摘要：近年來我國社會(huì)組織發(fā)展蓬勃，在應(yīng)對和處理社會(huì)突發(fā)事件中發(fā)揮著日益重要的作用。然而現(xiàn)狀表明，當(dāng)前我國在將社會(huì)組織納入到有效應(yīng)對社會(huì)危機(jī)的過程中仍然存在諸多問題。本文從分析社會(huì)組織參與應(yīng)急管理的重要意義入手，深入探究了制約社會(huì)組織功能發(fā)揮的限制性因素，并從多個(gè)角度提出了應(yīng)對策略。

關(guān)鍵詞：社會(huì)組織；公共危機(jī)；應(yīng)急管理

社會(huì)組織，又稱非營利組織，是不同于政府部門和盈利性企業(yè)的第三部門。作為推動(dòng)行政體制改革與社會(huì)發(fā)展的重要力量，近年來我國社會(huì)組織發(fā)展迅速，在應(yīng)對及處理公共危機(jī)事件中發(fā)揮著日益重要的作用。然而現(xiàn)狀表明，當(dāng)前我國在將社會(huì)組織納入到公共危機(jī)治理體系的過程中仍然存在諸多問題：一方面，社會(huì)組織自身發(fā)展面臨困境，例如管理失范、參與能力不強(qiáng)、專業(yè)性不足等，另一方面盡管我國各級政府目前都加大了對社會(huì)組織的重視與合作力度，但由于缺乏一種良好的協(xié)作方式以實(shí)現(xiàn)多元主體的力量整合，使得社會(huì)組織在參與應(yīng)急管理的過程中難以發(fā)揮自身優(yōu)勢。因此，當(dāng)前如何進(jìn)一步完善社會(huì)組織的自身發(fā)展，優(yōu)化社會(huì)組織運(yùn)行的制度環(huán)境，培養(yǎng)適合社會(huì)組織生長的社會(huì)氛圍，尋求多元主體應(yīng)急管理的整合模式，成為亟待解決的重大現(xiàn)實(shí)問題。

一、社會(huì)組織參與應(yīng)急管理的重要意義

（一）有效彌補(bǔ)政府不足，滿足受眾多元化需求

在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，政府部門已經(jīng)很難包攬所有的應(yīng)急管理工作，社會(huì)組織的參與一定程度上彌補(bǔ)了政府在應(yīng)急管理中的不足，避免了出現(xiàn)“政府失靈”的問題。首先，社會(huì)組織能夠彌補(bǔ)政府反映遲緩的缺陷，在第一時(shí)間介入到突發(fā)公共事件中，展開現(xiàn)場處置工作。其次，社會(huì)組織的獨(dú)立地位，使其在參與應(yīng)急管理中具有靈活性的優(yōu)勢。再次，社會(huì)組織能夠彌補(bǔ)政府部門實(shí)施應(yīng)急管理所具有的階段性和跳躍性特征帶來的缺陷。

（二）社會(huì)組織具有維護(hù)社會(huì)公平的作用

社會(huì)組織是以促進(jìn)公共利益為目的的組織，因此其服務(wù)對象大多是社會(huì)群體中的弱勢人群。在應(yīng)急管理中，由于政府部門必須迅速有效地開展工作，同時(shí)要兼顧大多數(shù)人的利益，這就不可避免地會(huì)有少數(shù)人的利益被忽視。而社會(huì)組織的參與就可以幫助維護(hù)這些人的利益，從而增進(jìn)社會(huì)福利，維護(hù)社會(huì)公平，促進(jìn)社會(huì)和諧。另外，社會(huì)組織的參與可以為社會(huì)矛盾的爆發(fā)提供一個(gè)緩沖地帶，為政府處理社會(huì)矛盾爭取時(shí)間，起到“緩沖閥”的作用。

