寇鐵軍，畢 蕊

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，遼寧 大連 116025)

財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金減貧績效的約束與提升

寇鐵軍，畢 蕊

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，遼寧 大連 116025)

財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金是政府主導(dǎo)減貧實(shí)踐、履行減貧職能的重要財(cái)政保障。在“十三五”全面脫貧攻堅(jiān)關(guān)鍵時(shí)期，政府主導(dǎo)的減貧模式仍將繼續(xù)發(fā)揮作用，并將投入更大規(guī)模的財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金，用以改善貧困現(xiàn)狀、提升公共服務(wù)水平、維護(hù)貧困人口發(fā)展權(quán)利、增強(qiáng)其自我發(fā)展能力，徹底擺脫貧困面貌。但受制于財(cái)政資金供給能力不足、貧困識(shí)別機(jī)制存在偏差、扶貧資金運(yùn)行與監(jiān)管體制不完善等內(nèi)外因素，財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金減貧績效難以實(shí)現(xiàn)最大化甚至一度呈現(xiàn)下降趨勢。因此，變革相應(yīng)的約束機(jī)制，充分發(fā)揮財(cái)政減貧職能，提升財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金減貧績效水平，為全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)目標(biāo)助力。

財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金；公共服務(wù);減貧績效；精準(zhǔn)扶貧；精準(zhǔn)脫貧

一、引 言

在管理學(xué)中，績效評(píng)價(jià)集中于對(duì)員工個(gè)人和組織能力在特定環(huán)境中表現(xiàn)出來的程度和效果的總體評(píng)價(jià)，并為其實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的行為進(jìn)行必要的管理與控制。績效被引入社會(huì)經(jīng)濟(jì)的其他領(lǐng)域，主要關(guān)注于社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其行為的結(jié)果與成效。在以政府為主導(dǎo)的減貧實(shí)踐中，財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金是政府主導(dǎo)減貧實(shí)踐、履行減貧職能的重要財(cái)政保障。因此，關(guān)注政府減貧績效，可以間接從財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的減貧績效予以評(píng)價(jià)。關(guān)于財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金減貧績效問題的研究，相關(guān)學(xué)者運(yùn)用統(tǒng)計(jì)分析模型進(jìn)行了有效的實(shí)證分析并得出結(jié)論：財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金對(duì)于貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響存在正向作用但表現(xiàn)出非常顯著的滯后性，同時(shí)在對(duì)其他扶貧資源的帶動(dòng)效應(yīng)、緩解貧困、提升貧困地區(qū)的自我發(fā)展能力以及扶貧對(duì)象的整體滿意度方面都存在原地踏步的狀態(tài)，績效水平提升不夠明顯[1-2]。本文遵照財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的內(nèi)容，即扶貧資金的安排情況、使用情況、監(jiān)管情況、使用成效、管理使用工作評(píng)價(jià)及調(diào)整指標(biāo)等六大部分，以結(jié)果為導(dǎo)向，專注于財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金減貧績效的總體評(píng)價(jià)，從資金的整體運(yùn)行及管理過程分析形成績效評(píng)價(jià)結(jié)果的原因及未來變革的設(shè)想。

二、中國減貧實(shí)踐與新時(shí)期貧困特征

自改革開放以來，中國一直致力于以農(nóng)村扶貧開發(fā)為核心的減貧實(shí)踐，并取得了令人矚目的成績。貧困人口的總體規(guī)模及貧困發(fā)生率明顯降低，如表1所示，截至2016年，貧困人口總量降至4 332萬人，貧困發(fā)生率降至4.50%。在推進(jìn)聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)的進(jìn)程中，中國為世界消除貧困目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)做出了近70%的貢獻(xiàn)[3]。中國減貧事業(yè)所獲得的巨大成績得益于扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，也來自于持續(xù)高速增長的經(jīng)濟(jì)推動(dòng)，更為重要的是建立在強(qiáng)有力的政府主導(dǎo)的減貧模式建構(gòu)起的有效制度保障[4]。政府構(gòu)建的減貧保障網(wǎng)的直接表現(xiàn)即是設(shè)立扶貧資金財(cái)政專項(xiàng)投入貧困地區(qū)，并通過完善的扶貧管理組織體系保障財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的有效運(yùn)行。伴隨著農(nóng)村貧困線標(biāo)準(zhǔn)的不斷提升，貧困人口的絕對(duì)數(shù)量在不斷增加，各級(jí)政府雖逐漸增加財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的投入，但對(duì)貧困人口消除貧困的整體績效卻表現(xiàn)甚微，農(nóng)村貧困人口的貧困發(fā)生率下降幅度在降低，貧困地區(qū)的基本公共服務(wù)水平相比非貧困地區(qū)還存在差距，貧困地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力存在明顯不足，一定程度上折射出財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金減貧邊際效益的遞減趨勢。相比2010年，財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金總量在逐年增加，其單位變化率對(duì)于貧困人口減少以及貧困發(fā)生率下降的影響程度卻逐年降低。

