逯玲燕 呂曉瑩 林偉龍/廣東省海洋發(fā)展規(guī)劃研究中心

海域使用論證、海洋環(huán)境影響評價(jià)和工程可行性研究有關(guān)問題探析

逯玲燕 呂曉瑩 林偉龍/廣東省海洋發(fā)展規(guī)劃研究中心

海域使用論證和海洋環(huán)境影響評價(jià)是我國海域使用審批和海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中重要的基礎(chǔ)性工作，工程可行性研究是工程建設(shè)前期工作的重要步驟。文章在闡述該三項(xiàng)工作的作用、內(nèi)容和相互聯(lián)系的基礎(chǔ)上，著重歸納總結(jié)了當(dāng)前在項(xiàng)目用海的該三項(xiàng)工作中存在的問題，并提出有針對性的對策和建議，為項(xiàng)目用海海域使用審批管理提供參考。

海域使用論證；海洋環(huán)境影響評價(jià)；工程可行性研究；現(xiàn)狀調(diào)查；預(yù)測分析

1.引言

海域使用論證和海洋環(huán)境影響評價(jià)是我國海域使用審批和海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中重要的基礎(chǔ)性工作。海域使用論證通過對項(xiàng)目擬申請使用海域的資源環(huán)境狀況、海域開發(fā)利用現(xiàn)狀、海域使用功能、所在區(qū)位條件、海域使用整體效益及國防安全等方面的綜合調(diào)查與分析論證，從資源、環(huán)境、社會、經(jīng)濟(jì)等方面分析論證項(xiàng)目建設(shè)必要性和用海必要性、項(xiàng)目用海資源環(huán)境影響、海域開發(fā)利用協(xié)調(diào)情況、項(xiàng)目用海與海洋功能區(qū)劃及相關(guān)規(guī)劃的符合性、項(xiàng)目用海合理性，提出項(xiàng)目海域使用的對策措施和論證結(jié)論[1]，為項(xiàng)目申請用海審批提供科學(xué)依據(jù)和技術(shù)支撐，是有序開發(fā)海洋資源、保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境和保障國家海洋權(quán)益的重要手段。海洋環(huán)境影響評價(jià)是對建設(shè)項(xiàng)目、海域開發(fā)計(jì)劃及國際政策實(shí)施后可能對海洋環(huán)境造成的影響進(jìn)行預(yù)測和估計(jì)的工作[2]。該項(xiàng)工作側(cè)重從海洋生態(tài)環(huán)境的角度評價(jià)環(huán)境的承載力、項(xiàng)目的可行性，提出預(yù)防或減輕不良影響的對策措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測的方法與制度[3]。工程可行性研究是工程建設(shè)前期工作的重要步驟[4]，是編制建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)任務(wù)書的重要依據(jù)，對建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行可行性研究是基本建設(shè)管理中的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)工作，是保證建設(shè)項(xiàng)目以最小的投資換取最佳經(jīng)濟(jì)效果的科學(xué)方法。該項(xiàng)工作是在投資決策之前，對擬建項(xiàng)目進(jìn)行全面技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析的科學(xué)論證，在投資管理中，可行性研究是指對擬建項(xiàng)目有關(guān)的自然、社會、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等進(jìn)行調(diào)研、分析比較以及預(yù)測建成后的社會經(jīng)濟(jì)效益。在此基礎(chǔ)上，綜合論證項(xiàng)目建設(shè)的必要性，財(cái)務(wù)的盈利性，經(jīng)濟(jì)上的合理性，技術(shù)上的先進(jìn)性和適應(yīng)性以及建設(shè)條件的可能性和可行性，從而為投資決策提供科學(xué)依據(jù)。

海域使用論證、海洋環(huán)境影響評價(jià)與工程可行性研究三項(xiàng)工作是項(xiàng)目申請用海、海域使用審批和海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中的基礎(chǔ)性工作，對于科學(xué)合理得開發(fā)利用海域資源、有效地推進(jìn)海洋環(huán)境保護(hù)、促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有積極重要的作用。但是實(shí)際工作中，在現(xiàn)狀調(diào)查工作、方案比選分析、環(huán)境疊加影響分析等方面需要改進(jìn)，本文提出的觀點(diǎn)和建議，對提高海域使用申請與審批效率有所裨益。

