魏建華

為了破解“任正非之問”，珠三角迅速行動(dòng)起來。深圳、東莞、佛山等市，創(chuàng)新出臺(tái)相關(guān)政策，以保護(hù)工業(yè)用地。

2016年5月，一則華為可能外遷的消息震驚了深圳。深圳乃至整個(gè)珠三角猛然意識(shí)到，飆漲的房地產(chǎn)熱潮對(duì)制造業(yè)已經(jīng)產(chǎn)生了擠出效應(yīng)。華為總裁任正非直言：“深圳房地產(chǎn)太多了，沒有大塊的工業(yè)用地了?，F(xiàn)在土地越來越少，越來越貴，產(chǎn)業(yè)成長的可能空間就會(huì)越來越小?！?/p>

為了破解“任正非之問”，珠三角迅速行動(dòng)起來。深圳、東莞、佛山等市，創(chuàng)新出臺(tái)“工業(yè)用地保護(hù)線”相關(guān)政策，鼓勵(lì)土地二次開發(fā)，創(chuàng)新“三舊”改造等措施，以保護(hù)工業(yè)用地。

寶安：

全國首創(chuàng)工業(yè)“紅藍(lán)線”

作為深圳產(chǎn)業(yè)大區(qū)、工業(yè)大區(qū)，寶安區(qū)被譽(yù)為“世界工廠”。近年來，通過不斷加快轉(zhuǎn)型升級(jí)，寶安區(qū)從傳統(tǒng)的代工制造變身成為高端智造基地。然而，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型高歌猛進(jìn)的同時(shí)，寶安卻遭遇土地資源短缺、產(chǎn)業(yè)空間日益逼仄的困境。

隨著土地價(jià)格快速上漲，高地價(jià)助推高房價(jià)、高房租，導(dǎo)致城市原有工業(yè)用地大量涌入房地產(chǎn)市場(chǎng)?！笆濉逼陂g，寶安舊工業(yè)區(qū)改造項(xiàng)目共76個(gè)，但絕大部分是“工改居”、“工改商”，真正意義上的“工改工”只有1個(gè)。同時(shí)，高地價(jià)大幅推升了企業(yè)經(jīng)營成本，削弱了企業(yè)發(fā)展的后勁和可持續(xù)性。

房地產(chǎn)對(duì)產(chǎn)業(yè)空間侵蝕嚴(yán)重，最終惡果就是產(chǎn)業(yè)空心化。為保護(hù)工業(yè)用地，拓展產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，寶安提出要像保護(hù)基本農(nóng)田一樣保護(hù)先進(jìn)工業(yè)，像愛護(hù)眼睛一樣愛護(hù)優(yōu)質(zhì)企業(yè)。

2016年7月，寶安區(qū)在全國率先推出《深圳市寶安區(qū)工業(yè)控制線管理辦法（試行）》，首創(chuàng)“工業(yè)紅線”和“工業(yè)藍(lán)線”，以“兩線”為基準(zhǔn)，寶安劃定不少于70平方公里的工業(yè)控制線，以嚴(yán)肅的法規(guī)形式為區(qū)域產(chǎn)業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展所必需的空間，豎起一道“制度保護(hù)”屏障。

其中，“工業(yè)紅線”是為了保障寶安區(qū)產(chǎn)業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展而劃定的工業(yè)用地底線；“工業(yè)藍(lán)線”是為了保障寶安區(qū)工業(yè)用地總規(guī)模而劃定的、可穩(wěn)步轉(zhuǎn)型的工業(yè)用地引導(dǎo)線。

《管理辦法》堅(jiān)持四大劃分原則：一是總量控制，在工業(yè)紅線范圍內(nèi)維持工業(yè)建筑總量的基礎(chǔ)上可進(jìn)行適當(dāng)?shù)挠玫毓δ苷{(diào)整。二是集中連片，將制造業(yè)用地集中連片的地區(qū)劃入工業(yè)紅線范圍內(nèi)。三是保大放小，重點(diǎn)保護(hù)上市企業(yè)、擬上市企業(yè)、龍頭企業(yè)、“五類”百強(qiáng)企業(yè)、高成長性企業(yè)等及優(yōu)質(zhì)園區(qū)。四是分類定策，針對(duì)每類企業(yè)及園區(qū)的不同情況、問題，制定不同的適宜策略，促進(jìn)和支持其健康持續(xù)發(fā)展。

