武 林 / 西北師范大學經濟學院

精準扶貧視角下的扶貧開發(fā)與農村低保融合發(fā)展研究

武 林 / 西北師范大學經濟學院

精準扶貧是現(xiàn)階段扶貧的反貧困措施，而農村最低生活保障制度是一項社會救濟的創(chuàng)新。如何從農村最低生活保障的“輸血”到精準扶貧的“造血”，從單方面的政府保障兜底到通過產業(yè)扶貧、金融扶貧使得貧困農民正真正地脫貧。低保和扶貧兩種幫扶措施，在貧困戶動態(tài)管理過程中如何才能做到協(xié)調配合和融合發(fā)展呢。本文研究了現(xiàn)階段精準扶貧和農村最低生活保障制度的融合發(fā)展現(xiàn)狀，以及存在的問題。發(fā)現(xiàn)農村最低生活保障和精準扶貧存在不合理區(qū)間，建檔立卡缺乏動態(tài)管理，低保和扶貧存在“關系戶”等問題。并針對這些問題提出了合理化建議。

精準扶貧；農村低保；融合發(fā)展

一、引言

扶貧是為幫助貧困地區(qū)和貧困戶開發(fā)經濟、發(fā)展生產、擺脫貧困的一種社會工作，旨在扶助貧困戶或貧困地區(qū)發(fā)展生產，提高收入水平，從根本上改變窮困落后面貌。我國自1986年實施扶貧開發(fā)以來，采取專向扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧等多種形式，通過三十多年的不懈努力，取得了舉世矚目的成績。針對現(xiàn)階段的扶貧任務，建立精準扶貧機機制是當下的必然選擇：工作重點由特定區(qū)域扶貧轉向特定群體扶貧，通過對貧困戶和貧困村精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核，引導各類扶貧資源優(yōu)化配置，實現(xiàn)扶貧到村到戶，逐步構建精準扶貧工作的長效機制①，為科學的扶貧奠定了堅實的基礎。

農村低保制度作為政府社會再分配的一個重要手段，對于緩解社會分配不公、縮小貧富差距、提升國民整體幸福指數(shù)都有重要意義。這項政策機制從創(chuàng)立至今已經取得了一定成績。農村最低生活保障制度作為一項歷史性的反貧困政策，已成為我國農村貧困群體社會保障體系的“最后一道安全網(wǎng)”。精準扶貧自2013年提出以來，取得了相當可喜的成就，農村貧困人口明顯減少。李克強總理在2017年政府工作報告中指出，過去的2016年全國財政專項扶貧資金投入超過1000億元，農村貧困人口減少了1240萬，易地扶貧搬遷人口超過240萬。農村最低生活保障制度趨于完善，精準扶貧制度正在實施，但是這兩項惠及民生的制度怎樣才能協(xié)調配合協(xié)同發(fā)展使得我們的扶貧工作完善和高效呢。

二、兩項制度的實施現(xiàn)狀

1.政策含義及特征。

農村最低生活保障制度，是由各級政府給家庭人均純收入明顯低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实霓r村困難家庭，按照確定的最低生活保障標準的農村困難家庭，按照確定的最低生活保障標準，給予維持其基本生活條件的物質幫助。低保政策自2007年實施以來，給農村地區(qū)尤其是農村貧困地區(qū)帶來的反貧困效應是顯而易見的。首先是該政策遵循“應保盡保”的實施原則，使農村貧困人口得到了全面救助，截止2014年底已使5207.2萬農村貧困居民得到了最低生活補助②。其次我國農村最低生活保障標準得到了動態(tài)提高。另外財政支持力度加大。2008年我國各級財政的農村低保資金共有228.7億元，2009至2014年已經上漲到了363.0億元、445.0億元、667.7億元、718.0億元、866.9億元和870.3億元。這對于促進貧困農村地區(qū)的經濟發(fā)展、保障貧困人口基本的物質生活、縮小城鄉(xiāng)差距有不可代替的作用，有利于維護社會公平和正義，讓更好的老百姓共享改革和發(fā)展的成果，也是實現(xiàn)2020年基本消除絕對貧困現(xiàn)象的助推劑，對更好的建設社會主義新農村和全面小康具有十分重要的現(xiàn)實意義。

