馬海良，姜明棟，侯雅如

(1.河海大學(xué)企業(yè)管理學(xué)院，江蘇 常州 213022；2.江蘇省“世界水谷”與水生態(tài)文明協(xié)同創(chuàng)新中心，江蘇 南京 211100)

江蘇省海綿城市建設(shè)的戰(zhàn)略分析和路徑規(guī)劃

馬海良1,2，姜明棟1，侯雅如1

(1.河海大學(xué)企業(yè)管理學(xué)院，江蘇 常州 213022；2.江蘇省“世界水谷”與水生態(tài)文明協(xié)同創(chuàng)新中心，江蘇 南京 211100)

以江蘇省為研究對(duì)象，采用SWOT分析法，從自然條件、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會(huì)發(fā)展、科技支撐、政策推動(dòng)等方面分析江蘇省海綿城市建設(shè)內(nèi)在條件的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)以及外部環(huán)境的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。在此基礎(chǔ)上，提出應(yīng)從統(tǒng)籌規(guī)劃、因地制宜、協(xié)調(diào)發(fā)展、資金支持、全民參與5個(gè)方面整體推動(dòng)海綿城市發(fā)展。在具體建設(shè)過(guò)程中，還要避免將試點(diǎn)城市的經(jīng)驗(yàn)全盤(pán)照搬，重視城鄉(xiāng)水生態(tài)文明共同建設(shè)，把海綿城市同低碳城市、智慧城市和文明城市的建設(shè)整體規(guī)劃、同步建設(shè)。

海綿城市；SWOT模型；戰(zhàn)略環(huán)境；路徑規(guī)劃；江蘇省

江蘇濱江臨海，地處江淮沂沭泗五大河流下游，長(zhǎng)江橫穿江蘇省南部，境內(nèi)有太湖、洪澤湖等大型湖泊以及大運(yùn)河、淮沭河等支河，河渠縱橫，水網(wǎng)稠密。位于亞熱帶向溫帶的過(guò)渡區(qū)域的江蘇省，降水適中，氣候溫和，四季分明，全省境內(nèi)降雨年徑流深在 150～400 mm 之間。獨(dú)特的地理位置加上溫帶向亞熱帶的過(guò)渡性氣候使得江蘇境內(nèi)降水量大，但產(chǎn)水率低；過(guò)境水資源豐沛但本地水資源不足。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，江蘇城市水環(huán)境污染以及水資源問(wèn)題日益嚴(yán)峻。2015年10月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》[1]，要求綜合采取“滲、滯、蓄、凈、用、排”等措施，加大城市徑流雨水源頭減排的剛性約束，以提升城市生態(tài)系統(tǒng)功能，減少城市洪澇災(zāi)害頻率。在此背景下，通過(guò)推進(jìn)海綿城市的建設(shè)以克服省內(nèi)水環(huán)境污染及城市水生態(tài)文明建設(shè)等問(wèn)題，顯得尤為必要。

1 海綿城市建設(shè)的相關(guān)研究

目前國(guó)內(nèi)“海綿城市”的規(guī)劃理念源于國(guó)外“低影響開(kāi)發(fā)”(Low Impact Development)的概念。20世紀(jì)80年代起，不少發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)就城市雨洪管理展開(kāi)研究，對(duì)雨洪管理的理論體系進(jìn)行完善并落實(shí)實(shí)踐[2-4]。美國(guó)學(xué)者率先提出了“低影響開(kāi)發(fā)”理論，即通過(guò)土地利用規(guī)劃和工程設(shè)計(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)城市水生態(tài)環(huán)境健康發(fā)展[5]。美國(guó)馬里蘭州的喬治王子郡結(jié)合“雨洪管理”和“生物滯留”的理念，開(kāi)拓雨洪管理的思維，探索雨洪管理的手段，不斷延伸其理論基礎(chǔ)，最終使得“低影響開(kāi)發(fā)”的理論得到實(shí)踐。隨著全球工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展以及人類(lèi)環(huán)保意識(shí)的增強(qiáng)，更多的學(xué)者對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的水環(huán)境管理展開(kāi)研究。澳大利亞[6]和新西蘭[7]學(xué)者在美國(guó)學(xué)者的研究基礎(chǔ)上，通過(guò)開(kāi)展一系列城市設(shè)計(jì)研究，強(qiáng)化雨洪管理，促進(jìn)城市水環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，一定程度上解決了城市內(nèi)澇問(wèn)題，并將“低影響開(kāi)發(fā)”從郊區(qū)擴(kuò)大到城市整體乃至整個(gè)區(qū)域。2005年，印度國(guó)際水管理研究所Hugh首次提出“海綿城市”理念，并將其與“低影響開(kāi)發(fā)”理念結(jié)合。

