龔 燃 （北京空間科技信息研究所）

美國眾議院科學委員會通過商業(yè)航天監(jiān)管法案

龔 燃 （北京空間科技信息研究所）

U.S. House Science Committee Passes Commercial Space Regulatory Bill

2017年6月8日，美國眾議院科學委員會批準了《美國航天商業(yè)自由企業(yè)法案》，對商業(yè)遙感衛(wèi)星和其他商業(yè)航天器的監(jiān)管進行改革。法案由眾議院科學委員會主席拉馬爾·史密斯和8個共同提案人正式提出。本文將對法案的提出背景和主要內(nèi)容進行介紹，并提出幾點結論。

1 法案提出背景

現(xiàn)行商業(yè)航天監(jiān)管制度

美國的商業(yè)航天與管理制度發(fā)展較早并根據(jù)實際情況不斷進行調(diào)整。遵照現(xiàn)行2010版《美國國家航天政策》提出的“鼓勵并推動美國商業(yè)航天企業(yè)發(fā)展”的指導方針，美國積極改進商業(yè)航天活動監(jiān)管制度，具體體現(xiàn)在商業(yè)遙感活動監(jiān)管和商業(yè)航天發(fā)射服務監(jiān)管兩方面。

（1）衛(wèi)星遙感商業(yè)應用采用許可證機制進行監(jiān)管

由于商業(yè)遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)質(zhì)量高，美國對其管理進行了嚴格的安全監(jiān)控，即對私營衛(wèi)星公司采取許可證機制。依據(jù)1992年《陸地遙感政策法》，美國商務部授權美國國家海洋和大氣管理局（NOAA）負責私營遙感衛(wèi)星系統(tǒng)的許可證頒發(fā)，該局局長再將授權委托給其下的國家環(huán)境衛(wèi)星、數(shù)據(jù)、信息服務中心（NESDIS）。2000年8月，國家海洋和大氣管理局制定了《私營陸地遙感空間系統(tǒng)許可證諒解備忘錄》，規(guī)定商業(yè)遙感許可證頒發(fā)和監(jiān)管的具體程序。2006年，國家海洋和大氣管理局對商業(yè)地球遙感空間系統(tǒng)許可證頒發(fā)、合規(guī)性監(jiān)察的要求進行了修訂，發(fā)布了現(xiàn)行的《私營陸地遙感空間系統(tǒng)授權許可》。

國家環(huán)境衛(wèi)星、數(shù)據(jù)、信息服務中心下設了商業(yè)遙感管理事務辦公室（CRSRA）和商業(yè)航天辦公室（OSC）。其中，商業(yè)遙感管理事務辦公室負責商業(yè)遙感衛(wèi)星系統(tǒng)的具體管理事務：在美國政府的管轄或制約下，監(jiān)管私營地球遙感空間系統(tǒng)的運營，同時保護重要的國家安全利益、外交政策和履行國際義務。私營公司提交高分辨率遙感衛(wèi)星運營申請，經(jīng)過商務部長同國務院和國防部協(xié)商后，由國家海洋和大氣管理局頒發(fā)相關運營許可證書。只有在得到許可之后，這些公司才能制造和經(jīng)營高分辨率商業(yè)遙感衛(wèi)星，并對外公開銷售其衛(wèi)星圖像。

根據(jù)工業(yè)界的反饋，商業(yè)遙感許可證制度實施至今存在一些問題，如：政府對于遙感產(chǎn)業(yè)的管理制度沒有集中監(jiān)督和協(xié)調(diào)，存在不確定性，導致批準時間過長；過度保護遙感技術和能力，出口限制太嚴格，且出口的服務和產(chǎn)品沒有解決買方的實際需求，影響采購的積極性；出口遙感衛(wèi)星或關鍵技術要求必須有政府間協(xié)議，在有協(xié)議的情況下不能保證獲得出口許可證，采購方對此存在顧慮；政府傾向于縮小數(shù)據(jù)使用范圍，這將影響用戶的體驗。因此，美國商業(yè)遙感監(jiān)管制度在實際操作中還需要不斷進行完善和調(diào)整。

