文/侯占杰 李瑞 董凡赫 紀(jì)陽

多層級集團化企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任體系構(gòu)建

文/侯占杰 李瑞 董凡赫 紀(jì)陽

侯占杰北京市安全生產(chǎn)科學(xué)技術(shù)研究院

隨著國家經(jīng)濟的持續(xù)強勁發(fā)展，特別是國有企業(yè)混改的大力推進(jìn)，旗艦型、規(guī)?；拇笮推髽I(yè)集團日益增多。集團化企業(yè)管理層級多，形式多樣，權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜，給安全生產(chǎn)責(zé)任體系的構(gòu)建帶來了一定的困擾，實踐中出現(xiàn)了層級不清、責(zé)權(quán)不清、認(rèn)識不清的現(xiàn)象，不利于企業(yè)有效落實安全生產(chǎn)主體責(zé)任。為破解這一問題，北京市安全生產(chǎn)科學(xué)技術(shù)研究院做了大量的調(diào)研工作，結(jié)合現(xiàn)行安全生產(chǎn)法律法規(guī)的規(guī)定，對多層級集團化企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任體系構(gòu)建進(jìn)行了研究并提出了對策建議。

主要問題

安全生產(chǎn)職責(zé)存在層級交叉

越來越多的大型企業(yè)集團因經(jīng)營需要，管理層級向下延伸，出現(xiàn)了三級、四級甚至更多級別的下級單位，有些集團執(zhí)行的是多級法人制。上下級公司之間的安全生產(chǎn)管理職責(zé)、權(quán)限存在交叉或是模糊狀態(tài)。上級公司在形式上總攬下轄公司所有安全生產(chǎn)工作，且工作越來越具體，出現(xiàn)了替代、包辦、重復(fù)執(zhí)行等情況。下級公司依托上級公司進(jìn)行安全管理，以上級公司制度作為自己的制度，以上級公司檢查作為自身的檢查，又出現(xiàn)管理的盲區(qū)或執(zhí)行不徹底不到位的情況。

層級越高定位越難

特別是集團總公司層面，其落實安全生產(chǎn)主體責(zé)任的范疇極難界定?？偣颈旧硎仟毩⒎ㄈ?，其必然要落實安全生產(chǎn)主體責(zé)任，建立安全生產(chǎn)責(zé)任體系。但在集團公司層面的主體責(zé)任是否包括其下屬公司落實安全生產(chǎn)責(zé)任情況？其安全生產(chǎn)責(zé)任體系是否涵蓋所有下屬公司？如果涵蓋，如何界定范圍和內(nèi)容？如何確定責(zé)任分工？目前并沒有準(zhǔn)確的解決方案，沒有統(tǒng)一的模式，各集團公司按照各自的管理體系和要求自行制定模式。這也是目前集團企業(yè)安全生產(chǎn)管理的重要困惑。

事故責(zé)任追究的不確定性導(dǎo)致落實責(zé)任的盲目性

集團公司無法準(zhǔn)確判斷事故發(fā)生后，集團公司層面可能承擔(dān)的責(zé)任，特別是隨著安全生產(chǎn)責(zé)任追究力度不斷加大，問責(zé)深度和廣度不斷延伸，這種不確定性更加明顯。普遍的共識是，發(fā)生一般事故或影響較小的事故，事故責(zé)任一般不會追究至總公司層面。問題在于一旦發(fā)生特別重大事故，盡管事故發(fā)生單位是獨立法人單位，能夠獨立承擔(dān)行政、經(jīng)濟甚至刑事責(zé)任，但作為其上級公司，未出現(xiàn)管理的錯誤、瑕疵，是否就不必要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任？尚無明確說法。集團公司對此擔(dān)憂，所以寧可多做、重復(fù)做，這一定程度上反而造成管理錯亂，責(zé)任得不到準(zhǔn)確落實。

經(jīng)營形式多樣性增加了安全生產(chǎn)責(zé)任確定難度

通過調(diào)研走訪，我們發(fā)現(xiàn)一些大型企業(yè)集團的組織形式具有多樣性和復(fù)雜性，這給安全生產(chǎn)主體責(zé)任確定帶來了較大難度。如一些集團企業(yè)除下設(shè)子公司、分公司外，還有融資公司、控股公司、股權(quán)單位、董事長公司等。在不同形式經(jīng)營中，集團公司的作用、地位、權(quán)力不同，安全生產(chǎn)責(zé)任主體如何確定，責(zé)任如何落實，都處在爭議或探討當(dāng)中，對于集團公司落實安全生產(chǎn)責(zé)任也是一種挑戰(zhàn)。

集團企業(yè)內(nèi)安全生產(chǎn)責(zé)任主體的梳理

要嘗試構(gòu)建多層級集團化企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任體系，就須對集團企業(yè)內(nèi)安全生產(chǎn)責(zé)任主體進(jìn)行梳理，明確了主體，才能有的放矢構(gòu)建責(zé)任體系。