在“2012低碳城市與區(qū)域發(fā)展科技論壇”上，“海綿城市”的字眼首次在國(guó)內(nèi)出現(xiàn)。莫琳等[8]以北京市亦莊為研究對(duì)象提出構(gòu)建“綠色海綿”，即規(guī)劃雨洪管理設(shè)計(jì)，打造以水系和綠地為主的景觀布局。宋芳曉等[9]通過(guò)梳理海綿城市在我國(guó)的發(fā)展現(xiàn)狀，分析其建設(shè)管理面臨的困難，得出我國(guó)海綿城市發(fā)展的相關(guān)策略及建議。馬海良等[10]通過(guò)詳細(xì)剖析海綿城市的概念指出海綿城市建設(shè)的必要性，并從指導(dǎo)原則、技術(shù)支撐、政策引導(dǎo)和全民共建4個(gè)方面設(shè)計(jì)出海綿城市的建設(shè)路徑。廖朝軒等[11]和李俊奇等[12]結(jié)合我國(guó)的城市雨洪管理現(xiàn)狀以及研究基礎(chǔ)，進(jìn)一步探討如何因地制宜地利用美國(guó)以及歐洲一些國(guó)家的“低影響開(kāi)發(fā)”、“水敏性城市”、“綠色基礎(chǔ)設(shè)施”等理念和技術(shù)來(lái)推進(jìn)我國(guó)海綿城市的建設(shè)。于洪蕾等[13]分析了我國(guó)雨水管理技術(shù)的適應(yīng)范圍和側(cè)重點(diǎn)，將海綿城市“滲、滯、蓄、凈、用、排”六大功能整合，并對(duì)城市海綿設(shè)施進(jìn)行分類(lèi)，從城市建設(shè)途徑的角度提出了“保護(hù)、更新和新建”等適應(yīng)性策略。由于不同城市、不同區(qū)域的氣候、地質(zhì)以及社會(huì)發(fā)展存在差異，因此許多學(xué)者針對(duì)具體案例對(duì)海綿城市的成長(zhǎng)進(jìn)行研究。徐君等[14-15]以河南省為例，分析海綿城市建設(shè)的必要性和城市內(nèi)部出現(xiàn)的各種問(wèn)題，并對(duì)海綿城市建設(shè)的動(dòng)力機(jī)制和建設(shè)路徑進(jìn)行研究。譚術(shù)魁等[16]、張亮[17]以城市和城市新區(qū)為研究對(duì)象，針對(duì)試點(diǎn)城市的海綿城市建設(shè)現(xiàn)狀及對(duì)策展開(kāi)探討。

當(dāng)前，以江蘇省為研究對(duì)象的海綿城市研究多是在城市以及城市某一區(qū)域的視角展開(kāi)。劉暢等[18]從宜興市古代城市建設(shè)思想中汲取“低影響開(kāi)發(fā)”的理念，指出海綿城市理論的完善一方面要向西方國(guó)家學(xué)習(xí)，另一方面也要向歷史學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)。安守林等[19]、趙江[20]分別研究了徐州和鎮(zhèn)江海綿城市建設(shè)的對(duì)策。張超[21]、李錚等[22]分別以南京市紅花機(jī)場(chǎng)地區(qū)以及宿遷市橋頭公園為例，介紹了海綿城市的相關(guān)技術(shù)措施，同時(shí)理性分析了海綿城市建設(shè)熱潮下存在的困難。

綜上所述，一方面江蘇省在自身自然條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的驅(qū)動(dòng)下，建設(shè)海綿城市具有較強(qiáng)的必要性和重要性；另一方面，當(dāng)前江蘇地區(qū)海綿城市建設(shè)的研究尚停留在城市的局部地區(qū)。為此，筆者擬采用SWOT分析法，從全局戰(zhàn)略層面關(guān)注江蘇省海綿城市發(fā)展所面臨的外在機(jī)會(huì)、威脅及內(nèi)在的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)等因素，對(duì)江蘇省海綿城市建設(shè)環(huán)境、成長(zhǎng)路徑予以探討。

2 江蘇省海綿城市建設(shè)的戰(zhàn)略環(huán)境分析

SWOT分析法是基于區(qū)域內(nèi)外部擁有的條件因素從而進(jìn)行綜合分析和概括的方法，通過(guò)系統(tǒng)分析，確定區(qū)域建立海綿城市所具備的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)遇和挑戰(zhàn)。在此，筆者將優(yōu)劣勢(shì)的重心分析傾向于區(qū)域發(fā)展海綿城市相較于其他區(qū)域發(fā)展的條件；機(jī)遇和挑戰(zhàn)的分析則主要側(cè)重于外部環(huán)境及政策變化對(duì)該區(qū)域的影響。

2.1 江蘇省海綿城市成長(zhǎng)的優(yōu)勢(shì)因素分析

a.江蘇省海綿城市建設(shè)的自然條件優(yōu)越。①江蘇省有著得天獨(dú)厚的蓄水優(yōu)勢(shì)，由于江蘇地處平原，省內(nèi)河流眾多，其區(qū)域內(nèi)的大小湖泊都擁有蓄水潛力，水資源總量大(圖1)，能夠發(fā)揮出良好的儲(chǔ)水功能；②江蘇省地處平原，境內(nèi)城市多在平原地區(qū)且省內(nèi)地質(zhì)構(gòu)成相對(duì)單一，有利于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與完善；③江蘇省屬于溫帶向亞熱帶的過(guò)渡性氣候，雨熱同季、雨量充沛、降水集中、梅雨顯著，可以收集大量雨水進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用。