表1 中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金減貧績效變化情況

注：2010—2014年數(shù)據(jù)根據(jù)2015年《農(nóng)村貧困監(jiān)測報(bào)告》相關(guān)數(shù)據(jù)整理計(jì)算得出；2015年數(shù)據(jù)根據(jù)2016年國務(wù)院發(fā)表《中國的減貧與人權(quán)進(jìn)步》白皮書整理計(jì)算得出；2016年數(shù)據(jù)根據(jù)http://finance.china.com.cn/news/20160719/3818293.shtml相關(guān)資料整理計(jì)算得出；以2010年為基期。

財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金減貧績效遞減趨勢的呈現(xiàn)很大程度上表露出大規(guī)模扶貧開發(fā)戰(zhàn)略與新時(shí)期所呈現(xiàn)出的貧困狀況的矛盾與不相適應(yīng)。新時(shí)期的貧困現(xiàn)實(shí)呈現(xiàn)出比以往更為復(fù)雜的特點(diǎn)：貧困人口的分布相對(duì)分散且多集中在偏僻、環(huán)境惡劣的深山區(qū)，其自身發(fā)展能力不足，可謂“貧中之貧，困中之困”，擺脫貧困威脅的成本加大。貧困人口自身存在脆弱性，應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)能力弱，返貧現(xiàn)象突出，對(duì)脫貧致富的穩(wěn)定性與可持續(xù)性構(gòu)成巨大挑戰(zhàn)。面對(duì)貧困人口的新特點(diǎn)，普惠式的財(cái)政扶貧投入難以惠及到更廣泛的貧困人口，加之財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的有限性和其傳遞使用機(jī)制不完善所產(chǎn)生的運(yùn)行效率的損失，都極大地降低了財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金減貧績效?！熬珳?zhǔn)扶貧，精準(zhǔn)脫貧”是面對(duì)扶貧攻堅(jiān)新階段，全面擺脫貧困及建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的一次戰(zhàn)略選擇和現(xiàn)實(shí)需求。在這其中，提升財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金減貧績效將成為重要的助推器。在以政府為主導(dǎo)的減貧實(shí)踐中，為各類政策措施提供充足財(cái)政資金支持的同時(shí)，需要探討如何擺脫現(xiàn)實(shí)的約束，創(chuàng)新財(cái)政扶貧機(jī)制，提升財(cái)政減貧績效水平，使政府扶貧資金真正用到貧困人口身上，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧，為全面建設(shè)小康社會(huì)構(gòu)筑堅(jiān)實(shí)且長效的減貧保障網(wǎng)。

三、財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金減貧績效的機(jī)制約束

1.財(cái)政資金供給能力不足，難以適應(yīng)貧困新特征

財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金是政府各項(xiàng)扶貧政策有效運(yùn)行的重要載體。為支持扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施，自1980年起，中國向貧困地區(qū)投入財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金，即支援不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金。1982年12月10日，國務(wù)院決定實(shí)施“三西”(以甘肅定西為代表的中部干旱地區(qū)，河西地區(qū)和寧夏西海固地區(qū))農(nóng)業(yè)建設(shè)計(jì)劃，專項(xiàng)撥款20億元，建設(shè)期為10年。1984年，為改善貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開始實(shí)施以工代賑計(jì)劃。在改革開放初期，這些財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的投入和一系列針對(duì)貧困地區(qū)的稅收優(yōu)惠政策的實(shí)施，為貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了新的活力，更大規(guī)模地減少了農(nóng)村貧困人口。1994年，以應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)貧困人口溫飽問題的“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”正式啟動(dòng)。在此階段，財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的投入相比之前得到了空前擴(kuò)大，至1999年其年度投入達(dá)到248億元，比20世紀(jì)80 年代初的8億元增加了30倍。通過財(cái)政資金的有效推進(jìn)，中國農(nóng)村2億多貧困人口解決了溫飽問題，國家貧困縣的人均收入水平獲得了提高，至1999年已接近于1 347元。貧困地區(qū)生存環(huán)境獲得改善，人口增長得到控制，教育、醫(yī)療、農(nóng)業(yè)技術(shù)及文化都得到了進(jìn)一步提升，貧困狀況得到緩解[5]。自2001年起，中國進(jìn)入了全面建設(shè)小康社會(huì)的扶貧開發(fā)階段，先后制定并頒布2001—2010年和2011—2020年《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》，將扶貧目標(biāo)定位在鞏固溫飽水平，逐步消除絕對(duì)貧困，協(xié)調(diào)地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、工農(nóng)之間及農(nóng)村內(nèi)部的差距，有效緩解因權(quán)利、文化、能力等層面的不均衡而形成的貧困問題。在國家財(cái)政預(yù)算安排下，財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金將流向農(nóng)村，少數(shù)民族及邊境地區(qū)，國有農(nóng)場、林場及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，用以加快貧困地區(qū)發(fā)展，改善生存狀態(tài)，提升自我發(fā)展能力[6]。