（2）商業(yè)航天發(fā)射遵從商業(yè)航天發(fā)射法的監(jiān)管

隨著美國商業(yè)航天活動的日益增長，促成美國在1984年出臺《商業(yè)航天發(fā)射法》（CSLA），該法歷經(jīng)幾次修訂一直沿用至今。該法對發(fā)射、返回管理、重復使用運載火箭，以及載人航天飛行參與方做出了規(guī)定，但是沒有對在軌活動做出任何規(guī)定。為了實現(xiàn)這一目標，該法創(chuàng)建了一套發(fā)射許可管理體系，對授權許可詳細程序進行規(guī)范。該法授予運輸部發(fā)放許可，并監(jiān)管發(fā)射的特權。目前，該特權已委托給美國聯(lián)邦航空管理局（FAA）的商業(yè)航天運輸辦公室（AST）。商業(yè)航天運輸辦公室主要負責商業(yè)航天運輸?shù)氖跈嗪鸵?guī)章制度的制定等工作，對批準、否決、廢止或修訂發(fā)射許可具有決定權。

2015年11月，美國參議院以匿名方式通過了《美國商業(yè)航天發(fā)射競爭力法案》。該項法案主要內(nèi)容包括：①延長“國際空間站”的運行和使用期限；②確保商業(yè)航天的持續(xù)發(fā)展與穩(wěn)步增長，將商業(yè)載人航天飛行“管理學習期”延長至2020年；③定義“政府航天員”；④為商業(yè)航天發(fā)展明確相應的監(jiān)管，要求白宮科技政策辦公室在美國國家航空航天局（NASA）及其他相關聯(lián)邦機構的協(xié)助下，評估商業(yè)航天非政府事務的監(jiān)管方法并提出建議；⑤將美國聯(lián)邦航空管理局對運載器的發(fā)射許可授權進行合并。該法案的最大亮點是取消了對新興航天公司的眾多限制，為確保美國商業(yè)航天活動持續(xù)發(fā)展與增長創(chuàng)造了良好的管理環(huán)境。

存在的問題分析

（1）商業(yè)航天市場缺乏全面、合理的監(jiān)管制度

為引導私營企業(yè)進入商業(yè)航天市場，美國在政策上給予了極大的支持，實現(xiàn)了商業(yè)航天持續(xù)近10年的蓬勃發(fā)展，大量新興企業(yè)進軍航天領域，商業(yè)模式正在發(fā)生重大變革。

盡管如此，對于新興商業(yè)航天市場而言，美國政府在監(jiān)管和審批許可程序方面還存在著巨大差距。當前擁有審批和監(jiān)管制度的只限于商業(yè)遙感衛(wèi)星和通信衛(wèi)星，許多其他類型的非傳統(tǒng)商業(yè)航天任務，如在軌衛(wèi)星服務、小行星或月球采礦、建造用于旅游和商業(yè)研究的商業(yè)空間站等業(yè)務，均沒有明確的監(jiān)管或批準許可法規(guī)程序。

（2）現(xiàn)有制度存在諸多問題，缺乏透明性和確定性

美國當前的商業(yè)航天活動監(jiān)管制度，主要體現(xiàn)在商業(yè)遙感活動監(jiān)管和商業(yè)航天發(fā)射服務監(jiān)管兩方面。此外，美國通信業(yè)最高管制立法機構—聯(lián)邦通信委員會（FCC）負責美國非政府衛(wèi)星活動的頻率管理。

商業(yè)遙感活動由美國商務部負責監(jiān)管，具體監(jiān)管事務由商業(yè)遙感管理事務辦公室根據(jù)現(xiàn)行的《私營陸地遙感空間系統(tǒng)授權許可》執(zhí)行。近幾年，來自新興企業(yè)的新任務、新載荷等申請量大幅增加，盡管國家海洋和大氣管理局在內(nèi)部采取了一系列措施來提高效率，但大量增加的新申請還是造成了監(jiān)管負擔，導致出現(xiàn)咨詢流程簡化、申請無限期延期等問題。如不制定相關法規(guī)進行合理調(diào)整，隨著技術的不斷發(fā)展和創(chuàng)新，還會出現(xiàn)更多需要政府和市場來適應的問題。

