于海霞 （北京空間科技信息研究所）

美國(guó)政府問(wèn)責(zé)局發(fā)布2017年度《NASA重大項(xiàng)目評(píng)估》報(bào)告

U.S. GAO Report：2017 NASA Assessment of Major Projects

于海霞 （北京空間科技信息研究所）

成立于1921年的美國(guó)政府問(wèn)責(zé)局（GAO）是美國(guó)國(guó)會(huì)的“調(diào)查分部”，有權(quán)對(duì)任何接受聯(lián)邦政府資金資助的部門(mén)或項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督評(píng)估，并就存在的問(wèn)題提出改進(jìn)建議。2017年5月，美國(guó)政府問(wèn)責(zé)局發(fā)布2017年度的《NASA重大項(xiàng)目評(píng)估》報(bào)告。

1 重大項(xiàng)目評(píng)估準(zhǔn)則與對(duì)象

評(píng)估對(duì)象為成本估算超過(guò)2.5億美元的重大項(xiàng)目

美國(guó)政府問(wèn)責(zé)局對(duì)美國(guó)國(guó)家航空航天局（NASA）重大項(xiàng)目的定義為“生命周期成本超過(guò)2.5億美元的項(xiàng)目”，包括有效載荷、地面系統(tǒng)、飛機(jī)和航天器、運(yùn)載火箭，還包括系統(tǒng)集成和測(cè)試、科技等項(xiàng)目。凡經(jīng)NASA估算經(jīng)費(fèi)超過(guò)2.5億美元的項(xiàng)目，美國(guó)政府問(wèn)責(zé)局就會(huì)將其納入到年度評(píng)估范圍，直至項(xiàng)目發(fā)射或達(dá)到完整的運(yùn)行能力為止。

按照項(xiàng)目生命周期劃分評(píng)估階段，從管理決策和技術(shù)兩個(gè)方面進(jìn)行評(píng)估和審查

NASA將航天項(xiàng)目的生命周期分為兩大階段：第一個(gè)階段是設(shè)計(jì)階段，包括項(xiàng)目概念研究和設(shè)計(jì)；第二階段是實(shí)施階段，包括研制、發(fā)射和運(yùn)行，以及其他活動(dòng)。NASA又進(jìn)一步細(xì)分成了預(yù)備階段和A～F階段，具體為①預(yù)備階段：概念研究階段；②A階段：概念和技術(shù)發(fā)展階段；③B階段：初步設(shè)計(jì)和技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)階段；④C階段：最終設(shè)計(jì)和制造階段；⑤D階段：系統(tǒng)評(píng)估、集成、測(cè)試和發(fā)射階段；⑥E階段：運(yùn)行和支持階段；⑦F階段：結(jié)束。劃分階段的主要目的在于：重大項(xiàng)目必須在關(guān)鍵決策點(diǎn)（KDP）獲得NASA高級(jí)官員的審批，才可以進(jìn)入下一個(gè)階段。按照項(xiàng)目生命周期階段劃分，每個(gè)重大項(xiàng)目的關(guān)鍵決策點(diǎn)都要經(jīng)相應(yīng)的技術(shù)評(píng)審，技術(shù)評(píng)審包括：系統(tǒng)定義評(píng)審/任務(wù)定義評(píng)審（SDR/MDR）、初步設(shè)計(jì)評(píng)審（PDR）、關(guān)鍵設(shè)計(jì)評(píng)審（CDR）和系統(tǒng)集成評(píng)審（SIR）。

政府問(wèn)責(zé)局根據(jù)NASA重大項(xiàng)目生命周期階段特點(diǎn)和任務(wù)評(píng)審節(jié)點(diǎn)，制定每個(gè)階段評(píng)估流程、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估方法，對(duì)NASA項(xiàng)目的進(jìn)展和狀態(tài)進(jìn)行第三方評(píng)估，為國(guó)會(huì)決策提供參考。

2 報(bào)告出臺(tái)背景和主要內(nèi)容

根據(jù)眾議院撥款委員會(huì)2009年《綜合撥款法》，要求美國(guó)政府問(wèn)責(zé)局對(duì)選定的NASA重大計(jì)劃、項(xiàng)目和活動(dòng)編制項(xiàng)目狀態(tài)報(bào)告。2017年《NASA重大項(xiàng)目評(píng)估》報(bào)告是政府問(wèn)責(zé)局發(fā)布的第九次年度評(píng)估報(bào)告。政府問(wèn)責(zé)局今年評(píng)估了NASA的21個(gè)重大項(xiàng)目，收集了每個(gè)項(xiàng)目技術(shù)狀態(tài)報(bào)告，采訪了眾多NASA高級(jí)官員，從成本、進(jìn)度、技術(shù)成熟度、設(shè)計(jì)穩(wěn)定性及其他方面，對(duì)項(xiàng)目開(kāi)展全面系統(tǒng)的評(píng)估。

報(bào)告主要內(nèi)容包括：①NASA重大項(xiàng)目投資組合的成本和進(jìn)度情況；②關(guān)鍵里程碑的技術(shù)成熟度和設(shè)計(jì)穩(wěn)定性；③NASA為管理采辦風(fēng)險(xiǎn)和潛在挑戰(zhàn)而采取的舉措和效果。