精準扶貧是相對于粗放扶貧而言，其特征是目標更加明確，是針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農戶狀況，運用科學有效程序對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。措施更加有針對性：找準致貧原因，然后根據(jù)原因制定具體的措施，因人而異，因因而異，更加具有針對性，降低了制度運行的成本，提高資源利效率和扶貧效果；管理更加精細：從前期扶貧對象的篩選和確定，到中期扶貧工作的具體實施，再到后期的動態(tài)跟蹤，精準扶貧朝著更加規(guī)范化的方向發(fā)展，使扶貧項目落到實處，做到“扶真貧”和“真扶貧”。

2.制度運行狀況。

在全面建成小康社會的新階段，貧困人口分布越來越分散化，致使目前還很難與每位貧困戶“對上號”，更無法得知其具體致貧原因，同時各類返貧問題的凸顯也使扶貧的形勢變得更為嚴峻。在這種情勢下，以貧困戶為主要瞄準對象的精準扶貧成為新時期農村扶貧的主導思想。實行精準扶貧，確保扶貧到村到戶，這是基于我國過去幾十年農村扶貧開發(fā)實踐的經驗總結，也是對這種實踐經驗的肯定、傳承和延續(xù)。根據(jù)相關統(tǒng)計，2012年我國農村貧困人口為9899萬人，減少19.11%，2013年貧困人口8249萬人，減少16.7%；2014年貧困人口7017萬人，減少14.9%。由此可以看出，2011-2014年貧困人口數(shù)量雖一直減少，但是減貧難度增加，減少速度下降，若按照每年約1個百分點下降速度進行預測，到2020年貧困人口減少速度為8.9%，貧困人口預測為3389萬人。低保自2007年實施以來，低保人數(shù)隨著貧困標準發(fā)生變化，但是隨著扶貧開發(fā)的努力，將會慢慢減少。2007年保障人數(shù)為2566.3萬人，2008年為4305.5萬人，2013年為5388萬人，2015年則為4903.6萬人。保障人數(shù)的變化當然與保障標準的不斷提高有關系，2016年低保平均標準同比提高了17.8%，達到每人每年3611元，超額完成了2016年年初制定的人均補助提高8%的目標任務，中央財政安排專項低保補助資金較上年增加6%?？梢姷捅Ｖ贫融呌谕晟啤?/p>

三、精準扶貧和農村低保制度融合

1.區(qū)別與聯(lián)系。

首先是服務對象不同。精準扶貧的主要針對有勞動能力并且有脫貧愿望的貧困的貧困人口和低收入人群，通過有針對性的進行幫扶以達到脫貧的目的；農村低保政策主要傾向于重大疾病導致的喪失勞動能力、主要勞動力亡故或者由于殘疾無法外出老工和從事農業(yè)勞動的家庭以及由于家庭變故導致的單親家庭等收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实募彝ァＦ浯?，政策功能不同。精準扶貧主要是通過實施精準化的幫扶措施，以提高貧困人口的自我發(fā)展能力和貧困地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力，通過政策支持和自身努力達到脫貧的目標；農村最低生活保障制度作為一項權利基準型的社會保護項目，其目標是構建一個綜合性的社會保護體系，覆蓋農村低收入群體，重在為農村貧困地區(qū)的貧困人口提供最基本的生活保障，用以維持其基本的物質生活。

2.兩項制度融合的必要性和困境。

扶貧開發(fā)與農村低保制度予以有機銜接，可在一定程度上使得扶貧對象具體選擇、制度程序上的科學化、規(guī)范化等。低保如果能夠注重能力的建設，將能起到兩個方面的積極作用：一是能為扶貧開發(fā)部門的脫貧能力建設工作積累經驗，創(chuàng)造基礎，發(fā)揮兩個部門的協(xié)同作用，增加幫扶資金的投入量；二是減少保障的依賴，低保不應該只是簡單的、無償?shù)貑畏矫娴慕o予，受助對象需與民政部門簽訂協(xié)議，承擔一定義務，而不能輕松地享有保障待遇。其次，有些脫貧能力建設內容由民政部門進行可減輕扶貧資金的壓力。

扶貧開發(fā)部門雖可以給農民以較大數(shù)額資金幫助，但實施起來也比較困難，存在行動不便利、設計部門多、利益關系復雜等問題。以小額貸款為例，扶貧部門和貸款部門存在利益差別，貸款銀行會考慮到有無償還能力，而這對最貧困者恰恰是十分有利的。低保針對性強，易于操作，目標明確，更易于收到實際效果。但是貧困戶動態(tài)管理難度大，由于農村居民收入的波動性，農村低保對象也應該實時調整，調整就得需要有相應的管理制度和管理人員，另外加上人口流動的原因，動態(tài)管理成本和難度變大，對于兩項制度的融合增加了難度。

