劉旭

[摘要]我國2014年啟動的村民自治試點，標志著改革開放以來的農村改革試驗區(qū)建設由農村傳統(tǒng)經(jīng)濟領域向農村綜合治理領域的拓展與轉變。村民自治試點納入了自上而下集中管理的模式，這一模式與村民自治的自主性、區(qū)域多樣性以及發(fā)展的漸進性產(chǎn)生著諸多沖突。未來的改革要著力于厘清村民自治與現(xiàn)代國家多層級治理間的關系，推動形成多層級治理間科學、合理性的治理邏輯，針對現(xiàn)實問題，強化鄉(xiāng)村自治自主性的保障，維護鄉(xiāng)村治理的應有空間，以自主性推進多樣性和創(chuàng)新性，推動鄉(xiāng)村治理的漸進發(fā)展。

[關鍵詞]

鄉(xiāng)村治理；試點模式；村民自治；自主性；多樣性；漸進性

中圖分類號：D422.6文獻標識碼：A文章編號：1008410X（2017）06009105

我國的村民自治由憲法所確定，并由《村民委員會組織法》予以實施。2010年，對《村民委員會組織法》加以修訂后，以村民委員會為平臺的村民自治，與農村工作及農村改革試驗區(qū)建設的做法相結合，在全國多個地方先后促成設立村民理事會、推進農村多元化治理為內容的試點改革。改革試點在中央集中統(tǒng)籌指導下，發(fā)揮國務院各部門及地方各部門的管理功能，在村民自治試點方面形成一系列的組織流程和實施辦法。村民自治事務的試點展現(xiàn)了我國推行的經(jīng)濟建設及社會建設的思路和模式，反映了國家建設的主導理念和邏輯，但這一試點也暴露出一些問題，尤其體現(xiàn)在自治事務的試點及其管理中。

一、鄉(xiāng)村治理試點的現(xiàn)狀及推行模式

作為近年來鄉(xiāng)村治理試點的代表性內容，村民自治方面的試點是改革開放以來農村改革試驗區(qū)建設由鄉(xiāng)村經(jīng)濟建設領域向鄉(xiāng)村綜合治理領域的拓展。2014年，“改善鄉(xiāng)村治理機制”被納入農業(yè)部第二批農村改革試驗區(qū)及其試驗項目范圍，村民自治試點實踐也由此實行了中央規(guī)劃、地方申報、層層審批的試點管理模式。從最早的廣東清遠市的試點，到現(xiàn)如今包括江蘇、黑龍江、安徽等省，在短短的兩年不到的時間里，以設立村民理事會為內容的村民自治試點在全國呈現(xiàn)全面鋪開的態(tài)勢。

（一）改革開放以來農村改革試驗區(qū)建設的延續(xù)

村民自治試點是在中央統(tǒng)籌指導下落實改革開放路線及各領域改革方針的直接體現(xiàn)。從鳳陽小崗村實行包產(chǎn)到戶以來，中央允許下的地方改革和制度創(chuàng)新便受到大力鼓勵和提倡。從推行農村改革以來，農村改革試點工作采取了建設“農村改革試驗區(qū)”的方式加以推進，但改革初期，農村改革試驗區(qū)的內容主要集中于土地改革等經(jīng)濟領域。

1991年10月11日，國務院辦公廳在對農業(yè)部提交的《關于農村改革試驗區(qū)工作幾個問題的請示》的回復中，對設立農村改革試驗區(qū)的情況予以介紹，其中提到，“有計劃地建立改革試驗區(qū)”的部署在1987年展開，圍繞著糧食購銷體制改革、合作經(jīng)濟組織建設、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)制度建設、土地管理制度建設、農村金融體制改革等農村經(jīng)濟方面的試驗主題，國務院陸續(xù)在全國16個省、自治區(qū)、直轄市建立了21個農村改革試驗區(qū)。此后，農村改革試驗區(qū)的提法和做法得到延續(xù)。2016年4月13日，農業(yè)部頒發(fā)《農村改革試驗區(qū)工作運行管理辦法》，對農村改革試驗區(qū)的領導體制和申報流程做出規(guī)定，確立了以中央農村工作領導小組為直接領導的，以農村改革試驗區(qū)工作聯(lián)席會議為工作平臺的，由農業(yè)部作為牽頭單位、國務院多部門為參加單位、農村改革試驗區(qū)辦公室為具體辦事單位的組織領導及運行機制。

