王衛(wèi)利 / 新疆建筑科學(xué)研究院（有限責(zé)任公司）

改為淺析中國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP模式下的發(fā)展

王衛(wèi)利 / 新疆建筑科學(xué)研究院（有限責(zé)任公司）

中國的老齡化問題日益凸顯，養(yǎng)老項(xiàng)目投資大、運(yùn)營成本高，整體發(fā)展存在很多問題。面對當(dāng)前我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)所存在的矛盾，以PPP模式推動養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展，通過養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展與創(chuàng)新，可有效解決當(dāng)前養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中面臨的“資金、服務(wù)”兩大難題，能夠?qū)崿F(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)和養(yǎng)老支持性政策的突破，保障社會投資者的基本收益水平，使之能夠在我國養(yǎng)老事業(yè)上發(fā)揮最大的作用，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

PPP模式；養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)

1.引言

我國已經(jīng)進(jìn)入人口老齡化快速發(fā)展階段，至2015年末，我國60周歲及以上人口達(dá)2.2億，占總?cè)丝诘?6.1%。根據(jù)預(yù)測，到2050年，65歲以上老年人口將達(dá)到4.83億，占總?cè)丝诘?4.1%,屆時(shí)每3個(gè)人當(dāng)中就有1個(gè)老年人。養(yǎng)老問題已上升到關(guān)系國計(jì)民生和國家戰(zhàn)略的新高度，政府需要積極應(yīng)對人口老齡化，加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，不斷滿足老年人持續(xù)增長的養(yǎng)老服務(wù)需求，有利于保障和改善民生，促進(jìn)社會和諧，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展。

但是，我國的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)供給量存在嚴(yán)重的缺口，單純依靠公共財(cái)政的建設(shè)模式無法滿足目前及未來老年人對養(yǎng)老服務(wù)的需求?？紤]到養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的公共性、未來人口老齡化對于中國養(yǎng)老體系形成的公共支出壓力等原因，以PPP模式引導(dǎo)社會資本參與養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的投資和運(yùn)營，是一種符合各方利益的可操作的發(fā)展模式。

2.中國養(yǎng)老市場

2.1 現(xiàn)狀與困境

近年來，隨著老年人口的持續(xù)快速增長，養(yǎng)老成為一個(gè)緊迫而沉重的話題。隨著居家養(yǎng)老觀念逐步改變，社區(qū)服務(wù)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的需求持續(xù)增長，到2020年我國老年消費(fèi)市場規(guī)模將達(dá)3.3萬億元。

目前我國的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老主要以國辦為主，民辦為輔。由政府包辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，高投入、低產(chǎn)出、高消耗、低效能，且管理服務(wù)欠佳，缺乏內(nèi)在動力，甚至成了權(quán)力腐敗的滋生之地。近幾年國辦敬老院發(fā)生的負(fù)面新聞時(shí)有發(fā)生。而民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，要么價(jià)格過高絕大多數(shù)人不能承受，要么服務(wù)質(zhì)量差項(xiàng)目少，場所設(shè)施簡陋，不能滿足服務(wù)需求。更為重要的是，國家目前對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)還沒有明確統(tǒng)一的規(guī)范，政策支持乏力，法律制度建設(shè)滯后，配套措施不夠完善。這些問題正是我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)不能快速有效發(fā)展的根源。

2.2 經(jīng)驗(yàn)借鑒

人口老齡化已成為當(dāng)今世界一個(gè)突出的社會問題，“老有所養(yǎng)”是人類社會追求的目標(biāo)之一，各國在結(jié)合各自的國情的基礎(chǔ)上發(fā)展了不同的養(yǎng)老模式。

從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)看，金融財(cái)政政策在支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展、服務(wù)個(gè)人養(yǎng)老方面的作用十分明顯，比如日本的介護(hù)保險(xiǎn)（LTCI）、美國的商業(yè)護(hù)理保險(xiǎn)和住房反按揭貸款等。國外絕大部分的國家采用主要的養(yǎng)老模式都是以一種模式為主，多種模式并存的養(yǎng)老模式。