b.江蘇省海綿城市建設(shè)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)雄厚。長(zhǎng)期以來(lái)，江蘇省工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，人均經(jīng)濟(jì)總量?jī)H次于京、津、滬等直轄市，全省13個(gè)設(shè)區(qū)市經(jīng)濟(jì)總量排名全部進(jìn)入中國(guó)前100名，政府財(cái)政收入增加，社會(huì)資本累積，為海綿城市規(guī)劃建設(shè)提供了資金的支持和物質(zhì)保障。從短期看，近年來(lái)江蘇省經(jīng)濟(jì)總量不斷增長(zhǎng)(圖2)，2015年，江蘇省地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá) 70 116.38 億元，比2014年增長(zhǎng)8.5%；一般公共預(yù)算收入8 028.59億元，比上年增長(zhǎng)11%；全省居民人均可支配收入為29 539元，同比增長(zhǎng)8.7%，3項(xiàng)指標(biāo)均居全國(guó)前列，逐年增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)為生態(tài)環(huán)境的改善和區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等行業(yè)提供了更加充足的資金來(lái)源。

圖1 2006—2015年江蘇省水資源總量

圖2 2006—2015年江蘇省經(jīng)濟(jì)總量

c.江蘇省海綿城市建設(shè)的科技支撐實(shí)力到位。①江蘇省是科教大省，其教育、科技水平處于全國(guó)領(lǐng)先地位，進(jìn)而為建立海綿城市提供大量城市規(guī)劃的知識(shí)儲(chǔ)備。②良好的科技創(chuàng)新能力能夠提高海綿城市建設(shè)的整體技術(shù)水平，科技進(jìn)步可以推動(dòng)吸水、蓄水、凈水、供水技術(shù)的發(fā)展，解決海綿城市建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的技術(shù)難題，提高海綿城市建設(shè)速度，提升海綿城市工作效率，節(jié)約海綿城市建設(shè)成本。③科技進(jìn)步可以營(yíng)造區(qū)域創(chuàng)新氛圍，改進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施管理方式，提高城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的實(shí)用性和綜合社會(huì)效益。近年來(lái)，江蘇省各級(jí)政府對(duì)科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新研究的支持力度持續(xù)增強(qiáng)，全省研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)支出穩(wěn)步增長(zhǎng)，自主創(chuàng)新能力不斷提高。這為海綿城市建設(shè)提供了重要的思維創(chuàng)新和技術(shù)保障。

2.2 江蘇省海綿城市成長(zhǎng)的劣勢(shì)因素分析

a.從地理?xiàng)l件來(lái)說(shuō)，在海綿城市建設(shè)過(guò)程中，路面和建筑的改造是一大重點(diǎn)，江蘇省雖地勢(shì)平坦，地質(zhì)結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，但全省多數(shù)土地都是由淤泥堆積而成，地基易塌陷，這無(wú)疑加大了相關(guān)設(shè)施的建設(shè)難度。從水文條件來(lái)說(shuō)，江蘇位于江河下游，水質(zhì)較差，除省內(nèi)河流沿岸工業(yè)廢水、生活污水的直接排入外，河流上游的污染排放也對(duì)區(qū)域水環(huán)境產(chǎn)生了極大的負(fù)面影響，這就對(duì)海綿城市體系中的“凈水”提出了更高要求。從氣候條件來(lái)說(shuō)，由于受到西風(fēng)帶、副熱帶和低緯東風(fēng)帶的影響，江蘇雖降水豐沛，為海綿城市體系中的“蓄水”提供保障，但也導(dǎo)致了暴雨、連陰雨、洪澇、臺(tái)風(fēng)等氣象災(zāi)害頻發(fā)。此外，江蘇省不僅受到本地降水影響，還受到來(lái)自上游的排澇影響，降水量常常會(huì)超過(guò)湖泊蓄水能力，而江蘇的湖泊開(kāi)發(fā)力度又不夠，導(dǎo)致外溺，誘發(fā)洪澇災(zāi)害，反而不利于水資源的儲(chǔ)蓄和開(kāi)發(fā)。

b.隨著江蘇省社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，水環(huán)境惡化和水資源供需矛盾等問(wèn)題日益嚴(yán)峻。目前，江蘇的水資源污染主要包括工業(yè)污水排放，城市生活污水排放，農(nóng)業(yè)化肥、農(nóng)藥污染以及上游污染轉(zhuǎn)移，而工業(yè)廢水排放和城市生活污水排放是影響城市水環(huán)境的主要因素。江蘇省工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，工業(yè)產(chǎn)出在地區(qū)生產(chǎn)總值中占有較大比重。由于產(chǎn)業(yè)歷史和特定區(qū)位等因素，以金陵石化、沙洲鋼鐵為代表的化工、鋼鐵等傳統(tǒng)高污染產(chǎn)業(yè)在省內(nèi)工業(yè)結(jié)構(gòu)中仍有一定的構(gòu)成。同時(shí)，隨著蘇南地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)，雖然從全省整體來(lái)說(shuō)第三產(chǎn)業(yè)和高新工業(yè)比重越來(lái)越大，但是對(duì)于蘇中和蘇北地區(qū)來(lái)說(shuō)，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然屬于傳統(tǒng)粗放型，一些高耗水、高排放的工業(yè)企業(yè)由蘇南和上海地區(qū)遷移而來(lái)，數(shù)量反而有上升的趨勢(shì)。處于快速發(fā)展階段的較落后地區(qū)在短時(shí)間內(nèi)轉(zhuǎn)變發(fā)展思維、注重建設(shè)質(zhì)量的難度較大。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化迅猛發(fā)展的背景下，區(qū)域環(huán)境狀況整體惡化，工業(yè)生產(chǎn)對(duì)區(qū)域水環(huán)境造成了嚴(yán)重破壞，原有生態(tài)平衡被打破，人水矛盾、人地矛盾日趨嚴(yán)重，進(jìn)而加劇了海綿城市的緊迫性。

