（大連民族大學，遼寧 大連 116650）

對城市政府保障少數(shù)民族合法權益及社會治理的研究
——以大連市為例

毛金鑫，楊溢芳，唐瑩瑋

（大連民族大學，遼寧 大連 116650）

少數(shù)民族流動人口是指沒有取得流入地城市戶籍，又在流入地城市進行經(jīng)濟、社會等活動的少數(shù)民族人口。伴隨著中國市場經(jīng)濟飛速發(fā)展，大量少數(shù)民族流動人口持續(xù)流入城市；其推動城市發(fā)展的同時也給城市政府的治理帶來了挑戰(zhàn)。做好少數(shù)民族流動人口的服務和管理工作，加強少數(shù)民族流動人口的相關權益保障是當前中國人口流動情況的現(xiàn)實要求。

少數(shù)民族流動人口；權益保障；社會治理

一、少數(shù)民族流動人口狀況概述

據(jù)國家衛(wèi)計委發(fā)布的《中國流動人口發(fā)展報告2015》顯示“十二五”時期，我國流動人口年均增長約800萬人，2014年年末達到2.53億人。[1]大連市全員流動人口計劃生育信息系統(tǒng)顯示，目前，我市流動人口為115.6萬人，其中流入人口為94.9萬人，流出人口為20.7萬人。[2]現(xiàn)階段地域差異與民族差異的存在，致使少數(shù)民族流動人口作為弱勢群體，其合法權益需要政府大力保護和支持，政府必須著眼其特殊性，采取政策和硬措施關心保護。

城市少數(shù)民族流動人口的出現(xiàn)是中國市場經(jīng)濟的必然結(jié)果，其促進了城市文化的繁榮，也推動了民族區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展；但致使城市生活的壓力不斷加大，少數(shù)民族流動人口中一些人參加走私等違法活動，給監(jiān)管帶來了難處；對城市的治安和穩(wěn)定也帶來了挑戰(zhàn)。

二、少數(shù)民族流動人口合法權益現(xiàn)狀

少數(shù)民族流動人口少數(shù)民族流動人口作為中國公民，是中華大家族的一員；因而，在權利屬性上，他們既享有公民的權利，又享有少數(shù)民族權利；同時，其流動性導致了他們在利益訴求和權利實現(xiàn)方式上具有相對獨立性。[3]保障好少數(shù)民族流動人口的權益，這是我國體現(xiàn)平等人權的需要，是社會穩(wěn)定的需要。對于少數(shù)民族流動人口來說，生存權和發(fā)展權是最根本和最重要的人權。發(fā)展權包括經(jīng)濟發(fā)展也包括文化發(fā)展。保障少數(shù)民族合法權益正是解決民族問題的關鍵所在。少數(shù)民族的政治權益，包括民族平等權；選舉權和被選舉權；宗教信仰自由權利等；社會經(jīng)濟權益，包括勞動就業(yè)權，自由遷徙和合法居住的權利，社會保障權等權利；文化權益，有保護發(fā)展本民族傳統(tǒng)文化權利，使用和發(fā)展本民族語言文字權利，受教育權等等。由于城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展的不協(xié)調(diào)等因素，少數(shù)民族流動人口在流入城市的過程中仍然存在著自身“五險一金”、子女就學等等多種權益問題難以保障的狀況。

三、阻礙少數(shù)民族流動人口合法權益得到保障的因素分析

1、體制機制問題

勞動就業(yè)制度；中國目前的勞動力市場分為兩個層級，即高級和低級，少數(shù)民族流動人口由于其特殊性，大部分屬于低級勞動力，缺乏相關的勞動保障。

教育不配套；中國教育制度至今仍存在問題，其尚未隨著戶籍制度的調(diào)整而進行配套的改變，由于少數(shù)民族流動人口的特殊性，致使有時仍然會享受不到公平的受教育機會。

法律體制不健全，保障重點不突出；目前關于少數(shù)民族流動人口權益保障的法律，其多是以條例顯現(xiàn)出來的，少有針對性專門立法。對于少數(shù)民族流動人口亟待關注的社會醫(yī)療、教育等保障問題，一些相關的法律還沒有明文規(guī)定，出現(xiàn)了保障重點不突出的尷尬情況。

