王衛(wèi)利 / 新疆建筑科學(xué)研究院（有限責(zé)任公司）

淺談PPP模式下的城市綜合管廊項目建設(shè)

王衛(wèi)利 / 新疆建筑科學(xué)研究院（有限責(zé)任公司）

探討PPP模式下的城市綜合管廊項目的融資及建設(shè)，總結(jié)了PPP項目的操作模式及城市綜合管廊項目的運營管理及經(jīng)濟評價，希望對于城市綜合管廊項目在PPP模式下操作運營有一定的借鑒。

PPP模式；城市綜合管廊

1.引言

近年來我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域引入PPP模式，促進了中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的民營化，具有極其重要的現(xiàn)實價值。綜合管廊建設(shè)在國內(nèi)是個新型理念，實現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施功能集聚、消除“城市蛛網(wǎng)”的視覺污染，創(chuàng)造和諧的城市生態(tài)環(huán)境，項目具有很大的特殊性及深遠意義。但由于地下綜合管廊建設(shè)前期需要大量資金的投入，政府為了緩解巨大的資金缺口壓力，正在積極探索采用PPP模式進行地下綜合管廊建設(shè)。

2.PPP模式的發(fā)展

2.1 PPP的含義

PPP是Public-Private-Partnership的首字母縮寫，就是政府和社會資本合作。

PPP是為了建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項目或提供某種公共物品和服務(wù)，政府按照一定的程序和方式，與社會資本以特許經(jīng)營和政府購買服務(wù)的方式，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，由社會力量向公眾提供市政公用產(chǎn)品與服務(wù)，提高質(zhì)量和供給效率，最終實現(xiàn)比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果。

2.2 國外PPP的發(fā)展

在國外PPP實踐中， 1992年英國最早應(yīng)用PPP模式。加拿大自1991至2013年，加拿大啟動PPP項目206個，項目總價值超過630億美元。澳大利亞是世界上PPP模式應(yīng)用體系最為成熟的國家之一,配以現(xiàn)行的政府和社會資本合作政策,為國內(nèi)實施PPP項目提供了統(tǒng)一的框架。

從國際PPP的實踐來看，PPP項目成功的核心在于三點：契約精神、風(fēng)險共擔(dān)和利益共享。

2.3 我國PPP的發(fā)展和特點

2.3.1 發(fā)展過程。

自十九世紀八十年代中期PPP引入我國以來，已經(jīng)在諸如能源、通信等各大領(lǐng)域得到了廣泛應(yīng)用。PPP在我國的發(fā)展歷程可以分為四個階段：萌芽階段(上世紀80年底至1993年)、探索階段(1993年至2002年)、發(fā)展階段(2003年至2013年)、熱潮階段(2013年至今)。

2.3.2 PPP的優(yōu)點及面臨的困難。

與其他運作模式相比，PPP模式有顯而易見的優(yōu)點：公共部門和私人部門可以發(fā)揮各自優(yōu)勢，充分利用有限資源，建立長期合作關(guān)系實現(xiàn)共贏；可以彌補公共部門資金不足的缺陷；節(jié)約管理成本和資金成本，提高建設(shè)和運營效率；提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)水平。

PPP模式又是一個十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，參與者眾多，組織結(jié)構(gòu)和形式非常復(fù)雜；同時PPP模式一般周期較長，對風(fēng)險分擔(dān)機制要求很高。

2.3.3 發(fā)展PPP項目的意義和前景。

PPP作為一種創(chuàng)新型政企合作模式，將成為撬動財政的支點，對基建投資的拉動作用將越來越明顯。

PPP不僅是一種融資工具的創(chuàng)新，更是一種公共服務(wù)提供模式和項目管理方式的變革，發(fā)展前景非常廣闊。

3.我國城市綜合管廊建設(shè)高速發(fā)展

3.1 城市綜合管廊的定義

綜合管廊的定義為：“建于城市地下用于容納兩類及以上城市工程管線的構(gòu)筑物及附屬設(shè)施?！逼鋵嵕褪堑叵鲁鞘泄艿谰C合走廊，即在城市地下建造一個隧道空間，將電力、通訊，燃氣、供熱、給排水等各種工程管線集于一體，保障城市運行的重要基礎(chǔ)設(shè)施和“生命線”。