2.3 江蘇省海綿城市成長(zhǎng)的機(jī)遇因素分析

a.國(guó)家政策推動(dòng)海綿城市建設(shè)。在海綿城市的成長(zhǎng)過(guò)程中，國(guó)家政策具有十分重要的促進(jìn)作用。海綿城市的規(guī)劃、建設(shè)、推廣以及維護(hù)等都是在政府部門(mén)的監(jiān)督、管理和調(diào)控下進(jìn)行的。因此，政府的政策傾斜和制度創(chuàng)新是當(dāng)前我國(guó)海綿城市成長(zhǎng)最重要的推動(dòng)力。自2012年提出“海綿城市”的概念以來(lái)，國(guó)家一直對(duì)于建設(shè)海綿城市表示了極大的關(guān)切與重視，國(guó)家財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部都積極支持海綿城市建設(shè)試點(diǎn)工作并提供了大量資金支持。2015年和2016年分別篩選第一批與第二批海綿城市建設(shè)試點(diǎn)城市，撥出專(zhuān)項(xiàng)資金開(kāi)展海綿城市建設(shè)；2016年7月，第三批PPP示范項(xiàng)目的出臺(tái)進(jìn)一步加快推進(jìn)了海綿城市布局和建設(shè)進(jìn)程。

b.省級(jí)規(guī)劃重視海綿城市建設(shè)。努力建設(shè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)、百姓富、環(huán)境美、社會(huì)文明程度高的“強(qiáng)富美高”新江蘇，是習(xí)近平總書(shū)記對(duì)江蘇提出的新要求?！皬?qiáng)富美高”發(fā)展理念，要求將創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享融入發(fā)展規(guī)劃中，正確實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)三大系統(tǒng)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。而海綿城市的規(guī)劃建設(shè)，恰恰詮釋了生態(tài)可持續(xù)發(fā)展、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的理念，體現(xiàn)了“環(huán)境美”和“社會(huì)文明程度高”這兩個(gè)奮斗目標(biāo)。近年來(lái)，江蘇一直致力于水資源利用和水環(huán)境污染治理問(wèn)題，貫徹落實(shí)“十二五”規(guī)劃中城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設(shè)施建設(shè)。在“十三五”時(shí)期，江蘇省將進(jìn)一步提高水資源利用效率，促進(jìn)區(qū)域水環(huán)境和城鎮(zhèn)化耦合發(fā)展，這些都將推動(dòng)海綿城市的構(gòu)想變成現(xiàn)實(shí)。

c.海綿城市在江蘇已經(jīng)有了良好的實(shí)踐。江蘇省鎮(zhèn)江市作為首批入選的海綿城市試點(diǎn)，其海綿城市項(xiàng)目開(kāi)發(fā)已經(jīng)進(jìn)入加速階段，關(guān)于海綿城市的規(guī)劃建設(shè)以及水環(huán)境綜合治理的技術(shù)也漸趨成熟。截至2017年6月，鎮(zhèn)江市已分別在濱江村第二社區(qū)、金山湖路以及玉山公園建成社區(qū)、道路和景區(qū)三類(lèi)海綿城市試點(diǎn)，采用透水面磚、下凹式雨水花園和生態(tài)草溝等先進(jìn)材料和技術(shù)，通過(guò)“綠色海綿+灰色海綿”、“海綿建設(shè)+老城改造”等理念和方針，實(shí)現(xiàn)了基于“低影響開(kāi)發(fā)”的海綿城市建設(shè)。經(jīng)過(guò)實(shí)際檢驗(yàn)，在遇到較強(qiáng)降雨時(shí)，試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)域能夠做到“雨水不外排、無(wú)積水內(nèi)澇”，總體實(shí)現(xiàn)了對(duì)徑流總量、徑流峰值和徑流污染源的有效控制。江蘇可以利用這一優(yōu)勢(shì)，充分吸取鎮(zhèn)江市建設(shè)海綿城市的經(jīng)驗(yàn)，從而達(dá)到在其他市合理構(gòu)建海綿城市藍(lán)圖的目的。

