劉濤

摘 要：為了總結(jié)確權(quán)工作思路和工作方法。采用文獻(xiàn)分析法和歸納演繹法。該文根據(jù)新疆和碩縣農(nóng)村實(shí)際情況，制定試點(diǎn)工作實(shí)施方案，確定了農(nóng)村土地確權(quán)技術(shù)路線和技術(shù)流程，通過試點(diǎn)工作，發(fā)現(xiàn)了一些問題，總結(jié)了一些經(jīng)驗(yàn)，并且提出了一些建設(shè)性的意見。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；和碩縣

中圖分類號(hào) F311 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2017）22-0001-04

Abstract：The purpose of this paper is to define the working thought and methods of authentic light.Based on the actual situation of Hoxud County in Xinjiang，this paper made the pilot implementation plan，and determined the rural land right verification technology route and technology process.Some problems were found，some experiences were summarized，and some constructive suggestions through the pilot work were put forward.

Key words：Rural land；Contract and management right；Hoxud County

為確保農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作（以下簡(jiǎn)稱“農(nóng)村土地確權(quán)工作”）順利進(jìn)行，新疆自治區(qū)人民政府決定在和碩縣開展此次試點(diǎn)工作，取得經(jīng)驗(yàn)，以點(diǎn)帶面，為全面開展巴州農(nóng)村集體土地確權(quán)工作打好基礎(chǔ)。

1 開展農(nóng)村土地確權(quán)工作意義依據(jù)及合法經(jīng)營(yíng)模式

1.1 確權(quán)意義 開展農(nóng)村土地確權(quán)工作，是健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村承包土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的重要基礎(chǔ)，是國(guó)家明確土地承包權(quán)歸屬，保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的基本手段，是維護(hù)農(nóng)民土地承包合法權(quán)益的根本要求，是解決農(nóng)村土地承包現(xiàn)實(shí)問題的迫切需要。2001年王利明提出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)必須物權(quán)化，這樣更有利于保護(hù)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的利益，穩(wěn)定土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系[1]。

1.2 經(jīng)營(yíng)模式 此次試點(diǎn)工作依據(jù)國(guó)家有關(guān)法規(guī)和《2015年自治區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證整縣推進(jìn)試點(diǎn)工作實(shí)施方案》的通知（新政辦發(fā)[2015]35號(hào)）等相關(guān)文件的要求，依據(jù)《自治區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證技術(shù)規(guī)范》，有序進(jìn)行。2001年陳康華提出開拓土地承包經(jīng)營(yíng)的新模式，對(duì)土地集中轉(zhuǎn)包、允許土地使用權(quán)入股或合伙是當(dāng)下解決農(nóng)用地使用問題的一個(gè)有效途徑。確立農(nóng)地永久性用益物權(quán)是解決前述問題的根本途徑。農(nóng)地永久性用益物權(quán)制度的實(shí)施有三個(gè)法律問題，即土地使用權(quán)的登記，土地使用權(quán)不設(shè)期限，土地使用權(quán)的收回[2]。2006年張曉東提出應(yīng)建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的統(tǒng)一登記制度，逐步放寬該權(quán)利的流轉(zhuǎn)限制，制定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)征收征用后土地補(bǔ)償費(fèi)用的分配規(guī)則，由此來進(jìn)一步完善我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度[3]。2013年蘇偉對(duì)壽光市國(guó)土局整個(gè)確權(quán)過程的組織調(diào)度、模式設(shè)計(jì)、結(jié)構(gòu)方法進(jìn)行整理，對(duì)整個(gè)土地登記確權(quán)信息模式進(jìn)行總結(jié)分析，發(fā)現(xiàn)在2012年實(shí)施土地確權(quán)過程中的優(yōu)缺點(diǎn)，進(jìn)一步探討了壽光土地確權(quán)信息模式在全國(guó)推廣和使用的可行性[4]。2014年陳紹旗針對(duì)丹巴縣農(nóng)村土地使用權(quán)登記發(fā)證項(xiàng)目，探討CORS系統(tǒng)在工作中的應(yīng)用，結(jié)合工作實(shí)際，對(duì)該技術(shù)方法進(jìn)行探索，提出了一些節(jié)約成本、提高工作效率的方法，便于今后更好的完成農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作[5]。2016年陳金濤指出，農(nóng)村土地三權(quán)分置的實(shí)施，面臨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下權(quán)利主體的博弈造成三權(quán)的利益關(guān)系失衡與農(nóng)地用途變更的經(jīng)濟(jì)性障礙，存在法律體系不完善和政策不協(xié)調(diào)的制度性障礙以及配套機(jī)制不健全造成經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能實(shí)現(xiàn)受限的機(jī)制性障礙[6]。