2.需要注意的問題

2.1 對現(xiàn)狀調(diào)查工作重視程度不同

海域使用論證、海洋環(huán)境影響評價(jià)和工程可行性研究三方面的工作的側(cè)重點(diǎn)不同，但是最終目的一致。該三項(xiàng)工作之間既有區(qū)別和各有側(cè)重，對現(xiàn)狀調(diào)查工作的重視程度不同，其中海域使用論證和海洋環(huán)境影響評價(jià)對現(xiàn)狀調(diào)查非常重視，主要體現(xiàn)在約束該兩項(xiàng)工作的重要的技術(shù)導(dǎo)則對調(diào)查時(shí)間、范圍、對象、次數(shù)、內(nèi)容等均有具體的和明確的要求，然而工程可行性研究則沒有如此嚴(yán)格的要求，但是海域使用論證和海洋環(huán)境影響評價(jià)均需要在海洋資源環(huán)境現(xiàn)狀、海域開發(fā)利用現(xiàn)狀調(diào)查的基礎(chǔ)上開展，而工程可行性研究則也是要基于充分了解海洋資源環(huán)境現(xiàn)狀、海域開發(fā)利用現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上才能進(jìn)行較為準(zhǔn)確的、合理的工程初步設(shè)計(jì)。

然而，在實(shí)際中，往往海洋資源環(huán)境現(xiàn)狀、海域開發(fā)利用現(xiàn)狀等的調(diào)查工作要在進(jìn)行海域使用論證和海洋環(huán)境影響評價(jià)時(shí)才會按照導(dǎo)則要求開展，在進(jìn)行工程可行性研究階段，大多數(shù)都是在參考?xì)v史資料或者統(tǒng)計(jì)資料的基礎(chǔ)上進(jìn)行，而對現(xiàn)狀調(diào)查的工作重視程度比較低，有待加強(qiáng)。也常常為此出現(xiàn)在開展申請用海項(xiàng)目的海域使用論證或海洋環(huán)境影響評價(jià)時(shí)提出對工程可行性研究進(jìn)行根本性調(diào)整意見的情況。

2.2 對方案比選分析重視程度不夠

方案比選分析是海域使用論證、海洋環(huán)境影響評價(jià)及工程可行性研究的重要工作和必要工作之一，也是關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。實(shí)現(xiàn)某一目標(biāo)，應(yīng)該從眾多方案中選擇環(huán)境代價(jià)小、社會經(jīng)濟(jì)效益高的最佳方案。海域使用論證、環(huán)境影響評價(jià)和工程可行性研究的最終目的都不僅在于否定那些為實(shí)現(xiàn)某一目標(biāo)所付出的環(huán)境代價(jià)太高，而且無法使之降低至合理水平的擬議行動，更重要的是通過科學(xué)評價(jià)，在眾多方案中，選擇出能夠以最小的環(huán)境代價(jià)同樣可以達(dá)到既定目標(biāo)的，而且在技術(shù)條件、資源條件、社會認(rèn)同等方面可行的方案。

但目前，海域使用論證和海洋環(huán)境影響評價(jià)基本是承接和接受工程可行性研究的比選方案的設(shè)計(jì)，但是工程可行性研究在進(jìn)行方案比選分析和多方案比選擇優(yōu)的過程，往往對選定的較優(yōu)方案對資源環(huán)境的影響缺乏深入分析。從而導(dǎo)致?lián)駜?yōu)后的方案的合理性和可行性結(jié)論不夠充分，使得方案比選分析在工程可行性研究階段淪為一種形式，喪失了其應(yīng)有的作用。