（二）從鄉(xiāng)村經(jīng)濟改革向鄉(xiāng)村治理領域拓展

鄉(xiāng)村治理試驗區(qū)的出現(xiàn)，在以農村經(jīng)濟為主體的試驗及試點活動中較為凸顯，彰顯了我國農村改革試點由經(jīng)濟領域向綜合治理領域的拓展和邁進。改革開放之初農村改革試驗區(qū)的啟動，全部圍繞農村經(jīng)濟事項展開。2012年初，農業(yè)部會同其他19家農村改革試驗區(qū)工作聯(lián)席會議成員單位，一同批復了北京市大興區(qū)等24個農村改革試驗區(qū)，這些試驗區(qū)的試驗項目涉及農村金融改革試驗、農村產(chǎn)權制度改革試驗、創(chuàng)新現(xiàn)代農業(yè)經(jīng)營體制機制改革試驗、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化改革試驗等多項試驗。從改革之初到此，試驗在任務內容設定上仍然指向于農村經(jīng)濟，多項試點任務與改革開放之初的試點多有重合及遞進。2014年啟動及實施的第二批農村改革試驗區(qū)和試驗項目的申報及批復，較之2012年的試驗區(qū)及試驗項目有了新的變化。農業(yè)部發(fā)布的《第二批農村改革試驗區(qū)和試驗項目的通知》在試驗內容上規(guī)定了5個方面計19項的試驗任務。雖然，新一輪的農村改革試驗仍然以土地制度改革為重心，但改革試驗也首次出現(xiàn)了“改善鄉(xiāng)村治理機制”的內容，包括農民合作社、家庭農場、村轉社區(qū)等農村基層黨組織建設試點，以及以農村社區(qū)、村民小組為單位的村民自治試點。在第二批34家試點單位中，廣東清遠市等地方被確定為村民自治試點試驗區(qū)。由此，村民自治試點被納入新時期農村改革試驗試點之內。

（三）中央改革戰(zhàn)略及部署下的推進行動

我國農村改革試驗區(qū)建設以中央改革戰(zhàn)略及規(guī)劃部署為啟動，是中央改革意愿及改革行動的組成部分。多次中央會議決策部署對改革試驗的推行發(fā)揮著起點布局和加力推動的作用。以落實十七屆三中全會精神及執(zhí)行2011年中央一號文件為契機，2012年初的農村改革試驗區(qū)建設啟動并推行。此次試點圍繞十七屆三中全會提出的穩(wěn)定和完善農村基本經(jīng)營制度、健全嚴格規(guī)范的農村土地管理制度、完善農業(yè)支持保護制度等六點意見來展開。2014年改革試驗同樣具有類似的背景和推行模式，黨的十八屆三中全會《決定》為新一輪農村改革試驗做出了總體規(guī)劃和部署，而2014年中央一號文件則直接提出探索不同情況下村民自治的有效實現(xiàn)形式及開展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點的倡議。中央全會文件與中央關于農村工作的一號文件構成了農村改革試驗區(qū)及其試點的重要政策指導背景。

二、村民自治試點存在的問題

我國的村民自治試點處在自上而下集中統(tǒng)籌管理的架構之內，村民自治的范圍、內容等均帶有規(guī)劃指導的色彩，當前的試點以可復制、可推廣為鮮明主旨，在全國形成統(tǒng)一的制度規(guī)范成為壓倒性的政策目標。這種指導型的自治與自治本身自主性的內涵存在著沖突，在村民自治具體實踐方面較多的規(guī)定動作，無疑損害了村民自治的探索性和創(chuàng)新性。在試點與推廣之間，當前的建設還缺少相應的多元性理念的調適，這使得試點普遍雷同的特征較為突出，而改革創(chuàng)新的動力不足，同時，單一性追求也違背了村民自治的漸進性，帶來試點上的急躁冒進。endprint

