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土地精準(zhǔn)扶貧路徑探索
——以全生命周期為視角*

黃燕芬，夏方舟

精準(zhǔn)扶貧；全生命周期；扶貧路徑；土地扶貧

針對(duì)當(dāng)前扶貧中往往面臨扶貧主體差異顯著、對(duì)接能力不足、普惠式扶貧政策瞄準(zhǔn)困難，扶貧過程中資源傳遞內(nèi)耗過大、資源邊際效益遞減、良性循環(huán)基礎(chǔ)薄弱、返貧問題難以解決等諸多問題，本文在“人”和“物”全生命周期的視角下，以土地這一農(nóng)民根本資源為研究對(duì)象，探究土地精準(zhǔn)扶貧的可能路徑與作用，以期為進(jìn)一步促進(jìn)瞄準(zhǔn)扶貧工作對(duì)象、擇優(yōu)扶貧方式、穩(wěn)健扶貧效果提供理論參考與實(shí)踐建議。

土地精準(zhǔn)扶貧，就是以土地為對(duì)象，通過土地規(guī)劃整治與政策傾斜等方式，顯化貧困戶土地的資源、資產(chǎn)和資本屬性，促進(jìn)農(nóng)民增產(chǎn)、增收、脫貧、致富。截至目前中國仍有7 017萬農(nóng)村貧困人口，農(nóng)民的收入來源依然單一，城鄉(xiāng)收入差距仍在擴(kuò)大，特別是偏遠(yuǎn)的邊境地區(qū)、山區(qū)和革命老區(qū)，在有限的資源條件下，要在2020年完成全國全面脫貧的目標(biāo)，扶貧攻堅(jiān)形勢(shì)仍然嚴(yán)峻、任務(wù)依然艱巨。[1]一方面，貧困地區(qū)往往具有豐富的土地資源，耕地、林地、草地和宅基地是貧困戶的重要資產(chǎn)，[2]另一方面，而又往往面臨著人地矛盾突出，資源環(huán)境承載能力弱，土地資源約束明顯等問題，無法顯化土地價(jià)值。[3][4]因此，在精準(zhǔn)扶貧過程中，亟須大力開展土地精準(zhǔn)扶貧，充分體現(xiàn)土地要素作為農(nóng)民的基本生存資源和生產(chǎn)生活關(guān)鍵保障的重要作用，盤活其資源、資產(chǎn)和資本屬性。[5]

在我國的扶貧實(shí)踐中，往往面臨扶貧主體差異顯著、對(duì)接能力不足、普惠式扶貧政策瞄準(zhǔn)困難等問題，盡管精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶和精準(zhǔn)管理理念一再被強(qiáng)調(diào)，[6]然而當(dāng)前扶貧模式往往只能關(guān)注不同農(nóng)戶或不同區(qū)域之間的貧困識(shí)別和幫扶管理，忽略了同一農(nóng)戶在不同的“人”的生命周期內(nèi)可能具備不同的貧困特征，需要不同的扶貧方式。此外，已有研究多關(guān)注于精準(zhǔn)扶貧的策略研究、多維貧困的測(cè)度分析和農(nóng)戶致貧因素的度量探究，[7][8][9]缺乏針對(duì)扶貧過程中資源傳遞內(nèi)耗過大、資源邊際效益遞減、良性循環(huán)基礎(chǔ)薄弱、返貧困難難以解決等諸多問題，[10]以“物”的生命周期視角開展某一類扶貧過程分析的研究。而土地扶貧在諸多的精準(zhǔn)扶貧路徑中，有其作為農(nóng)民基本生存、生產(chǎn)和生活資料的獨(dú)特意義，在很大程度上能夠避免瞄準(zhǔn)對(duì)接困難、內(nèi)耗循環(huán)受阻等諸多問題，因而亟須彰顯其在扶貧中作為“保障底線”的重要作用。[11]因此，本文在“人”和“物”兩個(gè)全生命周期視角下，選擇土地這一農(nóng)民根本資源作為研究對(duì)象，探究土地精準(zhǔn)扶貧過程中的可能路徑與作用，以期為瞄準(zhǔn)扶貧工作對(duì)象、擇優(yōu)扶貧方式、穩(wěn)健扶貧效果提供具體的資源平臺(tái)，為土地政策推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧提供理論支撐，并為豐富精準(zhǔn)扶貧新理論和新政策提供參考。