一個(gè)國家而隨著社會的發(fā)展，養(yǎng)老方式也逐漸由家庭走向社會，多元化的養(yǎng)老方式將是必然選擇。當(dāng)傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式難以適應(yīng)這個(gè)發(fā)展趨勢，社會化養(yǎng)老成為擺在我們面前的一個(gè)重大現(xiàn)實(shí)課題。

2.3 我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)在PPP模式下的發(fā)展

PPP是為了建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是為提供某種公共物品和服務(wù)，政府按照一定的程序和方式，與社會資本以特許經(jīng)營和政府購買服務(wù)的方式，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，由社會力量向公眾提供市政公用產(chǎn)品與服務(wù)，提高質(zhì)量和供給效率，最終實(shí)現(xiàn)比預(yù)期單獨(dú)行動更為有利的結(jié)果。

考慮到養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的公共性、未來人口老齡化對于中國養(yǎng)老體系形成的公共支出壓力等原因，以PPP模式引導(dǎo)社會資本參與養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的投資和運(yùn)營，是一種符合各方利益的可操作的發(fā)展模式。政府通過與社會資本方的協(xié)作，PPP模式使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)通過自有資金、社會資本融資以及政府補(bǔ)貼三個(gè)渠道獲得資金以實(shí)施項(xiàng)目，也具備數(shù)據(jù)化管理的科學(xué)運(yùn)營方式及服務(wù)全面等方面的優(yōu)點(diǎn)。

2017年，我國政府和社會資本合作（PPP）機(jī)制在經(jīng)歷了兩年多來的規(guī)模增長以后，PPP項(xiàng)目落地率正在逐漸提升，PPP模式應(yīng)用于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)尤其在融資方面無疑是解決養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量不足、發(fā)展緩慢的一個(gè)可取之法。

2.4 PPP模式養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)面臨的困難

目前我國養(yǎng)老服務(wù)多以政府提供為主，財(cái)政資金是其主要資金來源，這無疑加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)，不利于養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。同時(shí),我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)存在著：設(shè)施形態(tài)多樣化、收費(fèi)機(jī)制復(fù)雜且透明度低、監(jiān)管體系不健全、風(fēng)險(xiǎn)的不確定性過大等等問題。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)屬于半公益性產(chǎn)業(yè)，也給評估和監(jiān)管帶來挑戰(zhàn)。通過PPP模式將社會資金引入到養(yǎng)老服務(wù)業(yè)中，將對緩解財(cái)政資金壓力，增加養(yǎng)老服務(wù)業(yè)有效供給，優(yōu)化其供給結(jié)構(gòu)等具有巨大作用。

與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目相比，養(yǎng)老項(xiàng)目具有形態(tài)多樣、強(qiáng)調(diào)服務(wù)、市場發(fā)起、收費(fèi)機(jī)制復(fù)雜、價(jià)格彈性大等特點(diǎn)，同時(shí)在合作模式上有著一套與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目完全不同的概念體系，這些因素造成了將PPP模式引入養(yǎng)老項(xiàng)目存在一定難度。

2.5 PPP模式操作養(yǎng)老項(xiàng)目的建議

政府和企業(yè)對采用PPP模式建設(shè)養(yǎng)老項(xiàng)目都有濃厚興趣，但擺在眼前的最大問題是以PPP模式操作養(yǎng)老項(xiàng)目尚無成熟經(jīng)驗(yàn)可循。養(yǎng)老行業(yè)在國內(nèi)屬于朝陽產(chǎn)業(yè)，但國內(nèi)尚未有成功案例。做養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的人需要情懷與堅(jiān)守，因?yàn)槭袌鲭A段使得行業(yè)在5-10年內(nèi)可能都看不到開花結(jié)果，長期的高投入低回報(bào)將是所有養(yǎng)老企業(yè)必須面對的現(xiàn)實(shí)，而民間資本的這一片情懷同樣需要政策的呵護(hù)。

當(dāng)前進(jìn)入該領(lǐng)域的以房地產(chǎn)企業(yè)居多,從我國當(dāng)前養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)構(gòu)成來看，主要包含養(yǎng)老服務(wù)、養(yǎng)老地產(chǎn)、養(yǎng)老金融與養(yǎng)老用品四方面內(nèi)容，其中，地產(chǎn)是載體，相關(guān)服務(wù)、金融等是重要的延伸內(nèi)容，它們相輔相成，相互融合。以往的經(jīng)驗(yàn)顯示，前期較高利潤率的支撐是今后上述能為廣大老百姓生活提供良好服務(wù)商品得以普適化的前提，除非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)定位為類似學(xué)校、醫(yī)院的設(shè)置，否則營利性的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)將是我國今后養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的主流形式。