（三）社會(huì)組織在應(yīng)急管理社會(huì)合作機(jī)制中起紐帶作用

現(xiàn)代應(yīng)急管理要求建立健全多元社會(huì)管理主體聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急管理協(xié)同機(jī)制。在這一機(jī)制中，社會(huì)組織雖然僅是其中的“一元”，但是卻可以起到連接政府與其他應(yīng)急管理主體紐帶的作用。一方面，我國的社會(huì)組織與政府之間有著千絲萬縷的聯(lián)系，社會(huì)組織與政府溝通較為順暢。另一方面，社會(huì)組織在范圍上涵蓋了社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域和行業(yè)，能夠在應(yīng)急管理中很好地溝通政府、社會(huì)組織與各個(gè)行業(yè)之間的關(guān)系，幫助實(shí)現(xiàn)各應(yīng)急管理主體間的聯(lián)動(dòng)。

二、社會(huì)組織參與應(yīng)急管理存在的困境

（一）管理失范

盡管當(dāng)前我國已經(jīng)形成了《防洪法》《氣象法》《破壞性地震應(yīng)急條例》《防震減災(zāi)法》《森林防火條例》《草原防火條例》《突發(fā)事件應(yīng)對法》等部門法與基本法結(jié)合的應(yīng)急管理法律體系，但從目前的實(shí)際狀況來看，我國的應(yīng)急管理法律體系仍然是重視規(guī)制政府行為而輕視規(guī)范社會(huì)組織行為，側(cè)重于原則性規(guī)定，缺少具體性的法律法規(guī)，對于社會(huì)組織參與應(yīng)急管理還主要局限于原則性呼吁和號召，制度安排上的可操作性不強(qiáng)。在應(yīng)急預(yù)案設(shè)計(jì)中，由于缺乏完備的法律規(guī)范，我國大量的社會(huì)組織無法編制自身的應(yīng)急預(yù)案，而政府在編制應(yīng)急預(yù)案時(shí)，又鮮有社會(huì)組織等社會(huì)力量參與應(yīng)急管理的具體內(nèi)容，因此一旦遇到突發(fā)公共性事件，社會(huì)組織只能等待政府的工作指令或是遵循章程獨(dú)立開展應(yīng)急管理行動(dòng)，造成社會(huì)組織在參與應(yīng)急管理活動(dòng)中的行為失范，或是盲目行動(dòng)，不僅有礙于社會(huì)組織自身優(yōu)勢作用的發(fā)揮，而且還給政府在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方面帶來了麻煩。

（二）參與能力不足

根據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，截至2015年底，全國共有社會(huì)組織66.2萬個(gè)，吸納社會(huì)各類人員就業(yè)734.8萬人，全年累計(jì)收入2929.0億元，形成固定資產(chǎn)2311.1億元，我國社會(huì)組織已經(jīng)成為一股不可忽視的社會(huì)管理力量。但同時(shí)，與發(fā)達(dá)國家相比，由于我國大部分的社會(huì)組織成立較晚，缺乏民間力量參與社會(huì)管理的傳統(tǒng)，導(dǎo)致了社會(huì)組織參與應(yīng)急管理的能力不足。首先，社會(huì)組織的資源整合能力較差。在資金方面，我國社會(huì)組織多依賴于政府財(cái)政撥款，自身籌款能力弱，導(dǎo)致社會(huì)組織活動(dòng)的開展受制于政府，而無法有效地自主開展行動(dòng)。在人員配備方面，我國社會(huì)組織的人員多為兼職，專職人員較少，義工和志愿服務(wù)者人數(shù)不足，加之社會(huì)組織內(nèi)部管理的不完善，很難組織起有影響力的活動(dòng)。其次，我國社會(huì)組織在應(yīng)急管理中發(fā)揮作用的領(lǐng)域和范圍有限，目前僅限于某些專業(yè)環(huán)節(jié)。同時(shí)由于各社會(huì)組織之間缺乏協(xié)調(diào)，致使社會(huì)組織參與政府應(yīng)急管理呈現(xiàn)破碎化的特征。