商業(yè)航天發(fā)射活動委托給商業(yè)航天運輸辦公室負責，包括發(fā)射、返回管理、重復使用運載火箭以及載人航天飛行等商業(yè)航天運輸?shù)氖跈嗪鸵?guī)章制度的制定等工作。盡管如此，許多商業(yè)航天公司仍沒有明確的機構以及授權與監(jiān)管制度來監(jiān)管或?qū)徟鞒?，這將阻礙新興航天公司獲得投資以及長遠發(fā)展。

頂層立法加快推進，監(jiān)管法案應運而生

基于此，美國參眾兩院不約而同地加快了推進新一輪商業(yè)航天立法進程，分別審議促進商業(yè)航天發(fā)展的法案。2015年11月，美國參議院通過了《美國商業(yè)航天發(fā)射競爭力法案》，取消對航天創(chuàng)業(yè)公司的眾多限制，并賦予私人太空采礦合法性，使得商業(yè)衛(wèi)星的監(jiān)管流程受到大眾的廣泛關注。2016年4月，美國眾議院發(fā)布《美國航天復興法案》（草案），除了鼓勵商業(yè)航天創(chuàng)新發(fā)展外，也對相關監(jiān)管機構的組織結構等進行了調(diào)整，以促進其高效性、協(xié)調(diào)性和明確性。如：改變目前商業(yè)遙感執(zhí)照的辦理方式、設立分管商業(yè)航天運輸?shù)慕煌ú恐聿块L職位等。

至此，各利益方均已認識到監(jiān)管機構和制度的重要性，表示美國商業(yè)航天發(fā)展需要清晰明確的監(jiān)管和法規(guī)制度，以營造有利的商業(yè)航天發(fā)展政策環(huán)境。法案即為實現(xiàn)該目標邁出的重要一步。

2 法案介紹

目標和意義

法案旨在為美國商業(yè)航天活動建立合適的法律基礎（避免過分監(jiān)管），為全部商業(yè)航天活動的授權與監(jiān)管提供有效、透明和簡化的流程；評估商業(yè)許可證申請在國家安全中的應用，同時促進美國商業(yè)航天產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提高全球航天企業(yè)競爭力，以及提供可預見的、有效的政府監(jiān)管。法案將為各類自由企業(yè)創(chuàng)建有力的法律和政策環(huán)境，最大程度地為其發(fā)展創(chuàng)造條件。

主要內(nèi)容

（1）優(yōu)化現(xiàn)有商業(yè)遙感衛(wèi)星許可證制度

改革了現(xiàn)有的商業(yè)遙感衛(wèi)星許可證制度，主要簡化了由商業(yè)遙感管理事務辦公室負責的商業(yè)遙感衛(wèi)星許可證申請流程，解決了之前流程會導致申請結果長期、甚至無限延期的問題。

法案提出，航天器授權許可部門將由商業(yè)遙感管理事務辦公室轉移到商業(yè)航天辦公室，該辦公室將合并現(xiàn)有的國家海洋和大氣管理局下屬同名商業(yè)航天辦公室。商業(yè)航天辦公室從收到申請到發(fā)放許可證或拒絕申請必須在60天內(nèi)完成（之前為120天），如果在60天結束時沒有做出裁決，則視為自動批準許可證。

（2）為商業(yè)航天活動建立“認證”程序

在商業(yè)活動監(jiān)管方面，政府的責任是商業(yè)衛(wèi)星行業(yè)的規(guī)范和管理，例如，國家海洋和大氣管理局負責商業(yè)遙感系統(tǒng)的管理，聯(lián)邦通信委員會負責通信衛(wèi)星系統(tǒng)的管理，并根據(jù)市場發(fā)展情況制定相應的政策和策略。但除此之外，業(yè)內(nèi)人士認為當前美國聯(lián)邦政府在商業(yè)航天活動監(jiān)管方面存在疏漏，未對其全部的商業(yè)航天活動進行“授權與持續(xù)監(jiān)管”。