四、融合發(fā)展的建議

1.科學確定低保對象，準確瞄準貧困戶。首先要統(tǒng)一對象認定的口徑，同步識別對象，在對象識別過程中要力求統(tǒng)一組織，統(tǒng)一實施，是農村低保和扶貧對象識別在工作時間和程序上同步進行，確保貧困對象不“脫靶”。在對象的選擇上要做到公平、公正，嚴格按照程序。在低保對象的篩選上防止“人情?！薄ⅰ瓣P系?！?。

2.分析貧困原因，因戶施策，根據(jù)勞動能力，分類扶貧。低保中有勞動能力或者勞動能力增強的要納入到扶貧開發(fā)對象當中。交叉重疊部分的貧困農戶即有勞動能力的貧困農戶不能簡單的列入低保對象，要進行分類管理，精準幫扶。防止“養(yǎng)懶漢”的“負激勵”問題的發(fā)生。根據(jù)貧困戶的致貧原因，因戶施策，對于因病、因養(yǎng)老問題等缺乏勞動力的應列入低保；對于有勞動能力但無生產條件和生產資料的貧困戶，應該加強勞動技能培訓和轉移就業(yè)，提供資金支持，信貸幫扶等多種方式加大產業(yè)扶貧，加強農戶的自我發(fā)展能力，最終擺脫貧困，防止返貧。保障對象的分類是實行保障的基礎，一般是按貧困農民的財產狀況進行分類，運用家計調查法掌握受助人及家庭的財產狀況，但程序繁雜、低效。但是按照貧困人的勞動能力進行分類，再根據(jù)保障對象的財產和收入狀況，進行針對性幫扶，效果會更好。

3.規(guī)范建檔立卡，建立扶貧信息共享，實施動態(tài)管理，建立低保退出機制。建檔立卡和信息共享是貧困戶動態(tài)管理的基礎，貧困戶的識別和瞄準是一個動態(tài)的過程，在建檔立卡過程中應該規(guī)范流程。低保退出機制是我國農村低保制度建設中重要的一環(huán)，其建立對農村最低生活保障制度的完善具有重要意義。所以農村低保要正向激勵，去依賴性就得完善低保退出機制。

4.引出大數(shù)據(jù)等技術，加強低保和扶貧制度的科學管理和監(jiān)督。當前，我國扶貧開發(fā)進入了攻堅期，精準扶貧過程中還存在一系列的現(xiàn)實性問題，諸如扶貧對象精準識別難、扶貧資金精確監(jiān)管難、貧困程度精確考核難等一系列管理和技術問題。如果這些問題若得不到有效解決，將會影響到精準扶貧工作的有效開展。在扶貧管理體制機制和技術平臺的建設使用上，可以采取引入精準扶貧模式和扶貧項目的第三方績效評估，建設及優(yōu)化貧困數(shù)據(jù)平臺，挖掘貧困數(shù)據(jù)信息。這樣才能進一步提高扶貧的綜合效益。

[1]李昊源.甘肅省農村最低生活保障制度瞄準研究[D].西北師范大學，2014.

[2]郭洪泉.我國農村最低生活保障的政策選擇[J].中國社會科學院院報，2007-6-5.

[3]朱玲.低保與扶貧的銜接：貧困地區(qū)面臨的挑戰(zhàn) [N].中國財經報，2011-08-02.

[4]肖云，孫曉錦.現(xiàn)行農村低保標準實施中的難點及對策研究—以980份城鎮(zhèn)民政工作人員和2577份農民問卷為例[J].

[5]李小云，董強，劉啟明，王妍蕾，韓璐.農村最低生活保障政策實施過程及瞄準分析[J].農業(yè)經濟問題，2006（11）.

注釋：

①《關于創(chuàng)新機制扎實推進農村扶貧開發(fā)工作的意見》（中辦發(fā)〔2013〕25號）

②[數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國民政部：《2014年社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報》EB/OL.2015-06-10www.mca.gov.cn/article/sj/ tjgb/201506/201506008324399.shtml.]