安全生產(chǎn)責(zé)任主體構(gòu)成要件

符合“生產(chǎn)經(jīng)營單位”的定義范圍。按照《安全生產(chǎn)法》的規(guī)定，“在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位（以下簡稱生產(chǎn)經(jīng)營單位）”，生產(chǎn)經(jīng)營單位對安全生產(chǎn)承擔(dān)主體責(zé)任，必須遵守本法和其他有關(guān)安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)，加強安全生產(chǎn)管理，建立、健全安全生產(chǎn)責(zé)任制度，完善安全生產(chǎn)條件，確保安全生產(chǎn)?！栋踩a(chǎn)違法行為行政處罰辦法》規(guī)定，“生產(chǎn)經(jīng)營單位”是指所有從事生產(chǎn)或者經(jīng)營活動的基本單元，具體包括各種所有制和組織形式的公司、企業(yè)、社會組織和個體工商戶，以及從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的公民個人。因此，任何安全生產(chǎn)主體須是從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位。

能夠獨立承擔(dān)法律責(zé)任，具有法律層面的主體資格。作為安全生產(chǎn)責(zé)任主體，必須是依法設(shè)立，能夠獨立承擔(dān)法律責(zé)任的單位。能夠獨立承擔(dān)法律責(zé)任，這既是有效、全面落實安全管理的需要，也是獨立承擔(dān)事故后果的需要。如各類法人單位、各種形式的公司組織等。從集團企業(yè)管理來看，子公司是具有獨立主體資格的，而分公司是不能獨立承擔(dān)法律責(zé)任的。

有些生產(chǎn)經(jīng)營的組織形式雖然不具有獨立承擔(dān)法律責(zé)任主體資格，但生產(chǎn)經(jīng)營活動相對獨立，從形式上完全符合生產(chǎn)經(jīng)營單位定義范疇，如建筑工地項目部、連鎖企業(yè)門店等。這些單位應(yīng)作為獨立責(zé)任主體全面落實安全生產(chǎn)主體責(zé)任。

集團企業(yè)內(nèi)安全生產(chǎn)責(zé)任主體的界定原則

切割原則。集團企業(yè)內(nèi)部具備獨立法人資格的經(jīng)營單位應(yīng)獨立地、全面地執(zhí)行安全生產(chǎn)法律法規(guī)，作為獨立的安全生產(chǎn)責(zé)任主體。如集團公司下屬各級獨立法人單位、子公司等。而對于不具備獨立法人資格，不能對外承擔(dān)法律責(zé)任的分店、分公司等，其安全生產(chǎn)責(zé)任主體應(yīng)為其上級管理單位。

權(quán)屬原則。根據(jù)投資、控股、實際控制等權(quán)屬關(guān)系，界定責(zé)任主體。對于投資、控股、實際控股等權(quán)屬關(guān)系在安全生產(chǎn)主體責(zé)任界定上存在一定爭議，應(yīng)遵序?qū)嶋H控股或把控人為安全生產(chǎn)責(zé)任制第一負(fù)責(zé)人的原則，準(zhǔn)確界定責(zé)任主體。

關(guān)聯(lián)原則。集團企業(yè)內(nèi)部根據(jù)不同主體和權(quán)屬關(guān)系分類后，并不意味集團公司中上級公司與下級公司在安全生產(chǎn)上完全失去關(guān)聯(lián)。上級公司對下級公司進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)、監(jiān)督考核、宏觀協(xié)調(diào)、推進(jìn)規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)等，仍是集團企業(yè)安全管理重要內(nèi)容。

集團企業(yè)內(nèi)安全生產(chǎn)責(zé)任主體類型

獨立法人。集團企業(yè)內(nèi)，不論以何種形式存在的獨立法人經(jīng)營組織，都是獨立的安全生產(chǎn)責(zé)任主體，其應(yīng)完全執(zhí)行安全生產(chǎn)法律法規(guī)各項規(guī)定，全面落實安全生產(chǎn)主體責(zé)任。

不具備獨立法人資格的門店、分公司等。對于不具備獨立法人資格的門店、分公司等組織形式，其上一級具備獨立法人資格的經(jīng)營機構(gòu)是其安全生產(chǎn)責(zé)任主體，其安全生產(chǎn)工作的落實和相關(guān)后果，由其上級單位承擔(dān)。

實際控制單位與控股單位。實際控制單位與控股單位本身一般具有獨立法人資格，能作為安全生產(chǎn)責(zé)任主體。而集團公司作為這些單位的控股單位或?qū)嶋H控制單位，在生產(chǎn)經(jīng)營和安全管理上具有決策權(quán)和管理權(quán)，要承擔(dān)主要安全生產(chǎn)管理責(zé)任。