2、政府治理問題

政府的履職不到位；一是針對城市民族工作的新問題新狀況，缺乏相應適合的調(diào)理辦法。二是工作職能沒有全完發(fā)揮出來，社會治理中公安，社區(qū)與相關民族部門并沒有做好相互協(xié)調(diào)工作，造成效率低下。三是對少數(shù)民族流動人口的經(jīng)營監(jiān)管不到位，缺乏監(jiān)管力度，執(zhí)行力低。四是政府文化宣傳力度不夠，對外界的宣傳沒有起到應有的效應。五是服務不到位，有的城市缺乏依法行政服務大眾的理念，存在嚴重的缺位和越位情況，很大程度上阻礙了權益的保障。

四、結(jié)合實際治理，多角度探討如何保障民族流動人口合法權益并尋找民族工作的突破口

筆者通過基層實地調(diào)查走訪，發(fā)現(xiàn)流動人口落地“第一站”就是社區(qū)，因此社區(qū)是與其聯(lián)系的最緊密的平臺。搞好社區(qū)的對口管理工作則是城市民族治理工作的重點。通過走訪大連市多個當?shù)亟值郎鐓^(qū)，筆者深有感觸，獲得了大量資料，這也是更好地完成此項研究工作的基礎。

文化角度：表現(xiàn)較突出的問題就是民族互動和文化認同感的問題。大量進城打工的少數(shù)民族，堅持本民族傳統(tǒng)、強化自我意識、導致缺少民族間的互動。因此，加強少數(shù)民族間的文化互動與培養(yǎng)民族文化認同刻不容緩。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)某街道某社區(qū)針對其轄區(qū)民族流動人口多的特點，提出了少數(shù)民族365家園這一獨特想法，并已落實成服務點。少數(shù)民族可以在服務點內(nèi)享受合法的權益服務，如法律維權咨詢、信息咨詢、教育講座等等；并且依據(jù)社區(qū)實際情況，在服務點開展社區(qū)文化節(jié)活動，傳播民族風情，滿足少數(shù)民族的文化需求；并基于此推出了“站北好人”系列活動，感染并激勵各族同胞“向好人學習”。使他們更快地融入新環(huán)境，增強凝聚力和責任感。

法律宣傳教育角度：流入到城市的大部分少數(shù)民族文化水平低下，法律意識較差，不服從當?shù)毓芾恚@就體現(xiàn)了加強法律教育的必要性。同時，政府部門亦要做好準備工作，制訂事前緊急處理預案，做到防患于未然，在事情發(fā)生前解決；同時遵循民族關系原則辦事，力求做到增強流動人口的法律意識，明辨是非的能力。另外各級政府必須加大宣傳力度，通過各種手段提高流動人口的文化素質(zhì)，運用社區(qū)優(yōu)勢，利用少數(shù)民族節(jié)日、習俗，進行宣傳，在文化服務中提高治理水平。

政府自身管理角度：目前來說，少數(shù)民族流動人口的流入地與流出地的人口管理脫節(jié)是造成少數(shù)民族流動人口管理缺失的主要原因；很多城市政府對于少數(shù)民族流動人口沒有準確人數(shù)的統(tǒng)計，因此加強地方政府的人口管理工作和綜合調(diào)控工作，優(yōu)化管理模式成為保障民族權益的必然要求。

在新時期背景下，政府不再使用以往的“防范式管理”，而將推廣新的嵌入式治理，所謂嵌入式治理，是一種新型的，脫離于傳統(tǒng)防范體制式的管理，是將流動人口進行就地登記，就地安置及提供相應服務實現(xiàn)治理，實際上就是摒棄了本地以往對于流動人口的“排外性”觀念，把流入的人口就地將其“嵌入”到社會治理的大體系中，這樣既更新了觀念思想，也提高了治理效率。外來的流動人口，在“降落”的第一站——社區(qū)時，便通過社區(qū)的登記與走訪，建立信息檔案這樣的形式，逐漸接受政府的基礎服務，實現(xiàn)嵌入式治理。同時完善流動人口管理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，真正將問題劃歸到多個相關部門的工作中，以基層社區(qū)為基礎，運用社區(qū)管理模式進行密集化管理，加強必要的跨區(qū)域合作，提高自身辦事效率，同時也要追求“精益求精”，讓民族工作者深入基層，了解情況，加以培訓，提高素質(zhì)，把城市民族工作更上一層樓。