伴隨扶貧開發(fā)進(jìn)程不斷得以強(qiáng)化和加深，國家扶貧政策從單純的提升貧困地區(qū)的收入水平、解決貧困人口的基本生存需要，到更多關(guān)注于因?yàn)橹贫葘用娴牟还剿a(chǎn)生的權(quán)利貧困、文化貧困及能力貧困問題上。這在一定程度上也擴(kuò)大了政府的扶貧職能，并需要更加充足的財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金緩解多元貧困的現(xiàn)實(shí)狀況。然而受到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展下行壓力和大規(guī)模減稅降費(fèi)等因素的影響，中央財(cái)政收入的增長自2012年起逐年遞減，增長率由2012年的8.63%降至2016年的4.27%。這相對(duì)于每年大規(guī)模的財(cái)政扶貧投入略顯吃力。如表2所示，盡管財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金總量在逐年增加，但其增長量卻有所下降。另外，在財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的使用環(huán)節(jié)，雖其支出結(jié)構(gòu)涉及到農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及教育、醫(yī)療等公共服務(wù)領(lǐng)域，但在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)環(huán)節(jié)所占比重過大，而教育、醫(yī)療等公共服務(wù)領(lǐng)域獲得資金份額較小。這一做法，在應(yīng)對(duì)大規(guī)模且普遍集中的貧困地區(qū)的生存貧困問題時(shí)具有積極意義且收效明顯。如表2所示，貧困地區(qū)生產(chǎn)總值逐年增加，2013年增至47 773.00億元。扶貧重點(diǎn)縣的農(nóng)村居民人均純收入水平得到提高，2011—2014年，全國扶貧重點(diǎn)縣居民人均純收入年均增長12.20%，略高于同期全國農(nóng)村居民人均純收入的年均增長率。貧困地區(qū)的通電、通路問題，安全飲用水和住房條件得到明顯改善。2014年，貧困地區(qū)通電自然村占比100.00%，安全飲用水農(nóng)戶占比82.30%，人均住房面積達(dá)到27.40平方米，相比2009年增加7.30平方米。但是面對(duì)新時(shí)期分散且生存環(huán)境惡劣的貧困人口，這種以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點(diǎn)的大規(guī)模扶貧資金投入耗費(fèi)成本巨大，效率低下，難以產(chǎn)生普惠效應(yīng)，無法觸及貧困地區(qū)并徹底擺脫貧困。同時(shí)，財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的分配對(duì)于教育等民生領(lǐng)域投入還略顯單薄，這對(duì)于因教育不足、因病、因?yàn)?zāi)致貧的貧困人口難以獲得自我發(fā)展能力的提升，極易形成貧困現(xiàn)象的代際傳遞，返貧現(xiàn)象會(huì)普遍存在，擺脫貧困的可持續(xù)性難以為繼。

表2 扶貧重點(diǎn)縣地區(qū)生產(chǎn)總值、人均純收入及貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施變化情況