一、反貧困理論中生命周期視角的拓展思考

20世紀(jì)50年代以前，西方國家主要從資本短缺方面解釋貧困產(chǎn)生的機(jī)理，促成了以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)推動(dòng)減貧的治理思路。[12]然而，基于傳統(tǒng)發(fā)展理念下經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物質(zhì)增長(zhǎng)往往并未實(shí)現(xiàn)減貧，反而由于貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在一定程度上可能更有利于高收入農(nóng)戶而非低收入者，從而導(dǎo)致了收入差距的進(jìn)一步擴(kuò)大。[13]因此，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之外，學(xué)者開始關(guān)注個(gè)體、組織與制度，提出了能力貧困理論、制度貧困理論、貧困文化理論和權(quán)利貧困理論等分析貧困產(chǎn)生的原因，更進(jìn)一步將生命周期理論、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理理論、人力資本理論、機(jī)制設(shè)計(jì)理論以及合作型反貧困理論等應(yīng)用到反貧困治理之中。[14]

從20世紀(jì)90年代開始，發(fā)達(dá)國家在反貧困政策領(lǐng)域中逐步引入生命周期理論，從對(duì)制度的干預(yù)轉(zhuǎn)向了對(duì)家庭和個(gè)人的干預(yù)，特別是針對(duì)一個(gè)人生命的不同階段的需要進(jìn)行干預(yù)。[15]相較于其他反貧困理論，生命周期視角下的反貧困理論尤為關(guān)注貧困的代際傳遞問題和生命周期不同階段的相互關(guān)聯(lián)問題，[16]旨在從生命周期下游救助向上游救助轉(zhuǎn)變，使得每一個(gè)社會(huì)成員在其生命周期的任何階段，都有針對(duì)性扶貧可依，從而從根本上預(yù)防并消除貧困。[17][18][19]然而，當(dāng)前諸多生命周期視角下的反貧困理論研究只關(guān)注了“人”的生命周期特別是家庭生命周期，[20][21]忽視了生命周期理論在“物”方面的衍生概念。實(shí)際上，作為“從搖籃到墳?zāi)埂钡娜^程，生命周期理論在政治、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等領(lǐng)域均得到了廣泛應(yīng)用，不僅僅是家庭生命周期，更延伸出了企業(yè)生命周期、產(chǎn)品生命周期、產(chǎn)業(yè)生命周期等諸多概念，[22][23]拓展出了面向可持續(xù)生產(chǎn)和消費(fèi)、對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)的全生命周期進(jìn)行的綜合管理的生命周期管理理論。[24]因此，生命周期視角下的反貧困理論研究應(yīng)當(dāng)不僅僅只針對(duì)不同階段的扶貧對(duì)象，更可以關(guān)注扶貧從識(shí)別、幫扶、管理到最終脫貧這一系列過程的“物”的全生命周期。

同時(shí)，在土地精準(zhǔn)扶貧范疇內(nèi)，將“人”的生命周期拓展到“人”和“物”的生命周期視角，分析土地精準(zhǔn)扶貧的路徑，也是對(duì)于土地精準(zhǔn)扶貧理論的拓展和補(bǔ)充。作為供給側(cè)基本的生存要素、生產(chǎn)要素和生活要素，土地是貧困地區(qū)最為重要的“沉睡”資源、資產(chǎn)和資本。盡管中國早在1987年贛南地區(qū)已然率先實(shí)施土地扶貧，近年來中央和政府部門也已經(jīng)推出跨區(qū)域城鄉(xiāng)用地增減掛鉤、土地整治、地票交易等土地要素的精準(zhǔn)扶貧模式和政策，[25]然而長(zhǎng)期以來關(guān)于土地精準(zhǔn)扶貧的理論研究仍然較為匱乏，罕有研究針對(duì)土地要素的幫扶對(duì)象和扶貧路徑開展系統(tǒng)的理論研究，因而土地精準(zhǔn)扶貧的作用機(jī)理和實(shí)施路徑仍未得到明確界定。因而本文以生命周期視角為切入點(diǎn)，以“人”的生命周期視角分析土地精準(zhǔn)扶貧在不同階段扶貧對(duì)象的反貧困訴求，以“物”的生命周期視角探索土地精準(zhǔn)扶貧在自身開展過程中的全生命周期實(shí)施路徑，以期填補(bǔ)土地精準(zhǔn)扶貧理論研究的空白，為強(qiáng)化土地精準(zhǔn)扶貧中的對(duì)象選擇和實(shí)施路徑提供依據(jù)，同時(shí)也為其他要素的精準(zhǔn)扶貧理論研究提供參考。