（三）缺乏有效的合作機(jī)制

在現(xiàn)代應(yīng)急管理中，社會(huì)組織作為應(yīng)急管理的主體之一，理應(yīng)在應(yīng)急管理中發(fā)揮重要作用，但是由于與政府間缺乏有效的長期合作機(jī)制，造成其自身優(yōu)勢和作用難以發(fā)揮。第一，與政府缺乏溝通與協(xié)調(diào)。由于我國社會(huì)組織發(fā)展起步較晚，各項(xiàng)制度尚不完善，缺乏與政府部門合作管理的傳統(tǒng)和經(jīng)驗(yàn)。第二，部分政府官員的官僚思想嚴(yán)重，對社會(huì)組織參與應(yīng)急管理表現(xiàn)出排斥的態(tài)度，認(rèn)為應(yīng)急管理應(yīng)該是政府內(nèi)部的事情，社會(huì)組織只是政府社會(huì)動(dòng)員的對象，而非參與主體，認(rèn)為社會(huì)組織參與應(yīng)急管理一方面會(huì)影響政府行動(dòng)效率，同時(shí)也是對政府權(quán)力的侵占。社會(huì)組織與政府間的合作機(jī)制缺失，雙方缺乏有效地溝通，造成了社會(huì)組織參與應(yīng)急管理的效率低下，難以形成科學(xué)機(jī)制。

三、社會(huì)組織參與應(yīng)急管理完善對策分析

（一）健全法律體系及配套制度

我國是社會(huì)主義法治國家，社會(huì)組織作為新時(shí)期參與社會(huì)管理活動(dòng)的重要力量，需要完善的法律、法規(guī)予以支持和規(guī)范。當(dāng)前應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)國家立法，地方政府尤其是省級政府也應(yīng)根據(jù)國家立法完善配套的規(guī)章制度。

第一，我國應(yīng)盡早制定一部應(yīng)急管理的專門法律，能夠統(tǒng)領(lǐng)各項(xiàng)應(yīng)急管理的單項(xiàng)法律、法規(guī)。該法律應(yīng)以《憲法》為依據(jù)，將應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)體系納入法律框架內(nèi)，以法律的形式明確應(yīng)急管理中各主體的職責(zé)與功能作用以及權(quán)利與義務(wù)，將應(yīng)急管理納入法制化、規(guī)范化的軌道之中。第二，地方政府應(yīng)在本地區(qū)內(nèi)制定統(tǒng)一的法律法規(guī)。在我國，地方政府（尤其是省級政府）在現(xiàn)實(shí)工作中承擔(dān)了較多的應(yīng)急管理任務(wù)，因此省級政府應(yīng)根據(jù)地區(qū)情況，依照國家立法，進(jìn)一步建立和完善地方性與行業(yè)性法律法規(guī)，努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織建設(shè)法治化，不斷提升地方政府應(yīng)急管理的法制化水平，為社會(huì)組織與省級政府應(yīng)急管理奠定法治基礎(chǔ)。第三，建立相關(guān)配套制度，完善社會(huì)組織參與應(yīng)急管理的制度渠道，為社會(huì)組織參與應(yīng)急管理工作提供良好的制度環(huán)境，充分發(fā)揮社會(huì)組織積極性。根據(jù)突發(fā)公共事件的類型不同，社會(huì)組織參與應(yīng)急管理工作的目標(biāo)、方式與內(nèi)容也有所區(qū)別，應(yīng)通過簽訂合作協(xié)議、委托合同等方式，明確規(guī)定社會(huì)組織參與應(yīng)急管理的目標(biāo)、方式與內(nèi)容，形成制度規(guī)范。