（一）集中統(tǒng)籌與村民自治自主性的沖突

村民自治是我國推進基層自治的重要內容，它作為我國憲法所確立的國家制度的關鍵構成，反映了以微觀且具體的民主治理來奠定國家治理基礎的理念。村民自治首當其沖的內涵是其自治性，即由村民管理自身事務而排除外部的不當干預和介入。但正是在這一基層自治領域，鄉(xiāng)村社會的自主性為外部行政力量所擠壓，村民主體受到一定的排斥[1]。高度集中的管理體制，包括對試點對象、試點內容、試點范圍的統(tǒng)籌及管理，都在與村民自治具有的特性產(chǎn)生著沖突。以規(guī)劃設計、改革內容以及申報流程為內容的自上而下的集中管理，“治理什么”、“怎樣治理”、“治理的變化”都由這一管理所決定，導致自治運行機制的扭曲和走樣。當前，我國在村民自治事務上所推行的是縣（市、區(qū)）或市（州）人民政府提出試點申請，省級人民政府及其管理部門對試驗方案予以審核同意，農業(yè)部牽頭、20個部門組成的試驗區(qū)聯(lián)席會議對試點申請進行審議，之后報中央農村工作領導小組批準的試點工作流程，這種從中央到地方、多層級構成的試點流程延長了村民對其自治事務及其改革的管理鏈條，村民自治的內涵受到?jīng)_擊。

（二）單一推廣與村民自治多樣性的沖突

包括村民自治試點在內的各項改革試點活動，反映了從個別到普及、從特殊到一般的國家建設指導理念，試點作為改革變化與全面推廣之間的中間階段出現(xiàn)，由此帶來非試點、即單一的國家建設及制度建設模式。因試點與普及之間缺乏多樣性思維及指導理念的調適，也造成我國各領域的地方多樣化探索空間和余地嚴重缺失，國家制度建設地方探索及創(chuàng)新受到限制，制度創(chuàng)新動力不足，制度適應性較差，制度變革的循環(huán)往復難以得到糾正。我國的鄉(xiāng)村治理試點非常鮮明地以創(chuàng)造可復制、可推廣的經(jīng)驗為目標及指導，農村改革試點實驗強烈地指向于面向全省及全國進行復制及推廣[2]。農業(yè)部《關于組織申報第二批農村改革試驗區(qū)和試驗項目的通知》中便提出“把能夠形成可復制、可推廣的成果作為農村改革試驗的選點依據(jù)和基本要求”。一些省已經(jīng)就地方試點的做法在政策層面做出推廣的努力。例如，中共廣東省委農村工作領導小組以2017年一號文頒發(fā)了《關于復制推廣我省國家級農村改革試驗區(qū)改革創(chuàng)新經(jīng)驗的通知》，將省內試點形成的做法面向全省進行復制推廣。這種力求一體、強力推廣的目標設定，背離了試點活動本來具有的與地方差異性情況相適應的宗旨，忽略了對多樣性地方情況的考量，實踐中對復制推廣的強調擴張了單一性制度的壓倒性地位，因而也就妨礙了各地開展的自主性和多樣態(tài)的探索。

（三）造勢冒進與村民自治漸進性的沖突

制度演變是依托自治主體而開展的漸進性的變革進程。村民自治的發(fā)展便要依托于村民自主，依靠其自主探索，

達成能夠吸納村民意愿，適應地方情況的，貼近性、多樣態(tài)、創(chuàng)新性的制度演進狀況。一蹴而就的思維及實踐忽視了地方探索及試驗的長期性和復雜性。我國當前的村民自治過于依賴自上而下政策性的進程引導和控制，旨在復制及推廣的單一性渴求也反映了國家建設上的急躁冒進，突進型的經(jīng)驗提取及經(jīng)驗推廣妨害了自治的主體性，

壓縮了自治應當具有的空間。我國對農村改革試驗區(qū)工作采取宣傳推廣方式予以驗收處理。《農村改革試驗區(qū)工作運行管理辦法》第二十三條明確了大力宣傳推廣、可以組織宣傳報道、不組織公開宣傳三種試點驗收處理方法。這些處理方式替代了試點中正常及必要的公共協(xié)商進程，造成對試點成績及問題認識上的畸形，使人們對試點的思考尤其是試點存在問題的思考受到較大的局限，客觀上帶來長官意志和一陣風現(xiàn)象。從2014年啟動鄉(xiāng)村治理試點以來，短短不到兩年的時間里，相關試點在密集宣傳報道之下開始面向全國予以普及，“村民理事會”儼然成為全國通行的做法，這種做法不可取。

三、對鄉(xiāng)村治理試點未來發(fā)展的思考

對當前的鄉(xiāng)村治理試點模式予以改革，要對鄉(xiāng)村治理與國家多層級治理相互間的關系形成清晰的認知，在明確鄉(xiāng)村治理的內涵及其在國家治理中地位的基礎上，認清多層級治理的治理立場和治理邏輯。基于對基層自治局限性和缺陷的認識，要著力于構筑鄉(xiāng)村治理與多層治理間理性化的關系，還要充分認識基層自治的優(yōu)點和積極性，從制度上強化對村民自治自主性的保障，發(fā)揮村民自治在接近農村實際、貼近村民訴求、治理方式近距扁平等方面的優(yōu)點。