二、土地精準(zhǔn)扶貧中的“人”生命周期分析

“人”的生命周期指在現(xiàn)代社會(huì)中一個(gè)人從出生到死亡的全部生命歷程中，所經(jīng)歷的具有明顯不同的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)特征階段。如按照年齡可以分為兒童期、青年期、中年期和老年期等，按照家庭組建過程可以分為形成、擴(kuò)張、擴(kuò)張結(jié)束、萎縮、萎縮完成、解體等，還可以按照家庭組成分為單身期、年輕夫妻無子期、夫妻有子未成年期、夫妻有子成年未成家期、夫妻有子成年已成家期、年邁夫妻期和喪偶期等各個(gè)階段。當(dāng)一個(gè)人處于不同的發(fā)展階段時(shí)，各方面的認(rèn)知定位、性格特質(zhì)與行為能力均會(huì)有所區(qū)別，比如家庭角色、健康水平、勞動(dòng)能力、處事方式等等，這些因素的不同階段差異顯然會(huì)導(dǎo)致不同生命周期內(nèi)的土地致貧因素存在區(qū)別，例如兒童期可能受到更多土地“資源”性收入(如家庭農(nóng)業(yè)收入)的影響、青年期受到更多土地“資本”性收入(如農(nóng)民住房所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)”抵押貸款)的影響，老年期受到土地“資產(chǎn)”性收入(如土地流轉(zhuǎn)收入)的更多影響等等；甚至同一因素在不同生命階段的影響也不盡相同。例如人均耕地面積在兒童和老年時(shí)往往容易對(duì)家庭貧困影響巨大，但是對(duì)于青年期貧困影響相對(duì)較低，[21]其原因在于青年期對(duì)于農(nóng)業(yè)收入或土地流轉(zhuǎn)收入的依賴程度相對(duì)較低。

基于“人”的生命周期視角，土地精準(zhǔn)扶貧應(yīng)該針對(duì)不同的年齡階段進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶和精準(zhǔn)管理，如針對(duì)兒童期、中青年期和老年期等不同階段人群制定不同的土地扶貧目標(biāo)和措施。其中：

(1)對(duì)兒童期人群來說，土地精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)旨在降低兒童貧困、保障管護(hù)時(shí)間，使他們具有公平的生活起點(diǎn)，因此可以通過貧困戶兒童的識(shí)別，按照兒童人數(shù)給予家庭額外面積的承包土地，增加農(nóng)民農(nóng)業(yè)收入；更可以針對(duì)貧困兒童家庭，增加土地整治投入，提升農(nóng)業(yè)效率、增加農(nóng)業(yè)收入、降低工作時(shí)間，保障家長(zhǎng)有充分的時(shí)間進(jìn)行管護(hù)；此外，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加掛鉤或農(nóng)村建設(shè)用地整治過程中，可以額外關(guān)照貧困兒童家庭，優(yōu)先將其住房拆舊遷入建新區(qū)，使其享受更好的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。

(2)對(duì)于中青年期人群來說，土地精準(zhǔn)扶貧政策的目標(biāo)是克服就業(yè)障礙、提供資本積累，保證其不被排斥在主流社會(huì)之外，因此應(yīng)針對(duì)此類人群提供土地就業(yè)和工作支持：前者是指通過土地整治、生態(tài)搬遷等工程的實(shí)施，為失業(yè)者提供各類直接或間接的就業(yè)培訓(xùn)和機(jī)會(huì)，如田間道路、溝渠管道建設(shè)等等；而后者則是在貧困青年就業(yè)后給各種土地流轉(zhuǎn)政策提供資本支持，如可通過土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押獲得土地資本收入，也可以通過被征地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)或宅基地流轉(zhuǎn)獲得土地資產(chǎn)性收入，從而增強(qiáng)自身造血能力，防止因病、災(zāi)等返貧風(fēng)險(xiǎn)。