2.貧困識(shí)別機(jī)制存在偏差，財(cái)政扶貧資源錯(cuò)配現(xiàn)象長期存在

自1986年起，中國政府開啟了有計(jì)劃、有組織、大規(guī)模的扶貧開發(fā)戰(zhàn)略，改變了之前消除普遍貧困的方式，轉(zhuǎn)而劃定特定貧困地區(qū)和貧困人口，集中財(cái)政扶貧資源，提升財(cái)政扶貧資源利用效率，開展有針對(duì)性的扶貧開發(fā)。扶貧目標(biāo)瞄準(zhǔn)于所劃定的592個(gè)國家級(jí)貧困縣。這種目標(biāo)瞄準(zhǔn)的創(chuàng)新之舉助力于“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”得以順利實(shí)現(xiàn)。但目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)制的實(shí)施也滋生了財(cái)政扶貧資源錯(cuò)配現(xiàn)象。究其原因在于對(duì)貧困縣及貧困人口的識(shí)別有失客觀性，如被劃定的貧困縣中存在非貧困人口，而非貧困縣中也存在著一定比例的貧困人口。財(cái)政扶貧資源流向貧困縣會(huì)同時(shí)惠及到當(dāng)?shù)氐呢毨丝诩胺秦毨丝?，而非貧困縣中的貧困人口卻被游離在政策之外，以致于財(cái)政扶貧資源被人為地錯(cuò)配于非貧困人口。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著全面建設(shè)小康社會(huì)進(jìn)程的開啟，扶貧開發(fā)進(jìn)入了新的發(fā)展階段，其幫扶對(duì)象也進(jìn)一步瞄準(zhǔn)到貧困村、貧困戶，以適應(yīng)于貧困人口呈點(diǎn)狀分布的狀態(tài)，并試圖糾正縣級(jí)瞄準(zhǔn)機(jī)制自身存在的目標(biāo)偏離和財(cái)政扶貧資源錯(cuò)配。盡管村級(jí)瞄準(zhǔn)機(jī)制擴(kuò)大了貧困人口的覆蓋范圍，卻仍然存在部分貧困人口未被納入扶貧范圍的事實(shí)。另外，以村為單位的貧困識(shí)別機(jī)制受限于村級(jí)統(tǒng)計(jì)資料的匱乏，貧困村識(shí)別與監(jiān)督機(jī)制不完善等因素的影響而降低了其識(shí)別精準(zhǔn)度[6]。為實(shí)施全面脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)百年全面建設(shè)小康社會(huì)的總目標(biāo)，中國自2013年開啟針對(duì)于剩余貧困人口有效實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的方略，強(qiáng)調(diào)逐步完善貧困人口的建檔立卡工作，加強(qiáng)對(duì)貧困人口的精準(zhǔn)識(shí)別，為精準(zhǔn)扶貧奠定基礎(chǔ)。至此，貧困瞄準(zhǔn)對(duì)象更加深入到了特定的貧困戶。然而建檔立卡過程中仍然存在著諸多影響識(shí)別精準(zhǔn)度的現(xiàn)實(shí)問題：如貧困戶的確定標(biāo)準(zhǔn)主要以貧困線為依據(jù)，即對(duì)收入貧困的關(guān)注，有可能忽視了多元貧困問題的存在，一定程度上會(huì)將收入略高但仍然處于貧困的家庭排除在外。另外，伴隨針對(duì)建檔立卡貧困戶的扶貧政策范圍的擴(kuò)大，對(duì)農(nóng)村貧困戶產(chǎn)生了“援助誘惑”，爭相納入建檔立卡范圍之中，擾亂了原有的評(píng)定機(jī)制，也影響了識(shí)別機(jī)制的客觀性與公平性[7]?？傊?cái)政專項(xiàng)扶貧資金在貧困對(duì)象識(shí)別機(jī)制有失公允的現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，自然會(huì)存在資源錯(cuò)配現(xiàn)象，導(dǎo)致非貧困人口“搭便車”坐享了財(cái)政扶貧資源，進(jìn)而影響了減貧績效水平。

3.扶貧資金運(yùn)行機(jī)制不完善，影響財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金減貧績效

