn)關(guān)注海運(yùn)溫室氣體減排、IMO成員國審核機(jī)制、目標(biāo)型新船建造標(biāo)準(zhǔn)、北極水域航行船舶操作規(guī)則等IMO重大熱點(diǎn)議題。適度超前籌劃，進(jìn)行任務(wù)分解細(xì)化和明確具體研究方向，深入開展專題研究，適時提出議案。

（3）積極引導(dǎo)和培育我國相關(guān)組織參與IMO事務(wù)。有效整合國內(nèi)相關(guān)機(jī)構(gòu)部門資源（如船級社、亞洲海事技術(shù)合作中心、航海院校等），共同發(fā)力，利用優(yōu)勢資源，在國際舞臺上發(fā)出中國聲音，為建立我國在IMO中的高級官員隊(duì)伍和提升話語權(quán)，提供便利和有效手段。營造自己的話語圈，與其他IMO會員國和業(yè)界組織聯(lián)合提交提案，互相呼應(yīng)，闡述共同的利益訴求和主張。如加強(qiáng)與日、韓、東盟等周邊國家的交流和合作，形成定期會晤協(xié)商機(jī)制，或在某一領(lǐng)域，如東京備忘錄框架下，就某一議題達(dá)成共識。以一個符合世界人口、經(jīng)濟(jì)、航運(yùn)絕對大國身份的姿態(tài)和實(shí)力，去重塑和維護(hù)一個更加公平和現(xiàn)代的國際航運(yùn)規(guī)則體系。

我國作為造船大國、海員大國、航運(yùn)大國，相關(guān)海事公約或規(guī)則的制定或修改對我國海運(yùn)業(yè)造成極大的影響。如何在國際公約或規(guī)則制定和修改中維護(hù)自身利益，如何充分發(fā)揮我國 A 類理事國的作用，如何增強(qiáng)在IMO 的話語權(quán)和影響力，首先要做的是向IMO 各級會議提交優(yōu)秀提案，這也是最直接、最有效的一步。優(yōu)秀提案是本國工作經(jīng)驗(yàn)和管理理念的輸出，是IMO國際公約與規(guī)則在本國的切實(shí)履行和國際推廣。endprint