而在海域使用論證和海洋環(huán)境影響評價(jià)工作中，在對擇優(yōu)后的方案對所在海域資源環(huán)境影響分析后，問題重重，甚至出現(xiàn)對工程可行性研究擇優(yōu)后的方案進(jìn)行顛覆性調(diào)整的情況。

2.3 對環(huán)境疊加影響分析程度需要加深

目前的海域使用論證、海洋環(huán)境影響評價(jià)工作和工程可行性研究都局限于個(gè)別論證、局部評價(jià)，沒有或較少考慮周邊其他用?；顒訉δ繕?biāo)海域的影響。對于小型建設(shè)項(xiàng)目而言，由于項(xiàng)目規(guī)模小，其本身的影響有限，不易引起人們的重視，但同一地區(qū)若聚集了過多相近類型的項(xiàng)目，其累積效果可能會比較顯著。因此，若不關(guān)注用海項(xiàng)目對海域的疊加和累積影響[5]，后果可能是某個(gè)用海項(xiàng)目局部論證可行，單獨(dú)排污量能夠達(dá)標(biāo)，但從整個(gè)區(qū)域角度分析可能不可行，這種現(xiàn)象在一些半封閉海灣中表現(xiàn)得較為突出。在工程項(xiàng)目用海審批時(shí)，往往每個(gè)項(xiàng)目是分散的，難以放在整個(gè)海域的大背景下綜合考慮其聯(lián)合效應(yīng)和疊加影響。最后導(dǎo)致的可能結(jié)果是，基于單個(gè)項(xiàng)目提出的具體污染防治措施，對于環(huán)境的整體改善作用有限，多個(gè)工程的集成結(jié)果可能會使整片海域的海洋生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞。

3.對策分析

為充分發(fā)揮工程可行性研究基礎(chǔ)性作用和海域使用論證和海洋環(huán)評的技術(shù)把關(guān)作用，除了樹立正確的政績觀，徹底轉(zhuǎn)變片面經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀，嚴(yán)格工程項(xiàng)目用海的審批程序，完善相關(guān)的法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范，營造良好的法制環(huán)境，還應(yīng)對上述存在的問題采取針對性、具有可操作性的措施。

3.1 合理工作次序安排

在海域使用論證、海洋環(huán)境影響評價(jià)和工程可行性研究三項(xiàng)工作中，工程可行性研究是開展海域使用論證和海洋環(huán)境影響評價(jià)的基礎(chǔ)工作，海域使用論證和海洋環(huán)境影響評價(jià)則既是以項(xiàng)目工程可行性研究為基礎(chǔ)資料，也是以項(xiàng)目工程可行性研究為論證和評價(jià)的對象。

因此合理的、科學(xué)的工作次序是先進(jìn)行項(xiàng)目的工程可行性研究，然后再平行推進(jìn)或者穿插安排海域使用論證和海洋環(huán)境影響評價(jià)。在用海申請單位或個(gè)人在委托開展海域使用論證和海洋環(huán)境影響評價(jià)前，應(yīng)當(dāng)請有經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)協(xié)助完成或者委托有資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位完成用海項(xiàng)目的工程可行性研究。

3.2 現(xiàn)狀調(diào)查工作先行且從嚴(yán)

現(xiàn)狀調(diào)查工作是開展項(xiàng)目用海的海域使用論證和海洋環(huán)境影響評價(jià)的基礎(chǔ)性工作。而工程可行性研究也是要基于現(xiàn)狀調(diào)查基礎(chǔ)上進(jìn)行的。但是往往對該部分內(nèi)容要求不夠嚴(yán)格。對于同一個(gè)用海項(xiàng)目，其海域使用論證、海洋環(huán)境影響評價(jià)和工程可行性研究工作的開展若基于同一套有效、全面的現(xiàn)狀調(diào)查資料基礎(chǔ)上，那么該三項(xiàng)工作就不至于因?yàn)椤案髯詾閼?zhàn)”，導(dǎo)致結(jié)論不一致或者存在矛盾沖突不可協(xié)調(diào)，從而延誤項(xiàng)目申請用海的推進(jìn)。