財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金是政府扶貧投入的主要來源。1986年，國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組(現(xiàn)國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組)正式成立，整合了包括發(fā)改委、財(cái)政部、中國人民銀行、教育部等多部門的資源，協(xié)同推進(jìn)大規(guī)模的扶貧開發(fā)。各省、自治區(qū)、直轄市和地(市)、縣級(jí)政府也相應(yīng)設(shè)置了扶貧管理組織，并形成了中央領(lǐng)導(dǎo)、分省級(jí)負(fù)責(zé)的組織體系。財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金會(huì)在每年年初通過預(yù)算安排進(jìn)行總體分配，并及時(shí)劃撥到各省、自治區(qū)、直轄市，之后將由省級(jí)政府全權(quán)負(fù)責(zé)完成資金的下行分配、撥付及使用。各級(jí)政府扶貧組織體系的建構(gòu)，為政府主導(dǎo)下的扶貧開發(fā)提供了制度層面的保障[8]。但扶貧組織體系的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作過程卻突顯出諸多問題，影響財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的高效運(yùn)行。一是省級(jí)政府負(fù)責(zé)的扶貧機(jī)制雖打破了之前中央集權(quán)制下的資金分配機(jī)制，擁有對(duì)扶貧開發(fā)項(xiàng)目的規(guī)劃、組織、資金的分配、審定及監(jiān)督與管理的職權(quán)，并充分發(fā)揮地方政府的信息資源優(yōu)勢，更有效地運(yùn)用財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金，最大限度惠及當(dāng)?shù)刎毨Эh、貧困村及貧困人口。但地方政府在財(cái)政扶貧資源傳遞過程中的權(quán)力過大，并受制于不規(guī)范的貧困識(shí)別及信息透明度的缺失等因素的影響，在確定貧困地區(qū)及分配財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金時(shí)常常存在隨意性，唯地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展論，唯地方財(cái)政收入增長論，影響了財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金分配的精準(zhǔn)度與公平性。二是財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的分配過程也是一次利益博弈過程。地方政府為爭得更多的財(cái)政專項(xiàng)扶貧資源，經(jīng)常存在“跑部錢進(jìn)”、虛報(bào)減貧績效、大肆招攬項(xiàng)目的行為，以便于為自己爭取更大的扶貧利益。這種做法讓“減貧項(xiàng)目”的減貧職能發(fā)生了扭曲，儼然成為了地方政府追求部門利益甚至個(gè)人政績的工具，并未真正惠及貧困地區(qū)甚至貧困人口。三是政出多門的管理機(jī)制，雖強(qiáng)化了財(cái)政扶貧資金的?？顚Ｓ玫尼槍?duì)性，卻折損了其綜合效率，讓分散使用的財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金難以形成合力。在現(xiàn)有的管理機(jī)制中，財(cái)政部、扶貧辦、發(fā)改委分管不同用途的扶貧資金，另有諸如交通、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)其他職能部門也同時(shí)參與減貧項(xiàng)目的實(shí)施與管理。多頭管理的現(xiàn)實(shí)問題是不但增加了協(xié)調(diào)管理的成本還使專款專用的財(cái)政資金成為了部門利益的代名詞，直接導(dǎo)致扶貧資金分散使用，降低了其使用效率。四是中央財(cái)政向各省級(jí)政府撥付財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金時(shí)，以因素法為基礎(chǔ)，從貧困的整體狀況、農(nóng)村居民人均純收入、地方人均財(cái)力及貧困深度等客觀因素、政策性因素及減貧績效出發(fā)，確定省級(jí)專項(xiàng)資金的分配數(shù)額。這種分配機(jī)制及其方法，過多強(qiáng)調(diào)代表貧困地區(qū)基本貧困狀況的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)權(quán)重，而減貧績效的總體評(píng)價(jià)權(quán)重過小，對(duì)政府參與減貧實(shí)踐未能形成正向的激勵(lì)機(jī)制。財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的分配公允完全取決于統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的客觀性與真實(shí)性。同時(shí)，受制于減貧項(xiàng)目申請(qǐng)審批層級(jí)過多，項(xiàng)目規(guī)劃周期過長，再加上相關(guān)扶持政策缺乏長期性與持續(xù)性，使得財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的分配存在滯后性，也缺乏長效性。財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的投入受制于基層政府財(cái)政預(yù)算管理制度的不完善，影響了資金撥付的時(shí)效性，并形成了嚴(yán)重的滯留現(xiàn)象。財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金運(yùn)行機(jī)制的缺陷，增大了運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，提高了資金漏出率，降低了資金的使用效率[9]。2015年，國家審計(jì)署在重點(diǎn)抽查的17個(gè)省40個(gè)縣的財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金使用情況中，該范圍內(nèi)在2013—2015年所獲得的財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金109.98億元，其中審計(jì)范圍50.13億元，有1.51億元扶貧資金被虛報(bào)冒領(lǐng)或違規(guī)使用，有8.70億元的扶貧資金長期閑置，部分資金閑置長達(dá)15年，個(gè)別地區(qū)減貧項(xiàng)目建成后廢棄、閑置或未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，造成扶貧資金的巨大浪費(fèi)[10]。

4.扶貧資金監(jiān)管機(jī)制不完善，財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金減貧績效缺乏有效制度保障

財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金是國家助力于貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、脫貧致富、維持經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展和分配相對(duì)公平的一種制度安排。為了充分有效運(yùn)用財(cái)政扶貧資源，自1986年起，國家就對(duì)扶貧資金的管理進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定與限制。1987年，財(cái)政部頒布《支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金管理辦法》，之后契合于每一階段國家扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的全面實(shí)施，財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理辦法會(huì)做出相應(yīng)的調(diào)整與完善，旨在規(guī)范與強(qiáng)化財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的使用及管理，為全面消除貧困提供必要保障。同時(shí)，為有效監(jiān)督地方政府運(yùn)用財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的績效，1992年，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組等多部門聯(lián)合制定《貧困縣經(jīng)濟(jì)開發(fā)統(tǒng)計(jì)報(bào)表》，開啟了對(duì)政府扶貧政策措施的監(jiān)測。2006年，針對(duì)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的績效評(píng)價(jià)開始實(shí)行，以此調(diào)動(dòng)地方政府有效運(yùn)用財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的積極性，激勵(lì)其全面落實(shí)扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的相應(yīng)職責(zé)。2007年，財(cái)政部會(huì)同多部門開發(fā)建設(shè)了財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理監(jiān)測信息系統(tǒng)[11-12]。財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金績效評(píng)價(jià)機(jī)制的運(yùn)行及有效實(shí)施，雖然對(duì)地方政府加強(qiáng)資金管理、做好扶貧工作的積極性有較強(qiáng)的激勵(lì)作用，但限于績效評(píng)價(jià)機(jī)制自身的不足，直接影響了評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性，如指標(biāo)設(shè)定還存在不科學(xué)的因素，現(xiàn)行的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)理念的矛盾與沖突等；資金監(jiān)管權(quán)力由省下放到縣，但基層政府之間的權(quán)力責(zé)任不明晰，各層級(jí)政府都存在既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的現(xiàn)象，越位與缺位現(xiàn)象尤為突出。財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金績效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，雖有外部專家參與評(píng)定，但制度的設(shè)計(jì)與實(shí)施卻是扶貧辦和財(cái)政部，這直接影響了績效評(píng)價(jià)的客觀性與獨(dú)立性。監(jiān)管方式多集中于事后監(jiān)管，缺少資金的傳遞及使用過程的動(dòng)態(tài)性控制。同時(shí)，中國的減貧實(shí)踐長期以來都是建立在政策與道義層面的推動(dòng)之上，缺少健全的法律制度體系作為保障[13]。一系列的“綱要”、“規(guī)劃”和“辦法”在減貧實(shí)踐環(huán)節(jié)雖履行了指導(dǎo)與監(jiān)督的職能，但缺乏強(qiáng)有力的法律權(quán)威和效力。這也直接導(dǎo)致參與減貧實(shí)踐的各職能部門權(quán)利義務(wù)關(guān)系不明晰，責(zé)任弱化現(xiàn)象較為嚴(yán)重等問題的出現(xiàn)。同時(shí)，這些指導(dǎo)性文件對(duì)于違規(guī)違紀(jì)行為的懲處形式單一，力度過輕，為違法行為提供了可乘之機(jī)。

