張敏++譚浩俊

“全鏈審批”標志著鎮(zhèn)江經開區(qū)擁有與設區(qū)市同等的經濟、社會等行政管理權限，邁出了國家級開發(fā)區(qū)改革的重要一步。

2017年7月初，鎮(zhèn)江市經濟技術開發(fā)區(qū)編制了全國第一張國家級開發(fā)區(qū)“全鏈審批”賦權清單。這標志著鎮(zhèn)江經開區(qū)擁有與設區(qū)市同等的經濟、社會等行政管理權限，實現了開發(fā)區(qū)內涉企投資審批扁平化、標準化、便利化，為國家級開發(fā)區(qū)賦權問題做出了積極有益的探索。

在鎮(zhèn)江經開區(qū)先行探索基礎上，江蘇省在全省國家級開發(fā)區(qū)推廣“全鏈審批”模式，邁出了國家級開發(fā)區(qū)改革的重要一步。什么是“全鏈審批”？鎮(zhèn)江經開區(qū)是如何探索的？

“園內事園內辦”

當前，江蘇省各開發(fā)區(qū)集聚了80%的外資企業(yè)、40%的高新技術企業(yè)，貢獻了70%的規(guī)上工業(yè)增加值，已成為吸納就業(yè)、服務創(chuàng)業(yè)、提供稅收、創(chuàng)新發(fā)展的主要平臺、產城融合的新城區(qū)。

但是，由于開發(fā)區(qū)賦權不規(guī)范、不系統(tǒng)，有些權力市級相關部門明放暗不放、放權“含金量”不高，開發(fā)區(qū)承接不了的任性放，導致開發(fā)區(qū)內權力事項碎片化，開發(fā)區(qū)企業(yè)從設立到辦證，再到投資建項目，無法實現“一層全鏈審批”。企業(yè)辦事需要繞圈子，行政審批時間長、蓋章多、中介多、材料多、收費多等“一長四多”問題未得到根本解決。

同時，開發(fā)區(qū)作為市政府派出機構，體制機制上仍存在國土、規(guī)劃等重要關鍵節(jié)點的審批權限“缺失”等問題，無法實現閉環(huán)式全鏈審批，對開發(fā)區(qū)轉型升級、創(chuàng)新發(fā)展，激發(fā)市場活力、降低制度性交易成本造成了一定的阻力。

為實現開發(fā)區(qū)“園內事園內辦”，針對開發(fā)區(qū)職能不全、放權不到位等問題，2016年底，鎮(zhèn)江經開區(qū)編辦在省、市編辦的指導下積極先行探索，以標準化的省市縣（市、區(qū)）政府部門權力清單為規(guī)范，以設區(qū)市行政權力為基準，以涉企行政審批為主要內容，編制了全國第一張國家級開發(fā)區(qū)“全鏈審批”賦權清單。

為有效落實賦權，鎮(zhèn)江經濟開發(fā)區(qū)對220項（含子項324項）、3大類賦權清單，會同進行逐項分析和梳理。經梳理，220項清單中開發(fā)區(qū)已有權力事項180項，新增權力事項144項，其中，擬承接事項107項，暫不具備承接條件事項37項。

暫不具備承接條件的事項主要有四方面：一是開發(fā)區(qū)范圍內不涉及的相關內容，共10項。如清單中關于“海域使用權許可”和海洋工程方面的許可，鎮(zhèn)江經濟技術開發(fā)區(qū)不涉及海域。

二是不具備專業(yè)資質、人員力量不足，共6項。如賦權可由鎮(zhèn)江經開區(qū)直報事項清單中“醫(yī)療機構開展戒毒脫癮治療許可”，該許可事項為對特殊?？漆t(yī)療機構的許可，開發(fā)區(qū)不具備專業(yè)資質。

三是有部分事項已由省級部門委托市級部門運行，根據相關法律規(guī)定，不可再進行二次委托，共8項。

四是仍有少數事項由省、市直接負責辦理，共13項。

上下聯(lián)動有效推進

“全鏈審批”的目的，是為了實現開發(fā)區(qū)涉企投資審批的扁平化、標準化和便利化，做到辦事不出門、不出園。但從實際情況來看，如果得不到上級部門的支持、得不到相應的權力，要想推行“全鏈審批”，難度相當大。改革必須得到省、市兩級的大力支持。