（一）厘清鄉(xiāng)村治理與多層級治理的關系

鄉(xiāng)村治理與多層級治理之間理性化的關系，處在民主治理及對民主問題的矯正、多數(shù)治理及對多數(shù)議決缺陷的糾正、多元性治理及對多元狀態(tài)的協(xié)調等多重維度之內。對于基層自治，既要看到其表達民眾意愿、貼近民眾訴求、治理方式接近實際的優(yōu)點，也要認識到其實際存在的治理理性的局限性、治理議決方式的缺陷性以及治理范圍的內部性等問題。基層治理受到治理群體思想觀念、自身站位等方面的局限，相關治理決策容易出現(xiàn)本位性及狹隘性；治理常規(guī)性使用的多數(shù)議決，會使少數(shù)人的意見遭受忽略，少數(shù)人及個體的權利存在較大的受侵害的風險。

社會規(guī)模及范圍越小，多數(shù)越容易形成壓迫性的力量[3]（P50）?；鶎幼灾我渤４嬖谥卫砩矸萆系木窒抟约坝纱水a(chǎn)生的封閉性?！暗胤街髁x還有另一面：追求身份通常會導致極具排外性的社區(qū)意識（例如，嚴格按照地區(qū)或種族定義）?！s的社區(qū)觀可能是令人窒息的，并常常產(chǎn)生那種密爾充分闡釋的‘多數(shù)暴政?！盵4]（P245）

因此，基層自治的諸多問題便為現(xiàn)代國家跨越地方區(qū)域的治理提供著依據(jù)與合法性。近代以來各國的多層級治理體系在根本上也立足于對基層治理局限性及弊端的矯正，即矯正小區(qū)域、小范圍多數(shù)議決的缺陷及其對少數(shù)權利的忽略及侵犯。這種矯正旨在通過多元及多層級治理，以實現(xiàn)基于正義和公益原則的社會聯(lián)合[3]（P267）。這就要求在鄉(xiāng)村治理與多層級治理之間確立基于問題導向的治理間關系，各層級治理在內容上要與其治理區(qū)域及其范圍相適應，治理決定應當在與其相關性的范圍內做出。即“只與幾個人有關的事情，只能由那幾個人來決定；只與個人有關的事情也只能由那個人單獨決定?！盵5]（P152）擴大化區(qū)域中的治理不得對小區(qū)域的治理形成不當干涉?！凹偃缢麄兏缮娴貐^(qū)公社和個人的利益，那這是越權。同樣，地區(qū)干涉了公民的特殊利益或公眾侵犯了某個成員的純粹個人利益，都是一回事情?！盵5]（P153）endprint

（二）展現(xiàn)及保障鄉(xiāng)村治理的自主性

基層自治雖存在缺陷及問題，但并不意味著要取消自治，推行外部對自治事務的全盤接管。村民自治作為基層自治的重要形式，其優(yōu)越性的發(fā)揮有賴于對村民自治自主性的保障。在傳統(tǒng)部落社會向近代民族國家轉變的過程中，基層自治所遭受的來自民族國家多層級干預的威脅愈發(fā)強烈，借助管轄權效力等級及其擴張解釋，依托于高等級立法權及行政管理權，多層級機構在基層治理的機構、方式、流程等多方面加以塑造。特別是主權立法觀念的發(fā)展，促使民族國家統(tǒng)一立法難以抑制地擴張，在德國等國家?guī)泶渭壷卫韺蛹壷卫砜斩椿默F(xiàn)象[6]（P265266）。民族國家統(tǒng)一立法在立法領域、立法內容上的擴大，對基礎性治理主體的規(guī)則創(chuàng)制帶來沖擊。在我國，這一現(xiàn)象也多有表現(xiàn)，省級及以下立法復制中央立法、內容缺乏特色的問題較為突出。

我國當前鄉(xiāng)村治理試點因集中統(tǒng)籌和指導體制造成主體性的紊亂狀態(tài)，當前的試點管理模式在“到底誰在治理”的問題上暴露出治理主體性的異化。依照《村民委員會組織法》，村民自治試點的內容也都在該法允許及涵蓋的范圍之內。但現(xiàn)行的申請加層層審批的試點模式，使得原本屬于自治領域正常范圍的事務，人為地增加了多層級的管理環(huán)節(jié)，由此反映出鄉(xiāng)村治理對外部指導的依賴。未來的改革，要明確對正常自治活動及其制度實踐的保障，改變由地方向中央層層申請、再由中央向地方層層批準的試點管理方式，推動村民在憲法確定的自治領域內行使自治權，保障村民在治理流程、治理方式、治理制度創(chuàng)設、治理制度變革等方面的自主權。