四、提升財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金減貧績效的總體思路

1.提升財(cái)政供給能力，滿足新時(shí)期減貧需求

自扶貧開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施至今，中國的減貧績效令世界贊譽(yù)。這與中國一直堅(jiān)持的以政府主導(dǎo)的減貧模式有著正向的關(guān)系。盡管減貧績效隨著財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入的擴(kuò)大呈現(xiàn)出了遞減趨勢，但也從另一個(gè)層面說明，提升政府減貧績效的空間之大。因此，提升財(cái)政供給能力，繼續(xù)擴(kuò)大政府在減貧事業(yè)中的主導(dǎo)力量，滿足新時(shí)期減貧需求成為必然之勢。一是滿足全面消除貧困目標(biāo)的資金需求，中央政府及地方政府需要保證充足且有效的財(cái)政專項(xiàng)資金投入貧困地區(qū)，惠及貧困人口，為貧困地區(qū)的生產(chǎn)及公共事業(yè)投資提供必要的資金保障。二是面對(duì)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的有限性，提升財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金減貧績效是核心目標(biāo)。從制度層面，逐步完善各層級(jí)政府財(cái)政權(quán)責(zé)分配關(guān)系，合理劃分財(cái)權(quán)與事權(quán)，降低省級(jí)以下政府的財(cái)政壓力，變革唯GDP論英雄的激勵(lì)機(jī)制，降低財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金錯(cuò)配、挪用等的可能性，降低資金漏出率。在進(jìn)行財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的轉(zhuǎn)移支付環(huán)節(jié)，需要平衡不同層級(jí)政府之間的財(cái)政供給能力，從橫向與縱向協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展差距和減貧實(shí)力。三是創(chuàng)新財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的使用機(jī)制，提升財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金扶貧的精準(zhǔn)度。一方面，因地制宜，在綜合考慮致貧原因基礎(chǔ)上，通過挖掘地區(qū)優(yōu)勢資源，開展諸如旅游、電子商務(wù)等有針對(duì)性的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，依托于特定項(xiàng)目實(shí)施有針對(duì)性的生產(chǎn)建設(shè)投資和扶貧信貸投資；通過生態(tài)環(huán)境建設(shè)，逐步改善貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件不斷惡化的現(xiàn)狀，為脫貧致富且可持續(xù)性發(fā)展提供有利環(huán)境基礎(chǔ)。另一方面，靈活運(yùn)用財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金，以政府與社會(huì)資本相互融合的方式，依托于政府購買社會(huì)服務(wù)形式，為貧困人口提供就業(yè)培訓(xùn)及健康保障服務(wù)。通過財(cái)政資金股權(quán)投入方式，積極引導(dǎo)社會(huì)資源投入扶貧領(lǐng)域，以貧困人口持有股權(quán)的方式為貧困人口提供長期且穩(wěn)定的資產(chǎn)性收入[14]，增加貧困人口收入的多樣性。

2.強(qiáng)化財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的整合效應(yīng)，提升財(cái)政貧困治理能力