(3)對(duì)于老年期貧困人群，土地精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)是提高他們的福利保障、加強(qiáng)其社會(huì)參與感，使得他們病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)，由于土地具備資產(chǎn)屬性，對(duì)于農(nóng)戶而言在很大程度上實(shí)際代替著城市居民的社會(huì)保障福利，因此需要進(jìn)一步強(qiáng)化土地產(chǎn)權(quán)保障，推進(jìn)構(gòu)建可供交易的農(nóng)用地市場(chǎng)、農(nóng)村建設(shè)用地或是農(nóng)村住房市場(chǎng)，推進(jìn)土地承包權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)和住房所有權(quán)的流轉(zhuǎn)，提升老年貧困戶土地的資產(chǎn)性流轉(zhuǎn)收入，同時(shí)通過農(nóng)村建設(shè)用地整治實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民點(diǎn)集聚，構(gòu)建更好的老年社區(qū)，使得老人能夠更好地融入社會(huì)，消除寂寞感、增強(qiáng)參與感。

此外，“人”的生命周期中的不同階段是相互聯(lián)系的，前一階段的經(jīng)歷會(huì)對(duì)其后面階段的經(jīng)歷產(chǎn)生顯著的影響。例如貧困家庭中普遍存在代際傳遞問題，在貧困家庭中長(zhǎng)大的兒童，其隨后的教育條件、營養(yǎng)保障甚至觀念認(rèn)知等都會(huì)受到負(fù)面的影響，長(zhǎng)期生活在貧困之中形成的特定的生活方式、行為規(guī)范、習(xí)慣及價(jià)值觀念體系會(huì)由于社會(huì)活動(dòng)和資源的缺乏，在家庭內(nèi)對(duì)后代產(chǎn)生顯著的代際影響，致使他們成年后人力資本和可行能力相對(duì)偏低，青年期更易于面臨就業(yè)困難、失業(yè)或者出現(xiàn)健康問題，中年內(nèi)難以承擔(dān)子女負(fù)擔(dān)、經(jīng)常處于貧困或低收入狀態(tài)，同時(shí)缺乏足夠的經(jīng)濟(jì)能力預(yù)先籌備退休養(yǎng)老從而導(dǎo)致老年時(shí)期陷入困境。由此，貧困成為貫穿窮人全生命周期的問題，因而土地精準(zhǔn)扶貧過程中，要實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)”，除了要著眼于不同生命階段的特殊土地致貧因素之外，還要重視對(duì)這些階段的上一階段進(jìn)行預(yù)先干預(yù)。

由此，以“人”的生命周期為視角的土地精準(zhǔn)扶貧框架不僅僅應(yīng)相對(duì)精準(zhǔn)地面對(duì)不同階段的不同需求，其目標(biāo)應(yīng)轉(zhuǎn)向更高層面的預(yù)先改變個(gè)人發(fā)展條件的“防止貧困”，而不是治理現(xiàn)有貧困所造成的后果。因此，土地精準(zhǔn)扶貧應(yīng)當(dāng)從反映和補(bǔ)償型扶貧、轉(zhuǎn)向培育和發(fā)展型扶貧，通過土地資源屬性優(yōu)化、資產(chǎn)屬性顯化和資本屬性活化，使個(gè)人的潛力得到最大的培育、發(fā)展和開發(fā)，最終成為一個(gè)能夠自我滿足需求的社會(huì)成員。

三、土地精準(zhǔn)扶貧中的“物”生命周期分析

生命周期理論的另一個(gè)視角是“物”的生命周期，是面向可持續(xù)生產(chǎn)和消費(fèi)，對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)的全生命周期進(jìn)行的綜合管理，其基本含義可以理解為土地扶貧“從搖籃到墳?zāi)埂钡恼麄€(gè)過程，既包括選擇扶貧空間、識(shí)別致貧原因、瞄準(zhǔn)扶貧對(duì)象等精準(zhǔn)識(shí)別過程，也包括項(xiàng)目用工扶貧、農(nóng)用地扶貧、建設(shè)用地扶貧和生態(tài)用地扶貧等精準(zhǔn)幫扶過程，還包括指標(biāo)異地流轉(zhuǎn)、造血組織孕育、產(chǎn)業(yè)平臺(tái)構(gòu)建等精準(zhǔn)管理過程，這些過程構(gòu)成了一個(gè)完整的土地扶貧生命周期。

