■孫 穎

審計機關(guān)行政復議工作發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)和建議

■孫 穎

我國處于全面推進依法治國的新時期，隨著法律制度的進一步完善和法治環(huán)境的改善，公眾的法制意識和維權(quán)意識不斷增強。尤其是近幾年，經(jīng)濟形勢進入轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵階段，社會結(jié)構(gòu)深刻變動，利益格局不斷調(diào)整，在政府公共管理大力創(chuàng)新的同時，也不可避免地帶來行政糾紛數(shù)量的持續(xù)上升，糾紛種類多樣化發(fā)展。2008年《政府信息公開條例》實施后，社會公眾向行政機關(guān)申請政府信息公開有了法律依據(jù)和救濟途徑，此類行政復議案件數(shù)量呈大幅度增長態(tài)勢。審計機關(guān)在行政復議案件處理過程中，面臨相關(guān)法律法規(guī)不完善，法律之間銜接不協(xié)調(diào)的情況，影響和阻礙了復議工作的開展和完善。

在行政復議方面：

一是行政復議法的一些條文規(guī)定比較籠統(tǒng)，審計機關(guān)復議工作中出現(xiàn)無明確的依據(jù)，執(zhí)行結(jié)果不統(tǒng)一的問題。例如，行政復議法第六條規(guī)定公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的可以申請行政復議。而合法權(quán)益較難界定，特別是知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利未作出明確規(guī)定；行政復議法第十七條第二款規(guī)定，行政復議申請自法制工作機構(gòu)收到之日起計算受理期限，但對需要補正的情形，是否也自法制工作機構(gòu)收到補正資料之日起計算受理期限，法律未做明確規(guī)定。行政訴訟司法實踐中，已有法院以行政復議機關(guān)收發(fā)室收到補正材料之日而不是以法制工作機構(gòu)收到之日起計算受理期限，判決行政復議機關(guān)因超期而敗訴的情況；行政復議法第二十條規(guī)定，公民、法人或者其他組織依法提出行政復議申請，行政復議機關(guān)無正當理由不予受理的，上級行政機關(guān)應當責令其受理；必要時，上級行政機關(guān)也可以直接受理。但在實際操作中，對“必要時”沒有明確的實施標準，不利于明晰各級復議機關(guān)的職責，也容易造成程序級別混亂。

二是行政復議法與新行政訴訟法的銜接不夠協(xié)調(diào)。2015年5月新行政訴訟法實施以來，立案從審查制放寬到登記制，進入訴訟程序較以往方便；并且，新行政訴訟法第二十六條規(guī)定，經(jīng)復議的案件，復議機關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關(guān)和復議機關(guān)做共同被告。由此，審計署的應訴案件從2015年之前每年1起激增到2016年的40起，2017年上半年就已經(jīng)達到了37起。由于進行訴訟程序相對容易，大量申請者進行行政復議后再進行訴訟。2016年，審計署的應訴案件中有四分之三以上來自不服行政復議決定。行政復議明顯沒能有效地發(fā)揮糾紛在行政機關(guān)內(nèi)部解決，以及減輕行政訴訟壓力的作用。

三是雙重行政復議管轄體制帶來的弊端。2016年，因省級審計機關(guān)行政行為引發(fā)的行政復議案件和行政訴訟案件分別占全部行政復議和一審應訴案件的89.19%和72.97%。而且，由于新行政訴訟法確立了復議維持作共同被告制度，2016年有近五分之一的行政訴訟案件審計署需派員赴外地出庭應訴，應訴工作量和成本大幅增加。目前，大多數(shù)地方政府都出臺了適用于本地區(qū)的政府信息公開辦法，審計署作為上一級主管部門在辦理行政復議案件和出庭應訴時，若出現(xiàn)審理人員不熟悉地方實際情況及有關(guān)政策法規(guī)，以及國家政策與地方政策不銜接需要協(xié)調(diào)、研究解決等問題時，工作效率和效果會受到影響。

在政府信息公開方面：由于90%的行政復議案件來自信息公開領(lǐng)域，信息公開條例中一些條文的不明確在很大程度上影響了審計機關(guān)行政復議工作的開展。