法案提出，為當前未經(jīng)政府授權的商業(yè)航天器和有效載荷創(chuàng)建一個類似于商業(yè)遙感許可證的“認證”系統(tǒng)，解決業(yè)內(nèi)對在軌服務、商業(yè)空間站、月球著陸器等“非傳統(tǒng)”商業(yè)應用監(jiān)管不足的問題，從而提高監(jiān)管范圍和力度。同樣，商業(yè)航天辦公室將擁有60天的時間來處理申請，審查其是否符合《外層空間條約》規(guī)定的必須遵守的義務。

三項修正案

審議會議上，美國眾議院科學委員會還為本法案口頭表決通過了三項修正案。

（1）將審查期限從60天延長至90天

由美國眾議院科學委員會主席史密斯提出，將商業(yè)空間辦公室審查申請的期限從60天延長至90天。委員會下屬空間小組委員會主席兼法案共同提案人布萊恩·巴賓也認為這是一個合理的調(diào)整，商務部將擁有更長時間對申請進行裁決。

（2）將商業(yè)航天運輸辦公室遷至運輸部秘書處

由科學委員會代表吉姆·布朗登斯坦提出，要求政府問責辦公室（GAO）研究將商業(yè)航天運輸辦公室轉到運輸部部長下設的一個獨立辦公室。商業(yè)航天運輸辦公室對批準、否決、廢止或修訂發(fā)射許可有著重要的決定權。布朗登斯坦認為，要使這個辦公室真正有效，而不是埋沒在美國聯(lián)邦航空管理局內(nèi)部，就必須競爭資源，必須受到關注，因此它必須遷回運輸部內(nèi)的秘書處。

（3）成立私人航天咨詢小組

由科學委員會代表埃德·珀爾莫特提出，成立一個私人航天咨詢小組，負責研究商業(yè)航天產(chǎn)業(yè)獲取所需射頻頻譜的能力。

3 支持和質(zhì)疑的聲音

各商業(yè)航天公司均對法案表示支持

有10余家公司和組織寫信支持法案，包括數(shù)字地球公司（DigitalGlobe），行星公司（Planet）和斯派爾公司（Spire），以及諸如阿克肖姆航天公司（Axiom Space）、畢格羅航天公司（Bigelow Aerospace）、月球快車公司（Moon Express）等計劃開展“非傳統(tǒng)”業(yè)務的公司，這些公司均缺乏明確的監(jiān)管。商業(yè)航天聯(lián)合會和衛(wèi)星產(chǎn)業(yè)協(xié)會對這一法案表示支持。

部分業(yè)內(nèi)人士對法案的一些做法表示質(zhì)疑

盡管如此，法案的做法在業(yè)內(nèi)也有一些批評者。

1）科學委員會成員艾迪·伯尼斯·約翰遜認為法案采取的一些做法可能會導致更多問題。她提出了一項替代法案的修正案，她的方法將建立一個商業(yè)航天器的“任務認證”體系，模擬商業(yè)航天運輸辦公室發(fā)射許可流程中的有效載荷審查流程。白宮前科學與技術政策行政管理辦公室在2016年的報告也曾提出類似方法，稱為“任務授權”。

2）部分委員對將權力移交給商業(yè)航天辦公室表示擔心，因為商業(yè)航天辦公室目前僅有少數(shù)雇員，面對大量的各類航天器，其監(jiān)管專業(yè)知識也有限。對此，約翰遜則表示：“法案本質(zhì)上是將創(chuàng)建一個全新的行政機構來執(zhí)行這項法案?！钡齼A向于由商業(yè)航天運輸辦公室承擔這些職責。

3）預算不足是個公認問題。在2017年5月通過的2017財年的綜合支出法案中，商業(yè)航天辦公室僅收到了80萬美元。政府在2018財年預算中為其申請了120萬美元，但增加的金額主要是為了支持國家海洋和大氣管理局商業(yè)天氣計劃。法案提出需在2018財年為其申請500萬美元，但目前仍無法確保能獲得這些撥款。