集團企業(yè)構(gòu)建安全生產(chǎn)責(zé)任體系建議

構(gòu)建安全生產(chǎn)責(zé)任體系的必要性

貫徹落實安全生產(chǎn)要求的需要。黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視安全生產(chǎn)工作，習(xí)近平總書記多次就安全生產(chǎn)工作作出重要指示，要求構(gòu)建安全生產(chǎn)責(zé)任體系。集團企業(yè)中大多為國有企業(yè)，在安全生產(chǎn)工作中應(yīng)起到表率和帶頭作用。因此，加速研究并在集團企業(yè)構(gòu)建健全的安全生產(chǎn)責(zé)任體系，是貫徹落實安全生產(chǎn)要求的需要。

推進(jìn)安全生產(chǎn)管理體系化、系統(tǒng)化的需要。安全生產(chǎn)責(zé)任體系是安全生產(chǎn)管理體系的重要組成部分，也是組織有效運行安全生產(chǎn)管理體系的根本保證，更是企業(yè)安全生產(chǎn)的內(nèi)在要求。集團企業(yè)安全生產(chǎn)工作是一項復(fù)雜系統(tǒng)工程，通過構(gòu)建安全生產(chǎn)責(zé)任體系，如建立安全生產(chǎn)責(zé)任制、制定安全管理制度，明確各層面職責(zé)和任務(wù)，使每個環(huán)節(jié)安全生產(chǎn)工作落實到位，才能保證整個系統(tǒng)正常運轉(zhuǎn)。

明晰安全生產(chǎn)責(zé)任提高效率的需要。集團企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任體系構(gòu)建，能夠明確總公司、各級下屬單位、不同組織形式單位的安全生產(chǎn)責(zé)任，明確各自職責(zé)，減少職責(zé)交叉和重復(fù)，大大提高各層級安全管理效率，更有效落實安全生產(chǎn)主體責(zé)任。

構(gòu)建集團企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任體系的建議

下屬單位分別構(gòu)建安全生產(chǎn)責(zé)任體系。集團總公司、各下屬單位應(yīng)根據(jù)各自生產(chǎn)經(jīng)營活動情況和特點，按照安全生產(chǎn)法律法規(guī)要求，構(gòu)建安全生產(chǎn)責(zé)任體系，包括安全生產(chǎn)責(zé)任制、安全生產(chǎn)管理制度、設(shè)定安全生產(chǎn)管理機構(gòu)等。不同主體的安全生產(chǎn)責(zé)任體系相對獨立，各自落實安全生產(chǎn)法律法規(guī)主要內(nèi)容。分別構(gòu)建安全生產(chǎn)責(zé)任體系，有效解決集團企業(yè)內(nèi)上下層級職責(zé)交叉問題，有利于進(jìn)一步明確各自責(zé)任。

通過集團內(nèi)部管理，建立責(zé)任體系的關(guān)聯(lián)機制。在分別構(gòu)建責(zé)任體系基礎(chǔ)上，集團公司還要發(fā)揮統(tǒng)籌管理、生產(chǎn)經(jīng)營控制等方面的優(yōu)勢和能力，通過構(gòu)建層級管理、監(jiān)督檢查、評價考核等多種機制，將集團內(nèi)部各主體責(zé)任體系有機關(guān)聯(lián)起來，通過檢查和考核各下屬單位安全生產(chǎn)責(zé)任體系貫徹落實情況，實現(xiàn)集團總公司對下屬單位的安全生產(chǎn)管理。此種管理模式既不替代下屬單位落實安全生產(chǎn)主體責(zé)任，又不會讓集團總公司對下屬單位的安全管理失位或缺位，是在法律法規(guī)框架下的有機有序管理體系。

通過多種形式，不斷豐富、完善和改進(jìn)安全生產(chǎn)責(zé)任體系。安全生產(chǎn)責(zé)任體系建立后，要根據(jù)法律法規(guī)、安全生產(chǎn)政策調(diào)整，以及生產(chǎn)經(jīng)營活動變化，定期就責(zé)任體系進(jìn)行評價、評估、論證，不斷查缺補漏，完善和改進(jìn)責(zé)任體系內(nèi)容。要加強安全生產(chǎn)責(zé)任體系培訓(xùn)教育，特別是要加大對下屬單位主要負(fù)責(zé)人、安全管理人員的培訓(xùn)力度，不斷明確和夯實其安全生產(chǎn)主體責(zé)任，強化履責(zé)意識。有條件的集團企業(yè)，還可通過模擬開展事故調(diào)查方式，倒查企業(yè)安全生產(chǎn)管理責(zé)任，查找安全生產(chǎn)規(guī)章制度、安全責(zé)任落實、監(jiān)管機構(gòu)配置等是否符合要求，對責(zé)任體系完整性、科學(xué)性、可操作性進(jìn)行實驗性驗證，并根據(jù)模擬結(jié)果進(jìn)行完善和改進(jìn)。

總之，多層級集團化企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任體系構(gòu)建思路、方法值得進(jìn)一步探討和探索，這對于大型企業(yè)集團落實安全生產(chǎn)工作，發(fā)揮集團企業(yè)在安全管理中的表率作用和示范效用具有重要意義。

編輯 邊 安