首先，條文規(guī)定過于籠統(tǒng)。例如，政府信息公開條例第十三條“公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國務院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關(guān)政府信息”中，“自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需求”如何界定、如何判定申請人的證明材料充分，條例中沒有具體解釋。目前已發(fā)生了多起與此相關(guān)的行政復議事件。再如，危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定的政府信息應如何判斷；征求第三方意見，第三方無法聯(lián)系或者不予回復的應當怎么處理等標準或事項未作出明確規(guī)定，一定程度上影響了行政復議工作的開展。

其次，近年來，依申請公開政府信息引發(fā)的矛盾越來越明顯，少數(shù)申請人反復就相關(guān)事項申請信息公開、行政復議和行政訴訟，“一人多案”和“一事多案”的情況呈多發(fā)態(tài)勢。例如，在政府拆遷補償、社會保險等領(lǐng)域，政府信息公開程序逐漸被申請人當作解決個人訴求的路徑，背離了政府信息公開條例的立法本意，占用了大量的行政資源和訴訟資源。2013年，這種情況尤其突出，審計署政府信息公開類行政復議申請較2012年增加37起，是2012年的3.8倍。現(xiàn)行政府信息公開條例規(guī)定過于原則性，對政府信息的認定范圍、商業(yè)秘密的認定原則、制作機關(guān)與保存機關(guān)的公開責任、申請公開的信息期限限制等問題缺少具有可操作性的規(guī)定。

最后，信息公開條例與審計法律法規(guī)的規(guī)定在執(zhí)行中出現(xiàn)不統(tǒng)一的情況，成為信息公開領(lǐng)域的審計行政復議案件激增的根源之一。信息公開條例規(guī)定的應主動公開的范圍較寬泛和籠統(tǒng)，而審計法第三十六條第一款規(guī)定：“審計機關(guān)可以向政府有關(guān)部門通報或者向社會公布審計結(jié)果。”“可以”的語義包含了允許作為或不作為，即可以向政府有關(guān)部門通報或者向社會公布審計結(jié)果，也可以不通報或公布。審計法關(guān)于審計結(jié)果公開的規(guī)定剛性不夠，調(diào)研中，某地級市審計機關(guān)介紹，由于市政府考核規(guī)定公布6份公告以上能夠獲得滿分，該審計機關(guān)2015年僅公布了6份審計結(jié)果。這種盡量減少審計結(jié)果公開的情況在一定程度上影響了公眾及時了解審計工作信息，加大了信息公開申請的規(guī)模和行政復議的可能性。

為使行政復議發(fā)揮其專業(yè)、便捷、高效地在審計機關(guān)內(nèi)部解決行政糾紛的作用，進一步修改完善相關(guān)法律法規(guī)，應該從以下幾點進行改善：

以審計機關(guān)行政復議工作現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，加強研究，針對我國行政復議和政府信息公開的普遍性問題，盡快修訂完善和建立相關(guān)法律法規(guī)。第一，進一步明確區(qū)分合法與非法訴求，在保障復議申請人知情權(quán)的同時，細化政府信息公開條例，推動政府信息公開制度不斷完善。真正使政府信息公開和行政復議工作發(fā)揮保障當事人合法權(quán)益的作用。第二，修訂完善審計法中對于審計結(jié)果公開的規(guī)定，提高公開的剛性，頒發(fā)實施中央和各地方統(tǒng)一的審計信息公開制度。第三，修訂行政復議法，要做好與新行政訴訟法的銜接。近年來，各地探索集中復議制度（成立“行政復議委員會”）取得了較好的效果，地方政府的行政復議力量和專業(yè)性不斷增強。因此，為提高案件辦理效率，有效化解上一級主管部門的應訴壓力，促進行政爭議有效公正解決，盡快修訂行政復議法，將現(xiàn)行雙重行政復議管轄體制調(diào)整為集中行政復議制度，對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，僅向該部門的本級人民政府申請行政復議。對于具體事項條款，在修訂行政復議法時，為了將辦理案件程序更加合理、規(guī)范化，明確以法制工作機構(gòu)收到補正材料之日作為受理期限的起算點。

審計署審計科研所）