3.2 城市綜合管廊項目的建設(shè)背景和發(fā)展意義

隨著我國經(jīng)濟建設(shè)的高速發(fā)展和城市人口增加，城市規(guī)模不斷擴大，出現(xiàn)建設(shè)用地緊張、道路交通擁擠、城市基礎(chǔ)設(shè)施不足、環(huán)境污染加劇等問題。城市發(fā)展迫切地向地下尋求空間。綜合管廊避免了由于埋設(shè)或維修管線而導(dǎo)致路面重復(fù)開挖的麻煩，同時由于管線不接觸土壤和地下水，避免了管線的腐蝕延長了使用壽命，為規(guī)劃發(fā)展需要預(yù)留了寶貴的地下空間。

推進城市地下綜合管廊建設(shè)，是黨中央、國務(wù)院為適應(yīng)國家新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要求，對于保障城市安全、完善城市功能、美化城市景觀、節(jié)約土地資源、促進城市集約高效和轉(zhuǎn)型發(fā)展具有重要意義。

3.3 PPP模式下城市綜合管廊項目的融資、建設(shè)及運營管理

3.3.1 國家政策的支持。

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》提出開展城市基礎(chǔ)設(shè)施和綜合管廊建設(shè)等政府和社會資本合作機制（PPP）試點，鼓勵社會資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營。財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部也特別指出了對采用PPP模式的地下綜合管廊建設(shè)項目的財政補助方式及金額比例。

2015年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)[2015]61號)，部署推進城市地下綜合管廊建設(shè)工作，到2020年計劃建成一批具有國際先進水平的地下綜合管廊并投入運營。

3.3.2 以PPP模式進行城市綜合管廊項目的融資及建設(shè)運營。

采用PPP模式運作綜合管廊項目，可以緩解政府資金壓力、引入專業(yè)化的運營管理團隊。以PPP模式運作綜合管廊項目，有如下優(yōu)勢：1、資金方面：采用特許經(jīng)營的方式，與社會資本合作成立項目公司，項目公司通過發(fā)行企業(yè)債券、中期票據(jù)、項目收益?zhèn)仁袌龌绞饺谫Y，可以緩解地方政府債務(wù)壓力；2、技術(shù)方面，由于地下綜合管廊涉及電力、通信、給排水、熱力等各類管線，建設(shè)期、運營維護期間很可能會遇到各類技術(shù)問題，需要較強的專業(yè)能力，政府通過PPP模式可引入專業(yè)的管理運營團隊對地下綜合管廊進行運營維護，政府行使監(jiān)管職能，對社會資本定期進行績效評價，使得其回報與績效掛鉤，督促其高效、高質(zhì)地運營地下綜合管廊。

3.3.3 項目的實踐經(jīng)驗。

從部分試點城市開展PPP項目的實踐經(jīng)驗來看，地下綜合管廊建成后，可以避免傳統(tǒng)直埋方式下因管線擴容、維修等反復(fù)開挖道路的額外施工浪費，減少環(huán)境污染；同時，在融資方面：在加大財政投入的同時，通過特許經(jīng)營、投資補貼、貸款貼息等方式，鼓勵社會資本參與管廊建設(shè)和運營管理。發(fā)揮開發(fā)性金融作用，將管廊建設(shè)列入專項金融債支持范圍，支持管廊建設(shè)運營企業(yè)通過發(fā)行債券、票據(jù)等融資。在回報機制方面，采用入廊管線單位交納適當(dāng)?shù)娜肜荣M和日常維護費，確保項目合理穩(wěn)定回報。