（二）拓展社會(huì)組織資源獲取渠道

當(dāng)前我國社會(huì)組織的資金主要依靠政府財(cái)政撥款，大多數(shù)社會(huì)組織面臨資金不足的困境。為了解決這一問題，社會(huì)組織應(yīng)通過向社會(huì)公眾或其他社會(huì)團(tuán)體征募資金，拓寬籌資渠道。一是要爭取社會(huì)捐贈(zèng)。作為公益性組織，社會(huì)組織應(yīng)該大力宣傳組織的使命與目標(biāo)，樹立組織形象，爭取社會(huì)公眾的認(rèn)同與支持；二是要爭取獲得企業(yè)的資金支持，社會(huì)組織可以通過與企業(yè)共同舉辦公益活動(dòng)的方式，提高企業(yè)對于社會(huì)組織的關(guān)注，增強(qiáng)其投身公益事業(yè)的熱情。同時(shí)企業(yè)也可以通過這類活動(dòng)提高社會(huì)知名度，塑造企業(yè)形象；三是要爭取國際間資源援助，社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)積極探索國際合作渠道，爭取參與國際間交流的機(jī)會(huì)，一方面有助于學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提高組織自身建設(shè)，另一方面透過合作，爭取獲得國際社會(huì)組織的援助。

（三）加強(qiáng)社會(huì)組織社會(huì)培育

社會(huì)組織參與應(yīng)急管理，一是要充分發(fā)揮自身專業(yè)優(yōu)勢；另一目的就是要大力發(fā)展并且引導(dǎo)社會(huì)力量積極主動(dòng)參與應(yīng)急管理工作，建構(gòu)應(yīng)急管理的社會(huì)參與體系。首先，要加大社會(huì)組織的宣傳力度，重點(diǎn)突出社會(huì)組織參與應(yīng)急管理工作的重要作用，樹立社會(huì)組織的公眾形象。這種活動(dòng)可以通過多種方式進(jìn)行，包括組織開展各類社會(huì)公益活動(dòng)，拓寬活動(dòng)的范圍，深入群眾中，宣傳公益行為，同時(shí)利用媒體尤其是新媒體平臺如微博、微信，對社會(huì)組織及其活動(dòng)進(jìn)行宣傳，改善社會(huì)觀感，提升公民對于社會(huì)組織的信任度。其次，要增強(qiáng)公民的參與意識。一直以來，由于傳統(tǒng)觀念的限制，我國公民參與社會(huì)活動(dòng)的意愿不高，面對政府部門往往采取附庸或者依從的態(tài)度。而公民的參與是社會(huì)組織發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)，因此當(dāng)前要努力培養(yǎng)社會(huì)公眾的“主人翁意識”和社會(huì)責(zé)任，樹立現(xiàn)代公民觀念，鼓勵(lì)公民參與，要把公民參與納入到公眾生活軌道中，為社會(huì)組織的發(fā)展奠定良好的社會(huì)基礎(chǔ)。

（四）提升社會(huì)組織應(yīng)急管理專業(yè)化水平

在應(yīng)急管理方面，社會(huì)組織人員主要包括兼職或?qū)Ｂ毜膶I(yè)人員和組織征募的志愿者，專業(yè)人員數(shù)量少，素質(zhì)不高，降低了社會(huì)組織的專業(yè)化水平，志愿者人數(shù)少，使得社會(huì)公眾參與應(yīng)急管理的積極性不高。當(dāng)前，一是要增加社會(huì)組織兼職或?qū)Ｂ毴藛T的數(shù)量，加強(qiáng)理論學(xué)習(xí)與實(shí)踐培訓(xùn)，定期組織應(yīng)急救援演練，提高社會(huì)組織專業(yè)化水平；二是吸引高素質(zhì)人才加入社會(huì)組織，堅(jiān)持海納百川、兼容并包的原則，通過加強(qiáng)宣傳，樹立形象，促進(jìn)不同領(lǐng)域、行業(yè)的優(yōu)秀人才參與組織活動(dòng)，吸收大學(xué)生、優(yōu)秀青年加入志愿者行列；三是建立社會(huì)組織參與應(yīng)急管理工作檔案，每次工作結(jié)束后，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，反思教訓(xùn)，記錄組織成長歷程，促進(jìn)組織發(fā)展。

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作者簡介：林鵬（1985—），男（漢族），河南省滑縣人，中共濮陽市委黨校，教師，鄭州大學(xué)行政管理專業(yè)碩士，主要從事公共管理研究。