3 評(píng)估報(bào)告整體情況

成本和進(jìn)度管理持續(xù)改善，但存在成本增長(zhǎng)和進(jìn)度延期的風(fēng)險(xiǎn)

NASA重大項(xiàng)目投資組合的成本和進(jìn)度情況持續(xù)改善，絕大部分項(xiàng)目都在其成本和進(jìn)度基線內(nèi)執(zhí)行。但存在一定程度的隱患，主要受兩個(gè)因素推動(dòng)：①洞察號(hào)（InSight）和“空間網(wǎng)地面段維護(hù)”（SGSS）兩個(gè)項(xiàng)目在2016年經(jīng)歷了嚴(yán)重的成本增長(zhǎng)和進(jìn)度延期。②8個(gè)項(xiàng)目正處于研發(fā)階段，包括NASA目前投資最大的項(xiàng)目——“獵戶(hù)座”（Orion）多用途載人飛船和“航天發(fā)射系統(tǒng)”（SLS）火箭，該階段最可能發(fā)生成本和進(jìn)度問(wèn)題。

關(guān)于成本風(fēng)險(xiǎn)方面，政府問(wèn)責(zé)局對(duì)過(guò)去幾年歷史數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，有效載荷開(kāi)發(fā)問(wèn)題是成本增長(zhǎng)的最大風(fēng)險(xiǎn)要素。在NASA所有的各類(lèi)項(xiàng)目中，有效載荷的超支幅度最大，2017年的評(píng)估結(jié)果顯示，有效載荷的成本增長(zhǎng)為67%，增幅排名第二的是地面系統(tǒng)，增長(zhǎng)幅度為32%。

技術(shù)成熟度和設(shè)計(jì)穩(wěn)定性持續(xù)改善，管理效果良好

雖然NASA新項(xiàng)目采用了大量新技術(shù)，但項(xiàng)目的技術(shù)成熟度和設(shè)計(jì)穩(wěn)定性方面仍得到持續(xù)改善。2016年通過(guò)初步設(shè)計(jì)評(píng)審的4個(gè)重大項(xiàng)目中，有3個(gè)項(xiàng)目技術(shù)成熟度達(dá)到了政府問(wèn)責(zé)局根據(jù)最佳實(shí)踐所建議的水平。雖然NASA還有一些項(xiàng)目在后期進(jìn)行設(shè)計(jì)更改，但總體上變動(dòng)規(guī)模較小，仍保持較高的設(shè)計(jì)穩(wěn)定度。

應(yīng)改進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)管理工具，但面臨人才和資金挑戰(zhàn)

為提高風(fēng)險(xiǎn)管理水平和降低采辦風(fēng)險(xiǎn)，NASA使用了成本、進(jìn)度和凈值管理（EVM）工具，但是在一些領(lǐng)域的實(shí)踐中還需要進(jìn)行完善。多年來(lái)，政府問(wèn)責(zé)局已向NASA多次推薦使用成本和進(jìn)度綜合置信度估計(jì)，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)質(zhì)量非常好，對(duì)降低采辦風(fēng)險(xiǎn)至關(guān)重要，但NASA現(xiàn)在還無(wú)人能利用這種管理工具。

4 小結(jié)

1）作為獨(dú)立的外部評(píng)估監(jiān)督部門(mén)，政府問(wèn)責(zé)局發(fā)揮了重要的糾偏作用。政府問(wèn)責(zé)局通過(guò)分析各個(gè)項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)投入、進(jìn)度安排、進(jìn)展情況和存在的問(wèn)題，提出相關(guān)改進(jìn)措施和建議。對(duì)重大項(xiàng)目的評(píng)估監(jiān)督發(fā)揮了重要的糾偏作用，在很大程度上提高了項(xiàng)目績(jī)效水平和經(jīng)費(fèi)的使用效益。

2）項(xiàng)目性能、進(jìn)度和成本風(fēng)險(xiǎn)是政府問(wèn)責(zé)局評(píng)估監(jiān)督的重點(diǎn)。性能、進(jìn)度和成本是項(xiàng)目管理中的核心要素，也是重大航天采辦項(xiàng)目面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)，政府問(wèn)責(zé)局在評(píng)估過(guò)程中利用相關(guān)的評(píng)估工具和模型，發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目中存在的成本、進(jìn)度與技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)指出問(wèn)題并提出修正建議，有效解決費(fèi)用超支、進(jìn)度延遲和性能指標(biāo)下降的問(wèn)題。

3）圍繞重大項(xiàng)目開(kāi)展監(jiān)督評(píng)估是重要切入點(diǎn)和主要抓手。重大項(xiàng)目關(guān)乎高昂的成本，抓住重大項(xiàng)目能夠有效管控重大風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)整體項(xiàng)目的優(yōu)化與改進(jìn)。政府問(wèn)責(zé)局在重大航天采辦項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面積累了豐富的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，形成了一套基于最佳實(shí)踐的重大項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理指南，從而保證重大項(xiàng)目的成功和績(jī)效的產(chǎn)出。