經(jīng)過摸底、審定、優(yōu)化，2017年3月，寶安區(qū)最終劃定總規(guī)模80.51平方公里的工業(yè)區(qū)塊線。其中，一級(jí)區(qū)塊線67.98平方公里，二級(jí)區(qū)塊線12.53平方公里；一級(jí)區(qū)塊線內(nèi)規(guī)劃工業(yè)用地（含發(fā)展備用地）46.98平方公里，二級(jí)區(qū)塊線內(nèi)現(xiàn)狀工業(yè)用地8.87平方公里。

寶安區(qū)以工業(yè)紅藍(lán)線的劃定，實(shí)現(xiàn)對(duì)符合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的產(chǎn)業(yè)企業(yè)土地的有效精準(zhǔn)供應(yīng)，補(bǔ)齊土地資源緊缺“短板”、降低企業(yè)營商成本，從而增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的后勁和可持續(xù)性，防止產(chǎn)業(yè)空心化。

東莞：“三舊”改造2.0

產(chǎn)業(yè)是城市發(fā)展的基礎(chǔ)，產(chǎn)業(yè)空間是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的先決條件。珠三角地區(qū)近年來都不同程度遭遇產(chǎn)業(yè)空間不足的瓶頸。

2017年上半年，東莞市固定資產(chǎn)投資同比增長6.1%，在珠三角9市中墊底。其中一個(gè)重要原因是，早期粗放式發(fā)展消耗了大量土地資源，缺乏可承載大項(xiàng)目的連片土地資源，難于滿足優(yōu)質(zhì)重大項(xiàng)目的需求。另一個(gè)原因則是，房地產(chǎn)市場(chǎng)紅火，催高地價(jià)，企業(yè)出現(xiàn)找地難、用地難的問題。

東莞土地開發(fā)強(qiáng)度與深圳相當(dāng)，但東莞的土地單位產(chǎn)出率僅為深圳的30.2%。因而，提高土地產(chǎn)出率，在原地倍增上做文章，成為東莞經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要考量。

2016年，東莞使出“三招”，從加強(qiáng)土地收儲(chǔ)管理、升級(jí)“三舊”改造成效、加大批后監(jiān)管力度等三方面，狠抓節(jié)約集約用地。其中，東莞開發(fā)土地儲(chǔ)備信息管理系統(tǒng)，完善“一個(gè)平臺(tái)，兩級(jí)聯(lián)動(dòng)”的土地收儲(chǔ)機(jī)制，有序組織開展土地收儲(chǔ)開發(fā)。

東莞還打造“三舊”改造2.0升級(jí)版，制定通過“三舊”改造推進(jìn)科技企業(yè)孵化器建設(shè)實(shí)施方案、“三舊”改造土地和房產(chǎn)權(quán)屬調(diào)查管理等一批操作指引，推動(dòng)政策落地生根。大力推進(jìn)東城黃旗南片區(qū)等5個(gè)連片試點(diǎn)改造，推動(dòng)新的“工改工”改造模式。僅是2016年，全市通過“三舊”改造供地43宗2119畝，拉動(dòng)投資約196億元，“三舊”改造動(dòng)力更足，成效進(jìn)一步顯現(xiàn)。

東莞還借助信息化手段加強(qiáng)土地批后監(jiān)管，加快核查已批土地使用情況，逐個(gè)標(biāo)圖入庫。同時(shí)，完善全市閑置土地協(xié)同監(jiān)管聯(lián)動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)已批建設(shè)用地監(jiān)管常態(tài)化。2016年全市盤活存量土地8178畝，處置閑置土地4895畝，依靠存量用地穩(wěn)增長的共識(shí)持續(xù)深化。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010-2016年，東莞產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)類項(xiàng)目改造后當(dāng)年期產(chǎn)值比改造前增長了1.4倍。集約節(jié)約土地成為東莞發(fā)展的核心。在此思路下，東莞整合了1000畝以上的連片大地塊近10萬畝，并且供地速度加快，保障了華為、中糧等重大項(xiàng)目的落地。

今年5月，因在土地集約利用成效方面表現(xiàn)突出，東莞市獲國務(wù)院通報(bào)表揚(yáng)。今年，東莞再次發(fā)力，加快推進(jìn)城市更新工作，將組建城市更新機(jī)構(gòu)列入議程，加快推進(jìn)臨穗、臨深和市中心的1.4萬畝連片組團(tuán)改造，推動(dòng)水鄉(xiāng)新城、軌道站點(diǎn)TOD范圍土地的連片統(tǒng)籌開發(fā)，大力推進(jìn)節(jié)約集約用地。