(一)土地精準(zhǔn)扶貧識(shí)別過程

1.扶貧空間選擇過程。

土地扶貧空間區(qū)域識(shí)別，首先需要對(duì)貧困區(qū)域的貧困程度進(jìn)行度量，充分搜集整合經(jīng)濟(jì)社會(huì)、土地調(diào)查利用、城鎮(zhèn)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、人口資源等數(shù)據(jù)信息，建立區(qū)域的扶貧基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，構(gòu)建地理空間視角下的自然社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面耦合的片區(qū)貧困測(cè)度指標(biāo)體系，全面表征區(qū)域貧困程度，進(jìn)而劃分各個(gè)區(qū)域的貧困發(fā)展階段，分析其貧困地域分異特征，使得在前期就保證土地扶貧項(xiàng)目的投入能夠因地制宜、有的放矢。其次，針對(duì)不同空間的區(qū)域貧困程度，土地扶貧項(xiàng)目規(guī)模也需要從空間維度上進(jìn)行“度”的測(cè)量與把握。規(guī)模太小，達(dá)不到預(yù)期的效果和各項(xiàng)資源的節(jié)約，效益不高；規(guī)模太大，資金需求過大，土地扶貧所產(chǎn)生的農(nóng)用地、建設(shè)用地等資源可能會(huì)超出扶貧地區(qū)需求，造成資源的浪費(fèi)。因此，土地扶貧空間區(qū)域識(shí)別可以從兩個(gè)角度進(jìn)行分析：一是從需求角度分析貧困區(qū)內(nèi)多少空間需要進(jìn)行土地扶貧，二是從供給角度分析以土地扶貧資金量和可用資源來確認(rèn)土地扶貧空間規(guī)模。

2.土地致貧原因識(shí)別過程。

土地要素是供給側(cè)基本的生存要素、生產(chǎn)要素和生活要素，是貧困地區(qū)最為重要的“沉睡”資源、資產(chǎn)和資本。由于土地具備不同的自然功能與環(huán)境屬性、產(chǎn)權(quán)關(guān)系與經(jīng)濟(jì)屬性、流通功能與增值屬性，[26]因此其可能致貧原因可以分為“資源、資產(chǎn)、資本”三類：(1)資源原因。貧困地區(qū)往往地形坡度較大、土地分散破碎、土地質(zhì)量偏低、區(qū)位交通不便、地質(zhì)災(zāi)害頻繁，部分貧困區(qū)域土地鹽漬化、沙化、荒漠化嚴(yán)重，土壤質(zhì)量差、土層薄，增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，降低了農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)出水平，較多貧困區(qū)域山路崎嶇、交通閉塞，阻礙了信息的交流和市場(chǎng)的互通有無，地質(zhì)災(zāi)害頻繁更會(huì)導(dǎo)致區(qū)域家庭安全感降低、脆弱性增強(qiáng)、可行能力減弱，極大地提高致貧或返貧概率。(2)資產(chǎn)原因。當(dāng)前農(nóng)民的農(nóng)用地和宅基地產(chǎn)權(quán)不盡明晰、缺乏資產(chǎn)屬性，當(dāng)前市場(chǎng)特別是貧困地區(qū)也缺乏可供交易的農(nóng)用地市場(chǎng)、農(nóng)村建設(shè)用地或是農(nóng)村住房市場(chǎng)，農(nóng)民仍然難以通過流轉(zhuǎn)等途徑，獲得土地資產(chǎn)化帶來的可觀即期收入。此外，由于當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)面臨的諸多不確定性以及諸如征地、強(qiáng)拆等侵權(quán)問題，實(shí)際上導(dǎo)致農(nóng)村土地并未提升貧困地區(qū)的基本福利，導(dǎo)致農(nóng)戶面對(duì)貧困缺乏保障底線。(3)資本原因。在貧困地區(qū)土地流轉(zhuǎn)障礙很大、流動(dòng)價(jià)值也并不高、抵押擔(dān)保等權(quán)能難以實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民無法享受土地資源市場(chǎng)化溢價(jià)收益，導(dǎo)致農(nóng)戶資本性收入缺乏；由于政策限制，諸多貧困區(qū)域也無法利用眾多的農(nóng)業(yè)人口和耕地面積，通過跨區(qū)域城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、耕地保護(hù)指標(biāo)買賣實(shí)現(xiàn)土地跨區(qū)域資本化。此外，現(xiàn)行土地的分散承包權(quán)狀況在一定程度上也加劇了農(nóng)村集體組織資本僵化，難以孕育互助造血組織。