2.4 江蘇省海綿城市成長(zhǎng)的挑戰(zhàn)因素分析

a.水資源時(shí)空分布不均提升海綿城市建設(shè)難度。江蘇濱江臨海，位于長(zhǎng)江、太湖、淮河、沂沭泗四大水系交界處。獨(dú)特的地理位置加上溫帶向亞熱帶的過(guò)渡性氣候使得江蘇省具有降水時(shí)空分布不均的特點(diǎn)。圖3是2015年南京、徐州和南通三市市區(qū)全年各個(gè)月份的降水柱狀圖，不難發(fā)現(xiàn)，無(wú)論蘇南、蘇中、蘇北都具有夏秋多雨、春冬少雨的特點(diǎn)，而且多雨的月份降水極多，極易誘發(fā)洪澇災(zāi)害；少雨的月份降水極少，又會(huì)引發(fā)旱災(zāi)。2015年南京市6月份的降水甚至達(dá)到12月份的54倍。由于江蘇省南部多雨、北部少雨；南部人口密集，北部人口相對(duì)稀松，全省人均水資源總量的空間分布(圖4)呈現(xiàn)江淮之間水資源相對(duì)豐沛，江南和淮北水資源嚴(yán)重匱乏的現(xiàn)象。水資源相對(duì)最豐沛的鹽城市人均水資源總量達(dá)到南京市的3倍。這些客觀條件與當(dāng)?shù)匕l(fā)展的需要產(chǎn)生矛盾，對(duì)于該省海綿城市的建設(shè)形成一定的挑戰(zhàn)。

圖3 南京市、徐州市、南通市2015年降水量

圖4 2015年江蘇省人均水資源總量的空間分布

b.多部門(mén)、多地區(qū)的協(xié)調(diào)問(wèn)題加大了海綿城市建設(shè)難度。城市水環(huán)境不是一個(gè)與外界隔絕的水循環(huán)系統(tǒng)，而是與周邊地區(qū)的水環(huán)境息息相關(guān)。一些地區(qū)在規(guī)劃建設(shè)海綿城市時(shí)僅僅考慮到自身，而忽略了流域內(nèi)、區(qū)域內(nèi)其他城市和廣大鄉(xiāng)村的水環(huán)境系統(tǒng)。當(dāng)洪峰到達(dá)長(zhǎng)江、淮河等江河時(shí)，太湖、洪澤湖等重要湖泊水位也會(huì)急劇升高，其他小型內(nèi)河水就會(huì)排出不暢，即便其流域內(nèi)的城市擁有完備的排水系統(tǒng)，城市仍會(huì)出現(xiàn)洪水無(wú)處可排的現(xiàn)象。泄洪方面，在應(yīng)對(duì)供水問(wèn)題時(shí)，有關(guān)部門(mén)在跨流域調(diào)水時(shí)僅僅關(guān)注了調(diào)入地所受到的益處而忽視了調(diào)出地生態(tài)環(huán)境的破壞；城市規(guī)劃時(shí)，上游城市將高排放企業(yè)布局在自己城市的下游，這對(duì)下游城市的水源將產(chǎn)生破壞性打擊。建設(shè)一個(gè)區(qū)域協(xié)調(diào)的海綿城市網(wǎng)絡(luò)著實(shí)不易。

c.海綿城市成長(zhǎng)難以跟上城市擴(kuò)張步伐。從城市發(fā)展角度來(lái)說(shuō)，2016年江蘇省城鎮(zhèn)化平均水平已達(dá)到67%。截至2015年末，省內(nèi)第一大城市南京的建成區(qū)面積高達(dá)755 km2，有7座城市建成區(qū)面積超過(guò)200 km2，13座城市建成區(qū)面積超過(guò)100 km2。但是，由于早期城市建設(shè)缺乏綜合考慮，如地鐵建設(shè)、拆遷工地等容易造成地下管網(wǎng)截?cái)嗷蛞蚺潘O(shè)施泵機(jī)老化從而導(dǎo)致排水堵塞。對(duì)這些城市的排水、蓄水、供水系統(tǒng)進(jìn)行徹底改造，資金壓力大、施工難度大、社會(huì)阻力大。因此，城市數(shù)量多、規(guī)模大也給海綿城市的建設(shè)造成不小的挑戰(zhàn)。

d.文化遺址保護(hù)限制海綿城市成長(zhǎng)。江蘇省歷史悠久，文化底蘊(yùn)深厚，歷史遺跡眾多。全省歷史文化名城13座，歷史文化名街7條，歷史文化名鎮(zhèn)27座，三者數(shù)量均高居全國(guó)首位。老城老街的排水、供水系統(tǒng)多會(huì)老化，對(duì)這些區(qū)域進(jìn)行海綿城市改造的需求本是最為迫切，但對(duì)于歷史文化匯聚地大刀闊斧地改造會(huì)引發(fā)極大的社會(huì)阻力。如何處理好海綿城市建設(shè)與文化保護(hù)之間的平衡，也是江蘇省海綿城市建設(shè)過(guò)程中的一大挑戰(zhàn)。

3 江蘇省海綿城市建設(shè)路徑研究

鑒于我國(guó)海綿城市建設(shè)尚處于起步階段，理論依據(jù)尚不夠完善，結(jié)合以上SWOT分析以及國(guó)內(nèi)外城市內(nèi)澇問(wèn)題的解決經(jīng)驗(yàn)，江蘇省可以從統(tǒng)籌規(guī)劃、因地制宜、協(xié)調(diào)發(fā)展、資金支持、全民參與等方面推動(dòng)海綿城市的發(fā)展。