五、總結(jié)保障對策，實現(xiàn)治理創(chuàng)新

少數(shù)民族是中華大家庭中不可分割的元素，而少數(shù)民族流動人口問題無疑是中國現(xiàn)階段不可忽視的重點，這是城市民族工作者的重要任務，也是新時代我們年輕人不能回避的任務。地域文化差異、民族差異的普遍存在，使得流動人口合法權益必能完全受到保障?？偟膩砜矗墙?jīng)濟的增長、地區(qū)發(fā)展不平衡這樣的大環(huán)境造就的。以下作為筆者參考意見供讀者交流。

1、健全社會治理體制，切實關注流動人口。完善人口管理統(tǒng)籌機制，加強人口管理工作與綜合調(diào)控工作，要求不僅是民族工作部門，公安、人事、勞動和社保、民政、教育、計生等部門，要加強協(xié)作配合，把管理、教育、服務密切聯(lián)系起來，引導人口有序流動，保護流動人口的合法權益。人口流入、流出地要密切配合，互通信息。[4]做好頂層設計，實現(xiàn)政府從“善政”到“善治”的轉(zhuǎn)變，從好的政府轉(zhuǎn)變成治理好社會的政府；

2、做好資源整合，建立高效的信息交流體系。對待百姓的利益訴求統(tǒng)一劃分信息，借助現(xiàn)代信息科技，拓寬社情民意反映和收集渠道，掌握實時居民動態(tài)；健全社會矛盾調(diào)節(jié)機制，在基層針對矛盾沖突建立議事會，調(diào)解室等，充分照顧包括少數(shù)民族流動人口在內(nèi)的廣大民眾需求。

3、加快相關的新政策條例和法規(guī)的貫徹落實。面對新形勢下的人口流動潮，黨和國家已高度重視，并盡快制定相關的法規(guī)和政策來進行法律、政治上的指導，各級政府需要深入將其貫徹落實并適當給予扶持。

4、實現(xiàn)嵌入式治理，寓管理于服務之中。使社區(qū)充分發(fā)揮流動人口“嵌入”的作用，對其進行登記注冊，社區(qū)充分發(fā)揮其有利資源，入戶走訪，掌握流動人口的信息，著眼于少數(shù)民族的風俗習慣與物質(zhì)文化需求對其進行相應的服務，實現(xiàn)以服務促管理。

5.社會治理中應做好社會穩(wěn)定的風險評估；這是以往社會治理中缺少的一點。群眾缺乏知情權和表達權正在成為社會矛盾的新特征，這也是會出現(xiàn)信“上”不信“下”，信“訪”不信“法”，信“鬧”不信“理”的根本原因。[5]針對少數(shù)民族流動人口的決策，通過前期介入，后期化解的優(yōu)勢，在重大事項進行評估的同時注重社會公平公正。

6.追求政府，公民、非政府組織的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，實現(xiàn)治理的多元化。公民是社會治理的對象，同時也是自治的主體，在新的條件下，提高自身的道德素質(zhì)和文化素質(zhì)，提高法律意識，權利與義務意識，明晰責任是時代賦予的新要求；惟有政府的“社會治理”與公民“自我管理”相結(jié)合，適時引入非政府組織的加入，來更好的解決居民遇到的難處，實現(xiàn)治理與被治理的有機統(tǒng)一，這樣方可推進我們的政治、社會等權益得到進一步保障，使我們的城市社會體系更加健全。

少數(shù)民族流動人口權益問題不僅在現(xiàn)在需要關注和重視，在未來也仍將是一個關系國家關系民生的問題，需要我們不斷地結(jié)合發(fā)展實際，結(jié)合時代特點和需要去研究和解決；造福國家、實現(xiàn)民族復興任重道遠。

[1] “我國流動人口現(xiàn)狀”，民生網(wǎng)http：//www.msweekly.com/ news/shizheng/2016/0107/54757.html.

[2]“大連市流動人口呈現(xiàn)三大特征”，民心網(wǎng)http：//www.mxwz. com/dept/shfw/view.aspx?ID=1463420&tjpd=rkjsw.

[3] 吳勇輝：城市少數(shù)民族流動人口權益保障研究[D].中央民族大學，2011.

[4] 田小穹：民族地區(qū)社會治安綜合治理研究[D].北京，中央民族大學出版社，2010.

[5] 連玉明：社會管理科學化與制度創(chuàng)新[D].北京：社會科學文化出版社，2012.

（責任編輯：占雨秀）