王詹

DOI：10.16661/j.cnki.1672-3791.2017.30.128

摘 要：隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更新加快，建筑規(guī)模逐步擴大，新老消防技術(shù)規(guī)范和安全隱患相互交織，給防火監(jiān)督工作帶來了諸多新的問題和考驗，本文以膳魔師（中國）家庭制品有限公司建筑使用變更案例，深入分析建筑使用性質(zhì)變更的矛盾沖突點及隱患危害，闡述執(zhí)法查處的基本形式及存在問題并提出相關(guān)建議和對策。

關(guān)鍵詞：建筑 變更 執(zhí)法 對策

中圖分類號：D922 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2017）10（c）-0128-03

近日，筆者在翻閱多起執(zhí)法處罰案例時發(fā)現(xiàn)，案情表面上看比較簡單，多家單位因改變了原建筑使用性質(zhì)，先后被處罰兩次。但是，這些案例實則反映了當(dāng)前消防監(jiān)督執(zhí)法中一個很普遍卻又難以徹底解決的問題，由于先天性或者其他方面的缺陷導(dǎo)致申報消防審批存在困難，在服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展的大環(huán)境下，消防機構(gòu)如何能在正常執(zhí)法程序中盡可能讓企業(yè)少遭受損失。

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更新加快，建筑規(guī)模逐步擴大，新老消防技術(shù)規(guī)范和安全隱患相互交織，給防火監(jiān)督工作帶來了諸多新的問題和考驗。與之相對應(yīng)的是，當(dāng)前防火工作的壓力和責(zé)任則是與日俱增，消防執(zhí)法的社會效果與法律效果發(fā)生沖突，嚴格執(zhí)法與文明服務(wù)之間能否找到最佳平衡點，是所有消防監(jiān)督執(zhí)法人員必須面臨的挑戰(zhàn)。作為一名基層大隊防火監(jiān)督員，現(xiàn)結(jié)合這些執(zhí)法處罰案例和當(dāng)前防火工作客觀現(xiàn)狀，就如何有效治理改變建筑使用性質(zhì)存在消防安全問題方面，淺談幾點個人思考。

1 典型案例基本情況

膳魔師（中國）家庭制品有限公司，位于昆山市陸家鎮(zhèn)合豐開發(fā)區(qū)金陽路55號，有建筑共7幢，面積為6萬m2，現(xiàn)有員工約2100人，公司類型是有限責(zé)任公司（外國法人獨資），主要從事家庭制品生產(chǎn)高真空節(jié)能燜燒鍋、保溫杯、瓶等。

2015年4月9日，大隊消防監(jiān)督員在檢查中發(fā)現(xiàn)膳魔師（中國）家庭制品有限公司綜合樓改作員工宿舍，4期1號廠房、3期2號廠房內(nèi)設(shè)置金屬拋光工段，員工浴室未進行消防竣工備案，大隊以未進行竣工備案的案由對其處罰款人民幣壹仟元整的處罰。

同時，下發(fā)了《責(zé)令限期改正通知書》，責(zé)令限期整改，期滿復(fù)查，發(fā)現(xiàn)仍未備案且未停止使用，大隊即下發(fā)了《建設(shè)工程竣工驗收消防備案違法通知書》，通知單位停止使用員工宿舍、金屬拋光工段和員工浴室并依法申報備案。2015年7月1日大隊檢查發(fā)現(xiàn)該單位仍未備案且仍在使用，大隊以抽查不合格不停止使用的案由對其責(zé)令停止使用宿舍、金屬拋光工段和員工浴室，并處罰款人民幣叁萬元整的處罰。

該公司綜合樓改作員工宿舍、金屬拋光工段由于前置條件的限制（規(guī)劃、建設(shè)等部門的批文）竣工消防備案一直無法申報。也就是說從發(fā)現(xiàn)問題開始，該公司無法進行整改，從而引發(fā)責(zé)令三停的處罰。該單位愿意投入資金整改實質(zhì)性火災(zāi)隱患，也愿意接受消防部門的處罰，但是其認為如果關(guān)停員工宿舍，則將遭到巨大損失甚至無法運營，也可能引發(fā)員工集體性事件，因此拒不配合執(zhí)行停止使用員工宿舍的處罰。

2 建筑使用性質(zhì)變更的矛盾沖突點及隱患危害

（1）建筑從“合法”變“永久違法”。以膳魔師（中國）家庭制品有限公司為例，原本該綜合樓已通過消防備案，但因其生產(chǎn)需求，單位將其改作員工宿舍，建筑使用性質(zhì)的改變導(dǎo)致其從備案合格建筑變成未經(jīng)消防備案的建筑。由于住建部門對已經(jīng)完成的項目是不補辦施工許可證的，不滿足消防審批、備案條件，導(dǎo)致該建筑成為消防部門的“永久違法”建筑。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)“寸土寸金”的環(huán)境下，綜合樓改作宿舍樓、廠房改作倉庫的情況屢見不鮮，甚至出現(xiàn)了工業(yè)廠房變身賓館、飯店，以及主打低價銷售“工廠店”，并且呈現(xiàn)一種流行趨勢的現(xiàn)象，大量建筑開始陷入無法取得許可文件的僵局。