3.1 統(tǒng)籌規(guī)劃

首先是明確建設(shè)目標(biāo)，即構(gòu)建“低影響開(kāi)發(fā)”雨水系統(tǒng)，充分發(fā)揮建筑、道路和綠地、水系等生態(tài)系統(tǒng)對(duì)雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用，有效控制雨水徑流，最大限度地減少城市開(kāi)發(fā)建設(shè)對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響。其次是規(guī)定設(shè)計(jì)原則，采取“慢排緩釋”和“源頭分散”的方式，強(qiáng)調(diào)優(yōu)先利用植草溝、雨水花園、下沉式綠地等“綠色”措施來(lái)組織滯納雨水，全面推進(jìn)自然存積、自然滲透、自然凈化的海綿城市建設(shè)。然后是選擇省內(nèi)試點(diǎn)城市，采取競(jìng)爭(zhēng)性的評(píng)審方式，經(jīng)公開(kāi)答辯后，由專(zhuān)家審核，開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)。最后是完善政策法規(guī)，整合規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，制定配套政策，強(qiáng)制有力地推動(dòng)海綿城市發(fā)展。江蘇在全國(guó)率先出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，確定了常州、昆山等9個(gè)試點(diǎn)城市和15個(gè)示范項(xiàng)目，就是在這方面的有力嘗試。

同時(shí)，要將低碳城市的節(jié)能減排理念、智慧城市的信息管理理念以及文明城市的社會(huì)文明建設(shè)理念融入海綿城市的建設(shè)中，統(tǒng)籌規(guī)劃先進(jìn)城市建設(shè)理念在城市建設(shè)中的運(yùn)用，盡量避免重復(fù)建設(shè)，力爭(zhēng)城市改造一步到位。一方面要在城市水生態(tài)文明的建設(shè)中考慮到碳循環(huán)效率的因素，通過(guò)測(cè)算海綿城市建設(shè)中的碳排放情況，在碳交易市場(chǎng)中考慮海綿城市建設(shè)導(dǎo)致的碳減排，從而形成穩(wěn)定有效的項(xiàng)目建設(shè)資金。另一方面要注意把大數(shù)據(jù)和物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息手段充分利用到海綿城市的建設(shè)中，通過(guò)信息技術(shù)完成對(duì)水環(huán)境實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)控。同時(shí)還要關(guān)注城市歷史和文化，加強(qiáng)水生態(tài)文明建設(shè)，將文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)融入海綿城市的開(kāi)發(fā)中，推進(jìn)協(xié)同的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，把創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享“五大理念”融入海綿城市的建設(shè)。

3.2 因地制宜

結(jié)合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)，有針對(duì)、分主次地解決問(wèn)題。①收集數(shù)據(jù)。準(zhǔn)確把握試點(diǎn)地區(qū)的降雨量、流向、特點(diǎn)，挖掘當(dāng)前軟硬質(zhì)地表對(duì)應(yīng)的雨水阻滯能力，查找現(xiàn)有降水記錄的調(diào)研與數(shù)據(jù)報(bào)告，為后面的設(shè)計(jì)提供支撐。②構(gòu)建理論模型。充分考慮省內(nèi)各城市地形特點(diǎn)，綜合試點(diǎn)的氣候、土壤、蒸發(fā)情況，基于查找的資料，結(jié)合國(guó)外治理的經(jīng)驗(yàn)，因地制宜。如江蘇省就淤泥型土壤的鹽城，一馬平川的常州，分別設(shè)立了強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)和其他相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建合理可行的數(shù)學(xué)模型。③推行實(shí)踐。在做好以上基礎(chǔ)工作后，試行建設(shè)海綿工程，并配套綠地、花園、可滲透路面等城市設(shè)施，時(shí)刻維護(hù)管理，收集滲、滯、蓄、凈、用、排過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，總結(jié)不足，并吸取經(jīng)驗(yàn)，為下一次的成功奠定基礎(chǔ)。昆山市早在2010年就引進(jìn)了美國(guó)“低影響開(kāi)發(fā)”(LID)技術(shù)，2011年在與澳大利亞水敏性城市合作研究中心的(CRCWSC)合作中實(shí)踐了澳大利亞水敏型城市技術(shù)?？偨Y(jié)以往經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)后，昆山市于2015年成功建設(shè)了全國(guó)首例高架生態(tài)修復(fù)系統(tǒng)，逐漸探索出符合城鎮(zhèn)化程度高、經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的蘇南地區(qū)海綿城市建設(shè)的核心經(jīng)驗(yàn)。

在學(xué)習(xí)海綿城市建設(shè)試點(diǎn)所取得的成果時(shí)，也要做到因地制宜，做到“擇其善者而從之”，做到“舉一隅以三隅反”。我國(guó)海綿城市的理論體系尚不完善，試點(diǎn)城市在建設(shè)“海綿體”的過(guò)程中也好比是“摸石頭過(guò)河”。作為后來(lái)者，其他城市一方面要學(xué)習(xí)試點(diǎn)城市成功的經(jīng)驗(yàn)，吸取失敗的教訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)高效率的海綿城市建設(shè)。另一方面，對(duì)于成功試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)不能原封不動(dòng)地照搬，而是因地制宜，實(shí)事求是。每個(gè)城市都有自己獨(dú)特的自然條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件以及城市特色。