關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的政策和法律問題的研究，國(guó)內(nèi)許多學(xué)者也做了探討[7-17]。

2 確權(quán)技術(shù)路線

和碩縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作試點(diǎn)中綜合采用“3S（GPS、GIS、RS）”等新技術(shù)；權(quán)屬調(diào)查采用無人機(jī)航空攝影測(cè)量技術(shù)獲取的1：1000比例尺影像圖作為工作底圖，結(jié)合土地二輪承包檔案，查清農(nóng)戶承包地塊的地塊名稱、承包方式，承包面積，四至以及土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)情況；地籍測(cè)量采用了無人機(jī)數(shù)字航空攝影技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)RTK技術(shù)相結(jié)合的新技術(shù)手段；登記頒證工作要以數(shù)據(jù)庫(kù)為基礎(chǔ)來進(jìn)行。

2.1 權(quán)屬調(diào)查 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬調(diào)查流程如圖1：

2.2 地籍測(cè)量 地籍測(cè)量如繼續(xù)延用傳統(tǒng)的地籍調(diào)查方法則使外業(yè)測(cè)量工作帶來諸多的不便，嚴(yán)重影響工作的進(jìn)程和效率。和碩縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作中，采用無人機(jī)數(shù)字航空攝影技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)RTK技術(shù)等先進(jìn)的現(xiàn)代測(cè)量手段，一是可以滿足地籍測(cè)量的精度要求，二是可以節(jié)省大量人力、物力、財(cái)力，提高工作效率。測(cè)繪技術(shù)流程具體圖2：

無人機(jī)數(shù)字航空攝影測(cè)量技術(shù)具有靈活、快速的特點(diǎn)，可以快速高效的獲取航攝數(shù)據(jù)，利用相應(yīng)的影像處理軟件，快速提供大比例尺真正射影像（TDOM），與傳統(tǒng)數(shù)字正射影像（DOM）相比，真正射影像（TDOM）解決了正射影像上的建筑物等地物目標(biāo)明顯的傾斜、變形等問題，無需立體測(cè)圖，可以直接在真正射影像（TDOM）上進(jìn)行地物矢量化，實(shí)現(xiàn)快速準(zhǔn)確的完成數(shù)字線劃圖（DLG）的繪制，通過外業(yè)調(diào)繪最終生成數(shù)字線劃圖（DLG），縮短了數(shù)據(jù)采集周期，提高作業(yè)效率。并且通過實(shí)地驗(yàn)證，采用無人機(jī)技術(shù)獲取的真正射影像圖地物點(diǎn)精度不大于20cm，絕大多數(shù)精度在10cm左右，滿足農(nóng)村土地確權(quán)工作底圖的要求。endprint

2.3 數(shù)據(jù)建庫(kù) 根據(jù)和碩縣確權(quán)登記過程形成的影像、圖表和文字資料，按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信息數(shù)據(jù)庫(kù)，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信息化管理。建庫(kù)流程具體如圖3：

3 質(zhì)量檢查與處理

3.1 界址點(diǎn)精度檢查 由作業(yè)組對(duì)和碩縣用“實(shí)測(cè)法+圖解法”組合的地籍測(cè)量成果進(jìn)行外業(yè)檢查，采用網(wǎng)絡(luò)RTK對(duì)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)界址點(diǎn)測(cè)量精度，以及界址點(diǎn)間距離進(jìn)行隨機(jī)抽樣檢查。經(jīng)檢查界址點(diǎn)誤差最大值為0.090m，最小值為0m，平面中誤差為±0.014m；界址點(diǎn)間距離檢查誤差最大址為0.10m，最小址為0m，中誤差為±0.038m。