推進(jìn)現(xiàn)代國家治理體系的建構(gòu)是全面深化改革的總體目標(biāo)，也是全面提升國家治理能力的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)。現(xiàn)代化的核心在變革，其現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)在傳統(tǒng)思想、關(guān)系、生產(chǎn)及生活方式的變革，而其實(shí)質(zhì)在制度的創(chuàng)新，突顯法制化與多元化的關(guān)鍵特征，提升國家治理能力。國家治理需協(xié)同政府、企業(yè)、社會(huì)及個(gè)人力量，整合優(yōu)勢資源并形成合力，在法定制度規(guī)則的約束下，提升治理的透明性、規(guī)范性及高效性。在實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的進(jìn)程中，財(cái)政將成為其提升資源配置效率、協(xié)調(diào)公平分配及增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力的必要基礎(chǔ)與重要支柱[15]?；诖?，滿足現(xiàn)代國家治理體系建設(shè)的需要，現(xiàn)代財(cái)政制度體系的構(gòu)建將成為重要組成部分和有效制度保障。財(cái)政制度體系的現(xiàn)代化需要強(qiáng)調(diào)治理主體間的權(quán)責(zé)明晰，強(qiáng)調(diào)監(jiān)督與約束機(jī)制嚴(yán)肅有效，遵循公開透明的原則保障財(cái)政資金獲得有效且公平配置，提升財(cái)政績效水平。以此為基礎(chǔ)，財(cái)政資金投入扶貧領(lǐng)域時(shí)，一方面，需要從制度創(chuàng)新層面打破財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金多頭分配與分散使用的低效運(yùn)行機(jī)制，以省級(jí)政府為主導(dǎo)，構(gòu)建完善的包括扶貧資金在內(nèi)的涉農(nóng)資金協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)臨近地理區(qū)位整合、相似減貧項(xiàng)目整合，突破時(shí)間與空間上的局限并統(tǒng)籌安排，充分且有效利用游離在部門之間的財(cái)政資金，化零為整，形成基于貧困地區(qū)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)扶持規(guī)模，打造全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展模式，提升財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的集聚效應(yīng)[16]。另一方面，適應(yīng)于市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制的需要，明確政府與市場之間的關(guān)系，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用。在減貧事業(yè)中，政府的主導(dǎo)力量應(yīng)體現(xiàn)為“四兩撥千斤”的杠桿作用，用有限的財(cái)政資金撬動(dòng)更多的社會(huì)資源投入貧困地區(qū)，搭建社會(huì)資金進(jìn)入扶貧領(lǐng)域的有效平臺(tái)，構(gòu)建政府主導(dǎo)、社會(huì)積極參與的“大扶貧”格局，以財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金為“粘合劑”，整合來自于不同渠道的資源，提升扶貧與脫貧的整體績效[16]。

3.優(yōu)化財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入結(jié)構(gòu)，提升貧困地區(qū)自我發(fā)展能力

精準(zhǔn)扶貧作為新時(shí)期扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略的有效方式，其治理理念體現(xiàn)在扶貧對(duì)象、項(xiàng)目安排、資金使用、扶貧措施、因村派人及扶貧成效等方面實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)”目標(biāo)[17]。而其中的財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金使用“精準(zhǔn)”應(yīng)該聚焦于“扶真貧，真扶貧”的現(xiàn)實(shí)要求層面，一方面，需從財(cái)政資金的扶貧對(duì)象上集中投入到貧困地區(qū)與貧困人口，降低向非貧困地區(qū)與非貧困人口的錯(cuò)配率。另一方面，財(cái)政資金的投入應(yīng)集中于教育、醫(yī)療、文化、社會(huì)保障等民生領(lǐng)域，減少代際傳遞以及因病、因?yàn)?zāi)致貧風(fēng)險(xiǎn)，形成可持續(xù)發(fā)展能力。實(shí)現(xiàn)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的精準(zhǔn)目標(biāo)，優(yōu)化財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入結(jié)構(gòu)，需要從以下層面做出努力：一是基于不同的致貧原因，財(cái)政資金的供給需要以有針對(duì)性且差異化的分配方式，滿足貧困地區(qū)及貧困人口的現(xiàn)實(shí)需求，發(fā)揮財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的最大效益。二是構(gòu)建完善的貧困人口退出機(jī)制，實(shí)施貧困人口的動(dòng)態(tài)化管理，精準(zhǔn)識(shí)別貧困人口的總體規(guī)模，充分且有效運(yùn)用財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金。三是優(yōu)化財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入結(jié)構(gòu)，以改善貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件為基礎(chǔ)，提升貧困地區(qū)公共服務(wù)水平，創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)的投資生態(tài)環(huán)境，以吸引更多社會(huì)資源投入貧困地區(qū)，形成內(nèi)生增長動(dòng)力。四是改變“等、靠、要”的扶貧救濟(jì)模式，轉(zhuǎn)而實(shí)施有效的減貧模式，依托于政府的主導(dǎo)力量，創(chuàng)新財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的投融資機(jī)制，吸收社會(huì)資本、金融資本參與減貧實(shí)踐，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模，提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)運(yùn)營效率，共建政府主導(dǎo)、社會(huì)資本運(yùn)營、農(nóng)民增收的農(nóng)業(yè)開發(fā)合作運(yùn)營模式。