（2）火災(zāi)危險類別變高。在經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，廠房內(nèi)部結(jié)構(gòu)根據(jù)訂單的需求、工藝的要求來調(diào)整?！?.2”中榮爆炸事故的一個主要原因就是該單位擅自在原有車間改設(shè)成拋光車間，直接將原先的丁類廠房建筑上升到甲、乙類，改變了建筑火災(zāi)危險類別。膳魔師（中國）家庭制品有限公司廠房內(nèi)設(shè)置金屬拋光工段，雖然面積不大，并增加了防爆設(shè)施，但無形中增加了事故的發(fā)生幾率和危險性。

（3）內(nèi)部環(huán)境混亂復(fù)雜。不少大型企業(yè)由于搬遷或者生產(chǎn)規(guī)?？s減，便將原有的廠房建筑對外租賃，有些不到10000m2的廠房，能有20多家小型企業(yè)同時入駐，涉及到電子、紡織、通訊、餐飲等不同領(lǐng)域，相互間私自隔斷，各自為陣，整棟建筑被分割得七零八落，消防安全通道隨意隔斷，消防設(shè)施嚴重損壞缺損，甚至還有員工宿舍、生產(chǎn)、存儲混用在同一建筑的情況，內(nèi)部環(huán)境十分復(fù)雜混亂，但缺乏統(tǒng)一的管理單位，合法及違法相互交雜，缺乏統(tǒng)一有效的安全管理。

3 執(zhí)法查處的基本形式及存在問題

（1）監(jiān)督執(zhí)法層面。以膳魔師為例，大隊最終決定責(zé)令單位停止使用并處以罰款，卻因該單位認為在積極申報中發(fā)現(xiàn)存在不可抗力，停止使用將導(dǎo)致巨大損失，導(dǎo)致與監(jiān)督執(zhí)法人員出現(xiàn)矛盾沖突，為避免引發(fā)員工集體性事件，停止使用難以執(zhí)行到位，出現(xiàn)消防工作社會面的“死結(jié)”，消防監(jiān)督員即使有心想要解決問題卻無計可施。針對此類案件的執(zhí)法處理，消防部門前期行政處罰的事實清楚，證據(jù)確實充分，適用法律正確。但是到最后卻難以執(zhí)行到位。監(jiān)督員受到企業(yè)生產(chǎn)效益、服務(wù)地方經(jīng)濟、政府關(guān)心介入和維護社會穩(wěn)定等方面諸多方面原因的影響，從而做出的一種“人性化”執(zhí)法選擇，無疑加重了自身的責(zé)任與壓力。采取強制措施，勢必引起更沉重的后果，并且此類現(xiàn)象普遍出現(xiàn)，執(zhí)行不慎，勢必會引起連鎖反映。因?qū)徟鷹l件不足造成被行政處罰的情形最終將消防監(jiān)督員帶入一個消防執(zhí)法的“死局”。