4）部分委員提出法案未對機構間審查流程進行詳細規(guī)范，盡管對允許商業(yè)航天辦公室與其他機構協(xié)商進行了說明，但沒有明確要求進行審查。這種機構間審查是國家海洋和大氣管理局現(xiàn)有商業(yè)遙感許可流程與商業(yè)航天運輸辦公室發(fā)射許可流程的共同部分。盡管如此，在2017年5月的法案草案討論中也缺乏任何機構間審查流程。為此，大家質(zhì)疑商業(yè)航天辦公室在審查申請時與其他政府機構協(xié)商的能力，認為商業(yè)航天辦公室可能無法有效地審查擬提議的航天器在國家安全和國際條約遵守中存在的任何問題，而這些問題通常分別由國防部和政府部門審查。國防部拒絕對法案發(fā)表評論，而國務院也沒有回應。

4 結論

目前，法案已進入眾議院，但不知何時能最終采納并實施。同時，參議院也將在參議院商業(yè)委員會空間小組委員會結束關于這個問題的一系列聽證會后，制定自己的商業(yè)航天法案。商業(yè)航天的發(fā)展催生了商業(yè)監(jiān)管制度的產(chǎn)生，目前正式的法律和政策還較少，未來美國將建立更多法律和政策，并提高透明度，逐漸完善商業(yè)航天監(jiān)管制度。

美國高度重視建立健全商業(yè)航天監(jiān)管制度

為商業(yè)航天企業(yè)制定明確的監(jiān)管措施和標準，有助于為商業(yè)航天活動建立行為規(guī)范。很顯然，美國已認識到這是他們確保航天持續(xù)領導地位所迫切需要的，必須高度重視監(jiān)管制度的制定和完善。美國政府已重新審視其制定監(jiān)管航天產(chǎn)業(yè)的具體規(guī)則，并正在試圖構建精簡的、最小工作量的、任務要素覆蓋全面的監(jiān)管程序。數(shù)字地球公司等10余家商業(yè)遙感公司也均表示當前市場缺乏明確的監(jiān)管，以確保美國成為世界上最規(guī)范的市場，從而吸引投資和創(chuàng)新技術。此外，商業(yè)航天聯(lián)合會和衛(wèi)星產(chǎn)業(yè)協(xié)會等也對法案等一系列監(jiān)管制度表示支持。

政府應充分支持監(jiān)管機構，引導監(jiān)管制度隨環(huán)境不斷完善

目前，如何保持政府、企業(yè)和監(jiān)管機構的適當平衡是一項挑戰(zhàn)，確保健康和繁榮的商業(yè)航天市場不僅是經(jīng)濟問題，更是國家安全問題。政府、監(jiān)管機構和企業(yè)任何一方面都不可能單獨提出合理的監(jiān)管制度，需要多方充分協(xié)作。政府應全面、及時了解商業(yè)航天市場環(huán)境和企業(yè)需求，在經(jīng)費、人員、協(xié)調(diào)機制各方面給予支持。監(jiān)管機構則應在此基礎上，不單單僅承擔審批和監(jiān)管職能，而是應肩負起對市場通透的洞察力與敏銳的前瞻性，從而具備對企業(yè)的能力、計劃、市場定位正確評估的能力，以及理解、規(guī)劃和創(chuàng)建未來完善監(jiān)管環(huán)境的能力，了解監(jiān)管制度對企業(yè)發(fā)展的潛在影響，使其最終在規(guī)范環(huán)境的基礎上適應和促進產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。正如法案所遭受的各種質(zhì)疑一樣，還需要恰當?shù)娜藛T配備、適當?shù)慕?jīng)費、有效的協(xié)調(diào)機制，以及隨著不斷變化的新興產(chǎn)業(yè)適時調(diào)整的戰(zhàn)略等，才能最終建立起一套完整的商業(yè)航天監(jiān)管制度。

美國眾議院科學委員會主席拉馬爾·史密斯（Lamar Smith）認為本法案是改進商業(yè)航天器監(jiān)管現(xiàn)狀的一種“常識性方法”