3.3 協(xié)調(diào)發(fā)展

江蘇經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、水網(wǎng)豐富，注重海綿城市的協(xié)調(diào)發(fā)展，可以助力實(shí)現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的目標(biāo)定位。①以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。引進(jìn)資金，為海綿建設(shè)奠定物質(zhì)基礎(chǔ)；聘請(qǐng)專(zhuān)家，為海綿城市建設(shè)提供技術(shù)保障；懲罰分明，為海綿城市建設(shè)嚴(yán)格質(zhì)量要求，同時(shí)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)能力，有針對(duì)性地制定政策，控制徑流量，加強(qiáng)河道系統(tǒng)整治，結(jié)合我國(guó)多年執(zhí)行的雨水防洪費(fèi)和污水排放費(fèi)建立雨水排放收費(fèi)制度。②以生態(tài)建設(shè)為著重點(diǎn)。充分考慮江蘇省自然生態(tài)的空間格局，保證河湖水系的自然連通，城市水體的自然循環(huán)；充分發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)的自我修復(fù)能力，提倡水體對(duì)水質(zhì)的自然凈化，原始地貌對(duì)降雨的自然積存，遵循生態(tài)規(guī)律，合理利用自然資源優(yōu)化環(huán)境。以經(jīng)濟(jì)保生態(tài)，以生態(tài)促經(jīng)濟(jì)，堅(jiān)決貫徹協(xié)調(diào)發(fā)展的宗旨。

同時(shí)，在推進(jìn)海綿城市建設(shè)和城市水生態(tài)文明建設(shè)的同時(shí)還要注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，江蘇是農(nóng)業(yè)強(qiáng)省，在建設(shè)海綿城市的同時(shí)也需要考慮如何建設(shè)“海綿農(nóng)村”。雖然江蘇省人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到67%，但是在土地利用方式層面來(lái)說(shuō)，依舊是“農(nóng)村包圍城市”，如果農(nóng)村地區(qū)的水彈性為零，那么城市的海綿體做得再好也只是杯水車(chē)薪。因此在區(qū)域水生態(tài)文明的建設(shè)中，需要推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，探索“海綿農(nóng)村”建設(shè)路徑，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，共建“強(qiáng)富美高”新江蘇。

3.4 資金支持

海綿城市建設(shè)作為一個(gè)新興領(lǐng)域，投資總額巨大，財(cái)政上，試點(diǎn)所在的人民政府要充分考慮海綿城市建設(shè)的需求，在中期財(cái)政規(guī)劃和年度建設(shè)計(jì)劃中優(yōu)先安排海綿城市建設(shè)項(xiàng)目，并納入地方政府采購(gòu)范圍，給予一定程度的試點(diǎn)城市專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金。2016年江蘇省財(cái)政安排3億元專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金對(duì)列入省級(jí)試點(diǎn)的城市給予支持。但海綿城市建設(shè)是一項(xiàng)投資空間極大的工程，財(cái)政資金補(bǔ)助顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必須加大融資力度。對(duì)符合條件的項(xiàng)目?jī)?yōu)先提供中長(zhǎng)期信貸支持，必要時(shí)降低利率，加大金融機(jī)構(gòu)對(duì)海綿城市建設(shè)的信貸支持力度，對(duì)符合條件的企業(yè)放低貸款門(mén)檻，支持其以合法的方式發(fā)行債券、股票來(lái)募集資金，鼓勵(lì)采用政府和社會(huì)資本合作(PPP)的模式，推進(jìn)社會(huì)資本進(jìn)入海綿城市建設(shè)領(lǐng)域，共同探索設(shè)計(jì)管理新模式[23]。如鎮(zhèn)江市按政府出資30%，社會(huì)資本投資70%的模式，成立海綿城市PPP公司，特許經(jīng)營(yíng)23年，通過(guò)收取污水處理費(fèi)和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)。

3.5 全民參與

強(qiáng)化公眾參與。①主動(dòng)宣傳教育，增強(qiáng)全社會(huì)水憂患意識(shí)和合作配合意識(shí)，形成正確的輿論導(dǎo)向，并進(jìn)一步鼓勵(lì)民眾通過(guò)社會(huì)監(jiān)督、項(xiàng)目資助等方式支持海綿城市建設(shè)。②對(duì)城市管理人員進(jìn)行培訓(xùn)，文明執(zhí)法，嚴(yán)格依法，引導(dǎo)群眾了解、關(guān)注、支持、參與海綿城市建設(shè)。③傾聽(tīng)群眾訴求，通過(guò)發(fā)放問(wèn)卷調(diào)查、組織座談會(huì)、召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)等方式公開(kāi)征求群眾對(duì)海綿城市建設(shè)相關(guān)事項(xiàng)的意見(jiàn)和建議，收集民眾的反饋信息，努力做到社會(huì)公眾對(duì)海綿城市建設(shè)的理解與支持。

4 結(jié) 語(yǔ)

總體而言，江蘇省海綿城市的建設(shè)優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)并存、機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，但是優(yōu)勢(shì)大于劣勢(shì)、機(jī)遇多于挑戰(zhàn)。筆者結(jié)合江蘇省海綿城市的成長(zhǎng)環(huán)境以及國(guó)內(nèi)外學(xué)者的研究，設(shè)計(jì)出統(tǒng)籌規(guī)劃、因地制宜、協(xié)調(diào)發(fā)展、資金供給和全民參與的海綿城市建設(shè)路徑。各個(gè)城市在建設(shè)海綿城市的過(guò)程中，尤其需要避免將試點(diǎn)城市的經(jīng)驗(yàn)全盤(pán)照搬，需要重視城鄉(xiāng)水生態(tài)文明共同建設(shè)，需要把海綿城市同低碳城市、智慧城市和文明城市的建設(shè)整體規(guī)劃、同步建設(shè)，在海綿城市的推廣中做到環(huán)境的最低影響、資源的最佳利用。

[1] 中華人民共和國(guó)財(cái)政部.國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)[EB/OL].(2015-10-11)[2017-05-02].http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201510/t20151016_1507043.htm.