（2）隱患整改層面。對于監(jiān)督員檢查中發(fā)現(xiàn)和提出的問題，單位都能夠積極投入相應(yīng)的資金和人力自主整改，大隊加大技術(shù)指導(dǎo)力度，定期開展上門服務(wù)，確保實質(zhì)性火災(zāi)隱患盡快整改。然而，由于先天性或者受規(guī)劃、建設(shè)等部門前置條件約束等方面原因，致使程序性違法行為無法整改到位。這其中主要有以下幾個方面問題：①建筑規(guī)劃變更無法辦理。對于改變規(guī)劃用途的廠房建筑，社會單位要消除程序性違法行為，就必須按照規(guī)定辦理相關(guān)消防審批，然而，在辦理消防審批手續(xù)的前提是需向規(guī)劃部門辦理建筑規(guī)劃變更手續(xù)，但實際上，規(guī)劃部門在綜合考慮建筑使用性質(zhì)、建筑投資規(guī)模和實際功能使用等因素后，不予辦理的項目并不會出具相關(guān)意見。②施工許可證較難辦理。2013年4月27日住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部第13號《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計文件審查管理辦法》有明確規(guī)定，施工許可證只需要經(jīng)審核過的設(shè)計圖紙，這個“審核”是指建設(shè)工程圖審技術(shù)服務(wù)機構(gòu)的圖審，不是政府相關(guān)部門，更不是消防設(shè)計審核。建設(shè)工程采用設(shè)計備案或者竣工驗收消防備案的方式在公安部第119號令《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》也有明確規(guī)定，應(yīng)當(dāng)向公安機關(guān)消防機構(gòu)提供備案申報表、指定相關(guān)材料及施工許可文件復(fù)印件。按照住房和城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管部門的有關(guān)規(guī)定進行施工圖審查的，還應(yīng)當(dāng)提供施工圖審查機構(gòu)出具的審查合格文件復(fù)印件。依法不需要取得施工許可的建設(shè)工程，可以不進行消防設(shè)計、竣工驗收消防備案。變更建筑使用性質(zhì)一般都屬于改建、擴建工程，面積也大多超過300m2且投資都在30萬以上，按照項目涉及備案要求，在辦理消防審批手續(xù)時，需提供施工許可證，由于住建部門對改建、擴建項目施工許可證辦理方面綜合考慮很多前提因素，很多業(yè)主因無法提供所需證明以及其他方面原因，不愿主動辦理，或者也可以說是很難辦理。尤其是300m2左右的小型2次裝修工程項目，存在施工周期短辦理施工許可證時間長，從周期起止時間算無形中成本增加，導(dǎo)致小業(yè)主不愿意等。另外一個原因就是，很多業(yè)主不懂得相關(guān)法律條文，再加上為了節(jié)省成本，于是在重新裝修完之后，再向住建部門申請辦理施工許可證，而住建部門對已經(jīng)施工已經(jīng)完成的項目是不辦理施工許可證的，這樣的事情也非常多見，很多項目就因為施工許可證難以辦理或者是無法辦理，致使項目無法報批。③先天性條件制約。不少單位將原先丁戊類廠房建筑作甲、乙生產(chǎn)或者倉庫使用，按照要求，必須增設(shè)泵房、水池等相應(yīng)的消防設(shè)施，同時建筑耐火等級升高，建筑之間的防火間距需符合規(guī)定，然而，實際上變更后使用的廠房建筑很多都無法滿足要求，甚至沒有地方建造泵房、水池。endprint

4 相關(guān)建議和對策

（1）突出單位主體責(zé)任，轉(zhuǎn)變消防監(jiān)督檢查方式。①進一步明確單位主體責(zé)任。新修改的《安全生產(chǎn)法》從單位安全生產(chǎn)責(zé)任制的落實、單位安全生產(chǎn)投入保障、單位安全生產(chǎn)專業(yè)技術(shù)隊伍建設(shè)、單位安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)、單位事故隱患排查治理等方面，都作為單位的主體責(zé)任進行明確。在消防監(jiān)督管理工作中，一方面可以按照安全生產(chǎn)法的要求，對單位履行消防安全管理主體責(zé)任進行監(jiān)督管理。另一方面，在修改消防法時，可以借鑒安全生產(chǎn)法，進一步細化明確單位的消防安全主體責(zé)任和單位內(nèi)部消防安全管理人員的責(zé)任。②轉(zhuǎn)變監(jiān)督檢查方式。檢查單位時，將重點查隱患，轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c查單位履行消防管理職能，查單位自身開展消防工作的情況。真正讓單位形成消防工作就是其自身工作的一部分的認識。而不是現(xiàn)在這種上級檢查某一單位消防工作時，轄區(qū)消防監(jiān)督人員比單位消防管理人員還要緊張的局面。③按照消防法的規(guī)定，嚴格實行按比例監(jiān)督抽查制度。無論是開展日常監(jiān)督檢查還是專項行動，對檢查對象都制定監(jiān)督抽查計劃對檢查的范圍進行明確，而不是采取卷地毯的方式進行全覆蓋，把政府及其監(jiān)管單位的職責(zé)都轉(zhuǎn)嫁到消防監(jiān)督員身上。具體到對某一單位進行檢查時，重點在于全面檢查單位自身落實消防管理工作的情況，對單位是否存在隱患情況采取局部抽查核實的方式，通過加大懲處力度來督促單位履行消防管理，開展自我管理。這樣做的益處是：一是不會本末倒置，消防法建立抽查制度是為了給單位施壓，督促單位落實主體責(zé)任；二是不會責(zé)任不明，以往大包大攬的工作方式造成很多人出現(xiàn)消防責(zé)任就是消防部門的責(zé)任的錯誤觀點，矛盾沖突也容易被激化到消防機構(gòu)，不利于工作開展；三是有助全民消防，可以充分發(fā)揮單位消防安全自我管理的積極性。