應當說，江蘇省和鎮(zhèn)江市有關部門在這個問題上是非常開明的。從2016年開始，就積極指導鎮(zhèn)江經開區(qū)編制全國第一張國家級開發(fā)區(qū)“全鏈審批”賦權清單。2017年1月，在全省簡政放權創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境評價大會暨行政審批制度改革經驗交流現場會上，將這項改革拋出，提出了《鎮(zhèn)江（國家級）經濟技術開發(fā)區(qū)賦權清單（征求意見稿）》，在全省范圍內征求意見。按照清單，所涉及的權力事項共計322項大項（455項子項）。

在此基礎上，又于2017年3月以江蘇省行政審批制度改革聯(lián)席會議辦公室印發(fā)《關于征求國家級經濟技術開發(fā)區(qū)賦權清單（征求意見稿）的通知》，再次書面征求省級各相關部門意見，將賦權清單事項減至242項。

2017年6月底，經江蘇省政府常務會議研究通過，江蘇省人民政府正式印發(fā)《省政府關于公布國家級開發(fā)區(qū)全鏈審批賦權清單的決定》，7月14日正式對外公布。依照法定程序賦予國家級開發(fā)區(qū)220項設區(qū)市級經濟管理權限，其中，行政許可204項，其他行政權力16項。賦權開發(fā)區(qū)直接審批事項清單160項、賦權開發(fā)區(qū)分支機構審批事項清單32項。

為做好賦權工作，鎮(zhèn)江市政府專門出臺了《關于扎實做好接權放權工作的意見》，文件中對市級部門如何放權、鎮(zhèn)江經開區(qū)各職能部門如何接權等作出了明晰和規(guī)范的要求，要求各市級部門做好接放權事前、事中、事后的評估和指導工作。

正是得到了省、市兩級政府的大力支持，和各相關職能部門的密切配合，實行上下聯(lián)動，鎮(zhèn)江經開區(qū)的“全鏈審批”才得以正式實施。毫無疑問，改革對于開發(fā)區(qū)的轉型發(fā)展，將起到十分重要的作用。

深化改革需頂層設計

作為一項新生事物，“全鏈審批”改革從運行幾個月來的實際情況看，效果不錯，作用非常明顯。不僅企業(yè)和投資者反映良好，職能部門也普遍認為，改革對緩解部門壓力、減輕部門工作量起到了積極作用。更重要的是，大大提高了政府的運行效率，降低了運行成本，有效改善政府形象，提高政府的公信力。

由于改革具有很強的超前性，一些制度、法規(guī)還很難適應改革的需要、跟上改革的步伐，特別是由政策、法規(guī)等賦權的項目，在具體操作過程中，也會存在一些如何賦權、如何審批、如何規(guī)避風險的問題。

具體表現在四個方面。一是鎮(zhèn)江經開區(qū)范圍內不涉及的相關內容，試點和探索可能就不具有借鑒和參考性，如何擴大試點范圍，需要有關方面認真考慮。

二是由于不具備專業(yè)資質、人員力量不足，一些許可事項試點過程中也會遇到一些麻煩，產生一些很難逾越的矛盾。

三是有部分事項已由省級部門委托市級部門運行，根據相關法律規(guī)定，不可再進行二次委托，能否在改革中繼續(xù)委托，需要上級有關部門賦權。

四是仍有少數事項由省、市直接負責辦理，如出海船舶戶口簿核發(fā)、出入境人員、裝卸貨物或者物品許可等，如何納入“全鏈審批”范疇，也是一個值得思考的問題。

因此，要想讓“全鏈審批”取得更好效果，僅靠江蘇省和鎮(zhèn)江市兩級賦權還不夠，特別是涉及條口上的權力。而這些權力，又往往是通過立法和行政規(guī)章的方式確定下來的，地方無權改變。所以，首先國家層面應當對相關的權力進行統(tǒng)一和集中，并依據實際情況，繼續(xù)加大下放力度，給地方更大的改革空間。

同時，對涉及專業(yè)性強的事項，要指定專門機構和人員，參與到“全鏈審批”之中，避免再走“回頭路”；要堅持“誰審批、誰負責”、“誰主管、誰監(jiān)管”、“誰行權、誰擔責”的原則，嚴格落實監(jiān)管責任，切實加強事中事后監(jiān)管；另外，要加強培訓指導和業(yè)務對接，特別要針對開發(fā)區(qū)人手較少，部分事項承接困難的問題，在編制等方面實行跨層級調整，將編制資源向基層政府傾斜。

（作者單位：江蘇省鎮(zhèn)江新區(qū)管委會、鎮(zhèn)江市質量技術監(jiān)督局）endprint