因此，一是為了保持三項(xiàng)工作的一致性，而是避免三項(xiàng)工作中部分內(nèi)容重復(fù)性開展，建議在開展用海項(xiàng)目的工程可行性研究前，現(xiàn)狀調(diào)查先行介入，而且要按照該三項(xiàng)工作最為嚴(yán)格的、全面的要求開展。

3.3 資源環(huán)境影響預(yù)測分析先行且全面

資源環(huán)境影響預(yù)測分析（即數(shù)值模擬分析工作），是海域是用論證、海洋環(huán)境影響評價(jià)和工程可行性研究三項(xiàng)工作均需要開展的工作。但是該三項(xiàng)開展資源環(huán)境影響預(yù)測分析的要求和目的不同，因此分析的內(nèi)容、程度均不同。工程可行性研究僅僅是在比選方案預(yù)測分析的基礎(chǔ)上選擇較優(yōu)的方案，使得工程的初步設(shè)計(jì)可行，但是又往往對較優(yōu)方案的影響分析關(guān)注較少，而且分析的內(nèi)容比較局限，主要分析波浪影響和泥沙沖淤影響。而海域使用論證和海洋環(huán)境影響評價(jià)則是通過工程可行性研究比選得出的較優(yōu)方案的資源環(huán)境影響預(yù)測分析來論證和評價(jià)該方案對周邊海域的影響及影響程度，從而提出該方案可行結(jié)論和降低環(huán)境影響的對策；該兩項(xiàng)工作要求的資源環(huán)境影響預(yù)測分析一般包括潮流影響、波浪影響、泥沙沖淤影響、海床影響、水質(zhì)影響等方面。

由此，海域使用論證和海洋環(huán)境影響評價(jià)對資源環(huán)境影響預(yù)測分析更加全面和嚴(yán)格，為了保證工程可行性研究設(shè)計(jì)和結(jié)論更加合理，使得海域使用論證、海洋環(huán)境影響評價(jià)和工程可行性研究工作更加順利高效，建議在開展工程可行性研究工作前就按照最為嚴(yán)格和全面的要求開展資源環(huán)境影響預(yù)測分析（即數(shù)值模擬分析工作）。

3.4 增強(qiáng)宏觀影響意識

除了繼續(xù)完善海域使用論證、海洋環(huán)境影響評價(jià)和工程可行性研究的工作次序和工作內(nèi)容外，還應(yīng)注意宏觀決策作用的有效發(fā)揮。在進(jìn)行海域使用論證、海洋環(huán)境影響評價(jià)和工程可行性研究既要注意個(gè)體影響的分析也要注意整體影響的關(guān)注，既要注意局部環(huán)境的變化也要注意全局環(huán)境的改善。要站在大的海域范圍內(nèi)至少是一個(gè)海灣的范圍內(nèi)，進(jìn)行項(xiàng)目工程的可行性分析、合理性論證和影響評價(jià)。并且要從區(qū)域的宏觀規(guī)劃例如區(qū)域海域開發(fā)利用總體規(guī)劃、海岸帶綜合利用規(guī)劃等的角度進(jìn)行工程的初步設(shè)計(jì)，在時(shí)間和空間尺度上對累積影響給予更多的考慮，有利于在宏觀上處理好經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

[1]國海發(fā)（2010）22號，海域使用論證技術(shù)導(dǎo)則[S].

[2]GB/T 19485-2014，海洋環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則[S].

[3]袁道偉，于永海，林霞等.海域使用論證與海洋環(huán)境影響評價(jià)若干問題探析[J].海洋開發(fā)與管理:2015(12):16-19.

[4]廖志聰.工程可行性研究在項(xiàng)目建設(shè)中的重要作用[J].交通科技與經(jīng)濟(jì):2016(2):82-83.

[5]王勇智，孫惠鳳，谷東起等.羅源灣多年圍填海工程對水動力環(huán)境的累積影響研究[J].中國海洋大學(xué)學(xué)報(bào):自然科學(xué)版，2015(3):16-24.