（2）堅決查處實質(zhì)性火災(zāi)隱患，建立完善程序性違法行為報告抄報制度。首先，加大實質(zhì)性火災(zāi)隱患的查處力度。對變更建筑使用行為，存在實質(zhì)性火災(zāi)隱患的，以及相關(guān)法律法規(guī)和法定程序，進行相應(yīng)的處罰并責(zé)令單位當(dāng)場或者限期整改火災(zāi)隱患。期間，消防監(jiān)督人員嚴格執(zhí)法，熱情服務(wù)，積極協(xié)助單位提供相應(yīng)的技術(shù)整改措施，推動單位盡快整改實質(zhì)性火災(zāi)隱患，如丁戊類廠房建筑作甲乙類使用致使火災(zāi)危險類別變高且隱患無法消除的，必須督促其恢復(fù)建筑原有使用功能，拒不整改的，按照程序?qū)嵤┡R時查封措施。其次，建立完善程序性違法行為抄報通報制度。在完成實質(zhì)性火災(zāi)隱患整改的基礎(chǔ)上，督促其辦理相關(guān)消防手續(xù)，確實因先天性條件或其他方面原因制約無法辦理的，消防部門按照法定職責(zé)和程序，責(zé)令“三?！?，并建立完善形成情況報告抄報制度，定期向市、區(qū)鎮(zhèn)兩級政府報告，并一并抄報規(guī)劃、建設(shè)、土地等相關(guān)職能部門，在完成消防執(zhí)法程序的基礎(chǔ)上，提請政府協(xié)調(diào)相關(guān)部門協(xié)同處理，以政府主導(dǎo)或者部門聯(lián)合辦公形式，做出最終的處理結(jié)果，這樣做確保消防部門在執(zhí)法程序到位、減輕責(zé)任壓力的同時，由政府主導(dǎo)多部門協(xié)同配合，借助《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《建筑法》《建筑工程施工許可管理辦法》和《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》等法律法規(guī)，綜合考慮地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的大局，協(xié)調(diào)推進類似案情的處理。

（3）落實簡政放權(quán)要求，深化消防行政審批改革。現(xiàn)行的建筑工程消防行政審批是實行雙審查制，既對建設(shè)單位做程序性審批，又對建設(shè)工程消防設(shè)計是否符合消防安全技術(shù)規(guī)范標準做實質(zhì)性技術(shù)審查。針對建設(shè)工程施工圖審查而言，消防行政審批與建設(shè)行政主管部門的行政審批，存在有內(nèi)容重合、職能交叉的情況。建筑工程消防設(shè)計本身就是建筑工程設(shè)計的組成部分，消防、建設(shè)行政部門對建筑工程施工圖紙設(shè)計、審查的依據(jù)都是國家有關(guān)建筑工程設(shè)計規(guī)范標準，只是各自審查的重點不一樣；規(guī)范標準有關(guān)消防內(nèi)容的強制性條文，建設(shè)行政主管部門在審查時同樣也會遵照執(zhí)行。如果按照國家簡政放權(quán)的要求，在消防行政審批過程實施技術(shù)審查和行政審批分離的審批制，將建筑工程消防設(shè)計技術(shù)性審查交由施工圖審查機構(gòu)完成，公安機關(guān)消防機構(gòu)只進行程序性審批。同時建議，筑建部門將施工圖審查與施工許可證可同步發(fā)放。對無法滿足審批條件的單位，全權(quán)交由上游部門依規(guī)處置，將惡性循環(huán)從源頭上控制。

（4）完善消防中介技術(shù)服務(wù)，推動消防工作社會化。鼓勵專業(yè)性消防服務(wù)機構(gòu)為單位提供專業(yè)化的消防服務(wù)。要充分運用市場這只看不見的手，來推動消防安全管理的社會化。一是將現(xiàn)在公安消防機構(gòu)行使的部分技術(shù)管理職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹薪榧夹g(shù)服務(wù)機構(gòu)的服務(wù)職能。如消防設(shè)施檢測、消防安全評估、消防職業(yè)技能鑒定等。二是鼓勵單位在完善自身消防管理責(zé)任體系的同時，向社會專業(yè)消防服務(wù)機構(gòu)購買消防專業(yè)服務(wù)。消防安全管理服務(wù)、消防設(shè)施維護保養(yǎng)、消防強制保險等一些消防管理及保障工作，可以通過經(jīng)濟的手段由單位購買服務(wù)來解決。單位從事消防工作的人員有限，消防專業(yè)知識不足，而專業(yè)消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)正是單位消防管理工作最合適的補充。

現(xiàn)有模式下，有限的警力要用在重點單位、重點場所和重點環(huán)節(jié)。只有解決了哪些工作是單位本身應(yīng)該做的，哪些問題是可以通過第三方機構(gòu)解決的，哪些職責(zé)是消防監(jiān)督機構(gòu)必須履行的，分清各自的責(zé)任邊界，才能避免消防監(jiān)督職責(zé)不明、消防管理不到位、責(zé)任追究無限化的局面。

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