3.2 地籍圖與公示圖檢查與處理 一是檢查地籍圖與承包方調(diào)查表的一致性；二是地籍圖與承包地塊調(diào)查表的一致性；三是地籍圖與公示圖的一致性。由外業(yè)調(diào)繪人員結(jié)合外業(yè)調(diào)繪底圖和承包地塊調(diào)查表對(duì)地籍圖和公示圖進(jìn)行100%檢查，并在地籍圖上標(biāo)注出錯(cuò)誤類型和改正內(nèi)容，并生成檢查記錄。然后對(duì)地籍圖有標(biāo)錯(cuò)、錯(cuò)劃、漏劃、取舍不當(dāng)?shù)痊F(xiàn)象，經(jīng)繪圖人員認(rèn)真仔細(xì)進(jìn)行修改后，均達(dá)到了要求。以小組為單位的公示圖制作完成后，按照100%自檢，確認(rèn)無誤后交項(xiàng)目負(fù)責(zé)人檢查和總工辦檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正，直至全部符合《規(guī)程》要求的標(biāo)準(zhǔn)。

4 存在問題

（1）承包方編碼和地塊編碼自治區(qū)標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。

（2）一些村民的土地跨鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)有已頒發(fā)集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的國(guó)有土地，如何確權(quán)沒有明確的政策規(guī)定：如塔哈其鎮(zhèn)浩村一些農(nóng)民的耕地在曲惠鄉(xiāng)內(nèi)，并且屬于國(guó)有土地，而第二輪承包時(shí)發(fā)包方為塔哈其鎮(zhèn)浩村。

（3）部分地塊現(xiàn)狀與二輪承包的檔案不一致，如何確權(quán)登記沒有明確規(guī)定：一是有些條田在二輪承包后由于村里修渠修路被分割成兩塊或者多塊，但檔案里為一塊地，面積也是該地塊被渠分開前的總面積，合同面積如何填寫。二是二輪土地承包時(shí)原來存在的機(jī)耕道、林帶、溝渠已被承包方推平，現(xiàn)狀已變?yōu)楦?，本次確權(quán)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)要求必須將變成耕地的路、林、渠留出，由于缺乏政策、文件指導(dǎo)，操作難度較大。三是由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，以前的小戶、小地塊種植模式被大條田、合作社取代，土地利用現(xiàn)狀完全發(fā)生了變化，如：塔哈其鎮(zhèn)古村一組二輪承包的幾百畝耕地現(xiàn)狀已變成了溫室大棚，如再還原二輪承包的土地現(xiàn)狀難度較大。一方面由于涉及的戶數(shù)和地塊數(shù)量較多，還原工作將耗費(fèi)大量時(shí)間影響進(jìn)度，另一方面由于現(xiàn)狀完全發(fā)生了變化，又未設(shè)置界標(biāo)根據(jù)部分村民回憶還原出來的二輪承包土地情況不精確，甚至有部分耕地已經(jīng)改變用途變?yōu)樽≌玫亍?/p>

（4）對(duì)于二輪承包已頒發(fā)集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的國(guó)有土地，如何確權(quán)沒有明確規(guī)定，后期是否頒證不確定。

5 建議

（1）在摸底登記，填寫13張表時(shí)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站應(yīng)該先以村組為單位下發(fā)二輪土地承包檔案，各村委會(huì)再嚴(yán)格按照二輪承包檔案填寫確保無誤。

（2）權(quán)屬調(diào)查時(shí)注意互換的土地，按照第二輪土地承包的原始檔案填寫承包地塊調(diào)查表。

（3）對(duì)于擁有林權(quán)證，或者領(lǐng)取過林權(quán)補(bǔ)助的土地可不予以登記。

（4）對(duì)于無檔無證的國(guó)有土地不予調(diào)查。

（5）國(guó)有、集體界線原則上以第二次全國(guó)農(nóng)村土地調(diào)查2013年現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫(kù)為準(zhǔn)，但是因數(shù)據(jù)庫(kù)與調(diào)查底圖比例尺精度不同，導(dǎo)致局部依現(xiàn)狀地物劃分的國(guó)有、集體界線與實(shí)地地物不符，內(nèi)業(yè)作圖時(shí)參照1：10000的圖面誤差將國(guó)有、集體界線在誤差的范圍內(nèi)依照實(shí)地地物做適當(dāng)調(diào)整。

6 小結(jié)

和碩縣農(nóng)業(yè)局根據(jù)農(nóng)村土地確權(quán)相關(guān)相關(guān)法律法規(guī)及文件，結(jié)合本縣實(shí)際情況，提出妥善處理農(nóng)村土地確權(quán)工作相關(guān)問題的指導(dǎo)意見，編制《和碩縣農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作手冊(cè)》，為巴州其他縣市確權(quán)登記工作提供參考依據(jù)。

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