[2] HINMAN C.Low impact development: technical guidance manual for pugent sound[R].Olympia WA:Puget Sound Action Team,Washington State University,Pierce County Extension,2005.

[3] 崔廣柏，張其成，湛忠宇，等.海綿城市建設(shè)研究進(jìn)展與若干問(wèn)題探討[J].水資源保護(hù)，2016，32(2)：1-4.

[4] 張偉，車(chē)伍.海綿城市建設(shè)內(nèi)涵與多視角解析[J].水資源保護(hù)，2016，32(6)：19-26.

[5] DIETZ M E.Low impact development practices: a review of current research and recommendations for future directions[J].Ecological Chemistry & Engineering S, 2016,22(1-4):351-363.

[6] FRANCE R L.Handbook of water sensitive planning and design[M].Boca Raton Fla: Lewis Publishers,2002.

[7] MARJORIE V R,HENRI V R.Low impact urban design and development:the big picture[M].New Zealand:Landcare Research Science Series,2009.

[8] 莫琳,俞孔堅(jiān).構(gòu)建城市綠色海綿:生態(tài)雨洪調(diào)蓄系統(tǒng)規(guī)劃研究[J].城市發(fā)展研究，2012，19(5): 4-8.

[9] 宋芳曉,張海榮.我國(guó)海綿城市建設(shè)管理的問(wèn)題和策略探析[J].城市發(fā)展研究,2016,23(10):99-104.

[10] 馬海良,王若梅,訾永成.海綿城市的特征解讀和建設(shè)路徑研究[J].科技管理研究,2016(22):184-189.

[11] 廖朝軒,高愛(ài)國(guó),黃恩浩.國(guó)外雨水管理對(duì)我國(guó)海綿城市建設(shè)的啟示[J].水資源保護(hù),2016,32(1):42-45,50.

[12] 李俊奇,李小靜,王文亮,等.美國(guó)雨水徑流控制技術(shù)導(dǎo)則討論及其借鑒[J].水資源保護(hù),2017,33(2):6-12，62.

[13] 于洪蕾,曾堅(jiān).適應(yīng)性視角下的海綿城市建設(shè)研究[J].干旱區(qū)資源與環(huán)境,2017(3):76-82.

[14] 徐君,任騰飛,王育紅.海綿城市建設(shè)的綜合動(dòng)力機(jī)制分析：以河南省為例[J].科技管理研究,2016(6):192-198.

[15] 徐君,任騰飛,王育紅.海綿城市建設(shè)困境及解決之策：以河南省為例[J].資源開(kāi)發(fā)與市場(chǎng),2016(5):550-555.

[16] 譚術(shù)魁,張南.中國(guó)海綿城市建設(shè)現(xiàn)狀評(píng)估：以中國(guó)16個(gè)海綿城市為例[J].城市問(wèn)題,2016(6):98-103.

[17] 張亮.西北地區(qū)海綿城市建設(shè)路徑探索：以西咸新區(qū)為例[J].城市規(guī)劃,2016(3):108-112.

[18] 劉暢,王思思,王文亮,等.中國(guó)古代城市規(guī)劃思想對(duì)海綿城市建設(shè)的啟示：以江蘇省宜興市為例[J].中國(guó)勘察設(shè)計(jì),2015(7):46-51.

[19] 安守林,黃敬軍,張麗,等.海綿城市建設(shè)下城市地質(zhì)調(diào)查工作方向與支撐作用：以徐州市為例[J].城市地質(zhì),2015(4):6-10.

[20] 趙江.海綿城市建設(shè)背景下的城市內(nèi)澇防治探索：以鎮(zhèn)江市為例[J].園林,2015(7):26-31.

[21] 張超.高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)地區(qū)海綿城市建設(shè)途徑：以南京市紅花機(jī)場(chǎng)地區(qū)為例[J].建設(shè)科技,2016(10):76-79.

[22] 李錚,段然,劉亞原,等.海綿城市理論在綠色設(shè)計(jì)中的貢獻(xiàn)：以宿遷橋頭公園項(xiàng)目為例[J].給水排水,2017(1):103-106.

[23] 滿(mǎn)莉,李雨霏.用PPP模式建設(shè)海綿城市[J].水資源保護(hù),2016,32(6):164-165.

國(guó)家自然科學(xué)基金(41301620)；中央高校業(yè)務(wù)基金(2016B09714)；國(guó)家級(jí)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練項(xiàng)目(201710294098)

馬海良(1979—)，男，副教授，博士，主要從事水資源經(jīng)濟(jì)與環(huán)境規(guī)制研究。E-mail:hilima@vip.sina.com

10.3880/j.issn.1003-9511.2017.06.002

TV213

A

1003-9511(2017)06-0006-06

2017-05-24 編輯：方宇彤)