3.3.4 項目建設(shè)運營中需要注意以下幾點問題。

在實施綜合管廊PPP項目初期，通過政府充分授權(quán)，相關(guān)部門代表政府主持地下綜合管廊的建設(shè)工作，負責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管網(wǎng)規(guī)劃、建設(shè)及管理相關(guān)事宜。

其次，確保電力、排水、燃氣各管線使用單位的多方協(xié)調(diào)配合，明確入廊要求。根據(jù)“保本微利”原則，事先擬定好科學(xué)、合理的定價方案，從而吸引社會資本來參與。

在綜合管廊項目中，社會資本可以通過征收入廊費、收取管理維護費用等方式來收回投資并實現(xiàn)一定盈利。僅通過入廊費、管理維護費用無法回收投資，政府應(yīng)適當(dāng)設(shè)立可行性缺口補貼機制，保證社會資本的基本投資收益。

同時應(yīng)重視中介機構(gòu)的作用，中介咨詢機構(gòu)可彌補政府部門在經(jīng)驗和專業(yè)知識上的欠缺，幫助政府理順項目邊界條件，保障政府部門的正當(dāng)利益。

3.3.5 保持財政可持續(xù)性的對策建議。

綜合管廊項目屬于公益性項目，其中只有很少部分可以量化，可量化的部分又因規(guī)劃區(qū)內(nèi)許多因素尚待確定，而無法進行定量的經(jīng)濟評價。

針對這一特點，提出以下建議：

1.從國內(nèi)工程實際案例來看，技術(shù)上一般不存在不可解決的問題。實施綜合管廊涉及政府部門特別是壟斷行業(yè)的權(quán)力和利益問題，對現(xiàn)有的部門條塊分割體制沖擊很大，需要政府強有力的協(xié)調(diào)。

2.綜合管廊作為一種市政基礎(chǔ)設(shè)施，所有權(quán)為國有。在明確地下空間權(quán)屬關(guān)系的基礎(chǔ)上，解決地下空間的規(guī)劃聯(lián)通問題。

3.政府應(yīng)以“經(jīng)營城市”的理念，將綜合管廊作為提升城市形象，提高城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平、改善投資環(huán)境的工程項目進行統(tǒng)一規(guī)劃，并制訂相應(yīng)的政策。

4.在目前建設(shè)資金緊張的情況下，整合社會資源，引導(dǎo)社會基金、企業(yè)和個人資本介入，政府對投資的個人或企業(yè)予以融資和稅收上的優(yōu)惠，盡可能形成綜合管廊完整的投資、融資、建設(shè)、運營和管理運作機制。

5.綜合管廊前期投入額巨大，要避免管線單位將其費用轉(zhuǎn)移到管線用戶身上。因此,在公共管廊的建設(shè)、運營過程中應(yīng)該由政府采取必要的措施進行監(jiān)控。

6.綜合管廊的收費定價應(yīng)該是兼顧考慮多種因素的定價方法。收費定價機制的合理性應(yīng)以保障社會總體效益最大化、相關(guān)各方的享受的權(quán)利與承擔(dān)的義務(wù)相匹配為最終判斷標準。

建設(shè)城市綜合管廊，實際上是一個以新的社會化的管理方式、管理體制代替舊有的管理制度的變革，目前正處于探索、試驗階段。

[1]城市綜合管廊工程技術(shù)規(guī)范．中國計劃出版社，2015

[2]王恒棟,薛偉辰著. 綜合管廊工程理論與實踐.北京: 中國建筑工業(yè)出版社, 2012

[3]王亦虹,潘敏，尹貽林主編. 雙贏之道.天津大學(xué)出版社, 2016

[4]《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》國辦發(fā)〔2014〕27號

[5]《關(guān)于開展中央財政支持地下綜合管廊試點工作的通知》財建[2014]839號

[6]《關(guān)于推進城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》國辦發(fā)[2015]61號