政府應(yīng)實(shí)現(xiàn)在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展中的角色轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮協(xié)調(diào)者、監(jiān)督者而不是競爭者的作用。這就需要減少甚至取消政府主導(dǎo)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，促進(jìn)民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的自由競爭，發(fā)揮市場的資源配置作用，使社會資源更加正規(guī)、公平地流向養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，以促進(jìn)我國養(yǎng)老事業(yè)的正常、健康、有序發(fā)展。民政部門應(yīng)舍得犧牲本部門利益，主動從“有利可圖”的福利事業(yè)中退出，為社會成員進(jìn)入福利領(lǐng)域讓出空間。在準(zhǔn)入條件方面的進(jìn)一步放開，將有利于各界資本進(jìn)一步參與到養(yǎng)老服務(wù)市場建設(shè)中來。

2.6 養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展PPP模式的意義和前景

中國老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策環(huán)境良好，市場需求逐漸釋放，市場供給不斷擴(kuò)大，社會力量參與老齡產(chǎn)業(yè)的熱情日益高漲，迎來了前所未有的發(fā)展機(jī)遇。PPP在養(yǎng)老行業(yè)中的應(yīng)用，有望給養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)注入新的資金支持。

建議政府通過構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)PPP模式動態(tài)評價(jià)體系、建立專業(yè)性PPP監(jiān)管部門、完善養(yǎng)老服務(wù)PPP模式的合作機(jī)制、完善養(yǎng)老服務(wù)公私合作的制度體系和健全養(yǎng)老服務(wù)PPP模式的法律支持體系等方面，引導(dǎo)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，推動養(yǎng)老服務(wù)員發(fā)展。

3.國家政策的支持

2017年養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施、旅游資源開發(fā)等領(lǐng)域PPP項(xiàng)目已經(jīng)獲得政策傾斜，并且將形成PPP項(xiàng)目增量出口。2月28日，國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》提出支持社會力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，特別提出鼓勵采取政府和社會資本合作等方式支持社會力量舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。3月份，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)社會領(lǐng)域投資活力的意見》，要求相關(guān)部門制定社會力量進(jìn)入醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、文化、體育等領(lǐng)域的具體方案，明確工作目標(biāo)和評估辦法，新增服務(wù)和產(chǎn)品鼓勵社會力量提供。特別提到引導(dǎo)社會資本以PPP模式參與醫(yī)療機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、教育機(jī)構(gòu)、文化設(shè)施、體育設(shè)施建設(shè)運(yùn)營，開展PPP項(xiàng)目示范。

4.結(jié)語

中國的老齡化問題日益凸顯，在現(xiàn)有政策下，養(yǎng)老項(xiàng)目投資大、運(yùn)營成本高，整體發(fā)展存在很多問題。PPP模式應(yīng)用于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)尤其在融資方面無疑是解決養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量不足、發(fā)展緩慢的一個(gè)可取之法。PPP模式使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)通過自有資金、社會資本融資以及政府補(bǔ)貼三個(gè)渠道獲得資金以實(shí)施項(xiàng)目，也具備數(shù)據(jù)化管理的科學(xué)運(yùn)營方式及服務(wù)全面等方面的優(yōu)點(diǎn)。通過政府與社會資本合作的方式，能夠?qū)崿F(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老支持性政策的突破，保障社會投資者的基本收益水平，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。我們要在此基礎(chǔ)上不斷去創(chuàng)新、去發(fā)展，找出真正符合實(shí)際需求的發(fā)展方式。

[1]2017-2022年中國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景與投資戰(zhàn)略規(guī)劃分析報(bào)告，2017年

[2]王亦虹,潘敏，尹貽林主編《雙贏之道》天津大學(xué)出版社

[3]《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》2017年

[4]《關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)社會領(lǐng)域投資活力的意見》,2017年