（三）包容及發(fā)展鄉(xiāng)村治理的多樣性

近代國家多層級治理體系的形成，旨在解決跨區(qū)域范圍內基準價值及其規(guī)范的制定及實施。各地方要在宏大空間內將自身降為單元，接受公平、正義、公開、權利保障等基準價值及其規(guī)范的調整，滿足跨區(qū)域人員社會及經(jīng)濟交往的共性要求。但是，在基準性價值具有穩(wěn)定意義內核和大量模糊邊界的情況下，既不可對現(xiàn)代社會價值結構予以不適當?shù)囊牒吞畛洌膊豢蓪鶞蕛r值的邊界加以不適當?shù)臄U張和適用，否則便會對基層自治及其多元性帶來危害。近代民族國家確立進程中的中央集權模式，通過在廣闊區(qū)域內推行單一性的制度設定、組織設定和規(guī)范設定，使得主權領域內的多區(qū)域單位更多地呈現(xiàn)出單一性特征。同時，價值、規(guī)范及話語的不適當擴張，借助于以法律為平臺及有力工具的單一化推進，在多地域創(chuàng)造雷同的價值灌輸、規(guī)范制度以及概念話語，造成地方自治的多樣性、創(chuàng)新性承受較大的損害。我國村民自治試點中在短時間內“村民理事會”這一組織機構及話語在全國的普遍推行，反映了村民自治試點中的“一陣風”現(xiàn)象，其深層次的原因在于單一性的立法及其實施體制以及高度集中的政策推進模式。

村民自治本身體現(xiàn)了治理方式與各地方差異性情況相適應的要求，正是各地方存在不同的地理、經(jīng)濟、傳統(tǒng)等實際情況，才需要充分地運用村民自治，使治理展現(xiàn)對千差萬別情況的針對性。除因針對性及適應性而展現(xiàn)的多樣性以外，村民自治還成為吸納各地域村民多樣性需求及偏好的載體，村民自主選擇亦成為村民自治多樣性的來源。為了保護村民自治的多樣性，要改革在村民自治事務上的規(guī)范調整方式，改變以往單一中心和集中統(tǒng)籌的立法方式，明確立法的問題導向及對村民自治缺陷的立場，確立以司法為最終糾紛解決方式的規(guī)范調適機制。通過在立法上為自治松綁，防范借助集中性立法對單一性制度及規(guī)范的強制推行，為村民自治的多樣性發(fā)展提供充分的保障。我國的村民自治立法要由調整型轉變?yōu)槌C正型，要從對村民自治機構、內容、流程等方面的直接調整，轉變?yōu)榇迕褡灾沃T多問題及風險的防范，諸如少數(shù)及個體權利受壓制情況的矯正和救濟，村務治理內部性及封閉性的糾偏等。這種法律治理類型的轉換，還要依托以司法為權威的、針對糾紛的問題解決方法，形成在基準價值及其規(guī)范方面的精微運用，以便更好地保護村民自治及其多樣性。

（四）尊重及維護鄉(xiāng)村治理的漸進性

基層自治的理念與群眾路線方針相交融，其內核便是要相信群眾、依靠群眾、發(fā)動群眾，充分發(fā)揮群眾治理的主動性、自主性和創(chuàng)造性。這意味著村民自治的具體實踐和制度演進，要立足于廣大農村群眾的自主性的思考和選擇，切實尊重其在村民自治方式、方法上的實踐創(chuàng)造。應允許村民自治的機構、制度規(guī)范等方面的差異，不應從外部以事無巨細的標準來對村民自治加以“求同”。

我們要將社會主義初級階段長期性、漸進性的認識融入到新時期改革試點進程中來，不斷推進改革開放以來啟動的國家治理方式從人治向法治的轉型進程，不斷推進改革試點構筑在長期性、穩(wěn)定性的制度基礎上來，使國家建設真正依托于群眾在基層區(qū)域展開的自主性的探索和創(chuàng)新，真正依托于扎實的制度建設和制度發(fā)展。

參考文獻：

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責任編輯：陳文杰endprint