順德：

首開先河建立“產(chǎn)保區(qū)”

作為珠三角工業(yè)重鎮(zhèn)，順德未雨綢繆在全國率先劃定產(chǎn)業(yè)發(fā)展保護(hù)區(qū)。2017年3月，順德區(qū)人大審議通過《順德區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展保護(hù)區(qū)管理辦法》，為產(chǎn)業(yè)保護(hù)區(qū)建設(shè)賦予剛性約束。

該辦法規(guī)定，“產(chǎn)保區(qū)”須保證工業(yè)用地總規(guī)模不得少于18萬畝，新產(chǎn)業(yè)用地不設(shè)定總控制量。保護(hù)區(qū)內(nèi)原則上嚴(yán)格控制新增開發(fā)商品住宅類經(jīng)營性房地產(chǎn)項(xiàng)目。除一次性收益的房地產(chǎn)外，符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)都將納入專項(xiàng)保護(hù)政策。

18萬畝“產(chǎn)保區(qū)”的劃定，是根據(jù)“順德實(shí)際”劃定的最佳工業(yè)用地范圍規(guī)模。根據(jù)國家相關(guān)規(guī)定，工業(yè)用地占城市建成區(qū)15%—30%最為宜，而順德作為工業(yè)城市，按照最高標(biāo)準(zhǔn)來計(jì)算，以順德區(qū)域面積806平方公里為基數(shù)，乘以相關(guān)比例，包括30%工業(yè)用地占地比例后，得出120.9平方公里，約18.14萬畝為最佳工業(yè)用地控制面積。

根據(jù)順德區(qū)政府制訂的時(shí)間表，要在2017年完成產(chǎn)業(yè)保護(hù)區(qū)劃定工作；2018年建成一批特色明顯、效果突出的示范園；2019年實(shí)現(xiàn)全區(qū)249個(gè)村級(jí)工業(yè)園環(huán)境保護(hù)和安全生產(chǎn)“雙達(dá)標(biāo)”，累計(jì)實(shí)施改造村級(jí)工業(yè)園2萬畝、完成改造5000畝；10年基本完成所有園區(qū)的改造提升。通過“十年磨一劍”的舉措，順德區(qū)期望為產(chǎn)業(yè)發(fā)展留足空間，引導(dǎo)園區(qū)和企業(yè)專注產(chǎn)業(yè)發(fā)展，做優(yōu)做強(qiáng)順德核心競(jìng)爭力。

在“產(chǎn)保區(qū)”和園區(qū)改造的過程中，順德制定了專門政策扶持鼓勵(lì)園區(qū)和企業(yè)。其中，工業(yè)提升改造等鼓勵(lì)類改造項(xiàng)目支持力度將加大，明確產(chǎn)業(yè)用地容積率下限，合理提高產(chǎn)業(yè)用地容積率上限。同時(shí)，強(qiáng)化資金支持。在土地出讓收益中，順德將提留一定比例產(chǎn)業(yè)保護(hù)區(qū)發(fā)展專項(xiàng)資金，支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。而對(duì)于一些工改商項(xiàng)目，將要求其提供15%公益性用地。

今年5月，順德區(qū)政府與10個(gè)鎮(zhèn)街鎮(zhèn)長（主任）簽訂產(chǎn)保區(qū)示范園建設(shè)責(zé)任書。每個(gè)鎮(zhèn)街均要設(shè)立一個(gè)產(chǎn)保區(qū)示范園，鎮(zhèn)長（主任）擔(dān)任園長，實(shí)行“園長責(zé)任制”。同時(shí)，區(qū)屬有關(guān)部門也將陸續(xù)出臺(tái)“1+7”配套政策，并以區(qū)級(jí)財(cái)政引導(dǎo)成立100億元產(chǎn)保區(qū)基金，保障產(chǎn)保區(qū)建設(shè)出實(shí)效。

設(shè)立“產(chǎn)業(yè)發(fā)展保護(hù)區(qū)”，可以防止房地產(chǎn)開發(fā)蠶食先進(jìn)制造業(yè)和其他新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間，有效保護(hù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，既為今后的發(fā)展留足空間，也讓進(jìn)入保護(hù)區(qū)的企業(yè)可以專心研發(fā)產(chǎn)品、專注開拓市場(chǎng)，進(jìn)而形成“滾雪球”效應(yīng)。

（作者單位：中山大學(xué)嶺南學(xué)院）endprint