4.完善扶貧資金運(yùn)行機(jī)制，提升財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金減貧績效

財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的傳遞過程集中了中央與地方各層級(jí)政府及相關(guān)職能部門等多個(gè)參與主體，其決策與執(zhí)行環(huán)節(jié)形成了多重委托代理關(guān)系。各參與主體的行為選擇的結(jié)果受制于各自的部門利益及監(jiān)督約束機(jī)制。當(dāng)監(jiān)督約束機(jī)制存在缺陷、扭曲扶貧政策目標(biāo)時(shí)，在尋求部門利益最大化的前提下，尋租行為必然形成。一定數(shù)量的財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金漏出，增加了傳遞過程的無謂消耗，也直接降低了財(cái)政資金的減貧績效[18]。因此，構(gòu)建有效的激勵(lì)約束機(jī)制，增加違約成本，實(shí)現(xiàn)各參與主體相互合作的最優(yōu)均衡，并由此提升財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的運(yùn)行效率，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金真正作用于貧困人口的精準(zhǔn)目標(biāo)。一是逐級(jí)下放財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金審核權(quán)限集中到縣，實(shí)現(xiàn)資金分配使用有效對(duì)接貧困村、貧困人口的現(xiàn)實(shí)需求，強(qiáng)化縣級(jí)政府在精準(zhǔn)扶貧中的重要作用，突出省級(jí)政府履行減貧項(xiàng)目的監(jiān)督與管理職能。厘清職能部門權(quán)責(zé)關(guān)系，減少財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金行政審批的層級(jí)，提升資金的運(yùn)行效率。二是財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金分配依托于因素法的基礎(chǔ)上，應(yīng)輔之以對(duì)貧困地區(qū)的地域特征、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)現(xiàn)實(shí)的綜合評(píng)價(jià)，因地制宜，區(qū)別對(duì)待，兼顧效率與公平原則，集中財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入到中西部貧困人口集中區(qū)域，發(fā)揮財(cái)政減貧的最大績效。三是強(qiáng)化財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金監(jiān)督與審計(jì)，特別突出獨(dú)立于扶貧參與主體的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金減貧績效的客觀評(píng)價(jià)，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，杜絕資金漏出，減少浪費(fèi)與閑置?；诰珳?zhǔn)扶貧目標(biāo)完善已有財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金績效評(píng)價(jià)體系，強(qiáng)化對(duì)貧困地區(qū)教育、醫(yī)療及社會(huì)保障等提高貧困人口自我發(fā)展和抵御風(fēng)險(xiǎn)能力的財(cái)政資金分配權(quán)重。評(píng)價(jià)過程除了關(guān)注貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化的相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)字外，更應(yīng)從貧困人口的貧困程度變化的切身感受予以考量，滿足貧困人口的現(xiàn)實(shí)需求，才能做到真正的減貧。四是精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵在貧困人口的精準(zhǔn)識(shí)別[14]。完善貧困識(shí)別機(jī)制，輔之以更為廣泛的多維貧困指標(biāo)，挖掘出因教育、健康狀況及應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)等的不公平而深陷貧困的人口規(guī)模，為財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的分配提供可以參考的客觀依據(jù)。同時(shí)，在貧困人口的識(shí)別環(huán)節(jié)還需強(qiáng)化動(dòng)態(tài)管理。五是依法減貧，構(gòu)筑減貧事業(yè)的制度保障網(wǎng)。規(guī)范的法律制度是有效治理貧困的制度保障，頒布《反貧困法》，制定原則、明確責(zé)任與權(quán)限、規(guī)范貧困治理的執(zhí)行與有效實(shí)施，維系政策的權(quán)威性。通過法的權(quán)威，逐步改善財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金運(yùn)行環(huán)境，規(guī)范資金管理體制，建構(gòu)資金整合、社會(huì)參與及監(jiān)督評(píng)價(jià)的法律保障，實(shí)現(xiàn)貧困人口獲得公平的生存及發(fā)展權(quán)利[19]。

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(責(zé)任編輯：韓淑麗)

2017-10-06

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“我國參與區(qū)域性國際公共產(chǎn)品供給研究”(17YJAGJW001)

寇鐵軍(1954-)，男，遼寧臺(tái)安人，教授，博士生導(dǎo)師，主要從事財(cái)政理論與政策研究。E-mail：csxya@dufe.edu.cn

畢 蕊(1982-)，女，遼寧凌源人，博士研究生，主要從事財(cái)政理論與政策研究。E-mail：sun9109@126.com

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1008-4096(2017)06-0052-07