3.土地扶貧對(duì)象瞄準(zhǔn)過程。

基于“人”的生命周期視角，前文探討了兒童期、中青年期和老年期三類土地扶貧差異，亟須在精準(zhǔn)識(shí)別過程中進(jìn)行明確，進(jìn)而瞄準(zhǔn)不同貧困戶的不同階段進(jìn)行差異性的土地精準(zhǔn)扶貧。此外，除農(nóng)戶扶貧之外，還要進(jìn)一步分析貧困區(qū)域政府和企業(yè)的扶貧需求，探討是否需要對(duì)政府進(jìn)行新增建設(shè)用地指標(biāo)保障、增減掛鉤政策傾斜和土地整治項(xiàng)目投入等等，對(duì)于企業(yè)則需要探討是否對(duì)于企業(yè)土地相關(guān)稅費(fèi)進(jìn)行減免、幫助其進(jìn)行土地抵押貸款等等。

(二)土地精準(zhǔn)扶貧幫扶過程

1.項(xiàng)目用工就業(yè)扶貧過程。

土地扶貧工程施工所需勞力投入約占總投資的20%，因此貧困地區(qū)在推進(jìn)土地扶貧項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，無論是投資規(guī)模小、技術(shù)要求低的地塊平整、溝渠涵閘配套、防護(hù)林網(wǎng)建設(shè)等可以由當(dāng)?shù)剞r(nóng)民承擔(dān)施工的工程，還是橋梁、防洪堤、水壩、隧道、水電安裝等農(nóng)民不能承擔(dān)，但在施工單位管理下仍然能讓當(dāng)?shù)剞r(nóng)民參與的工程，都能促進(jìn)相當(dāng)數(shù)量農(nóng)民的短期就業(yè)。然而，此類項(xiàng)目用工與就業(yè)支持具有短期性，且通常需要青壯年勞動(dòng)力，因此難以惠及殘疾或年老致貧的人群。

2.農(nóng)用地扶貧過程。

土地扶貧可以通過地塊整合、土地平整、小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、田間道路修整和農(nóng)田防護(hù)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程完善等措施，對(duì)田、水、路、林、村等進(jìn)行綜合整治，從而增加耕地?cái)?shù)量、提高耕地等級(jí)，提升農(nóng)田耕作機(jī)械化水平、排灌能力、抵御自然災(zāi)害和改善田間生態(tài)的能力。這既有助于改變貧困地區(qū)土地貧瘠的現(xiàn)狀，提升貧困者要素稟賦，增加貧困者收入，也將為創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、集約化、標(biāo)準(zhǔn)化經(jīng)營創(chuàng)造基本條件。農(nóng)用地扶貧完成后，良好的農(nóng)田質(zhì)量與完善的基礎(chǔ)設(shè)施將持續(xù)發(fā)揮作用，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)民增收。

3.農(nóng)村建設(shè)用地扶貧過程。

由于廣大貧困地區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地普遍存在散亂、廢棄、閑置、低效利用問題，土地扶貧可以通過統(tǒng)籌推進(jìn)田、水、路、林、村、礦綜合整治，改變農(nóng)村散、亂、差的面貌，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，提升農(nóng)民的居住條件和生活環(huán)境。對(duì)于那些居住在生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災(zāi)害頻發(fā)等地區(qū)的農(nóng)村貧困人口，也可以組織動(dòng)員他們易地安置并且合理施策，從而增加貧困者公平獲得良好生活環(huán)境、公共服務(wù)的可行性。與農(nóng)用地扶貧類似，建設(shè)用地扶貧完成后，村落居住環(huán)境的改善和公共服務(wù)的提升，將持續(xù)性地發(fā)揮區(qū)域減貧作用。

4.生態(tài)用地治理扶貧過程。

貧困地區(qū)多為生態(tài)環(huán)境脆弱或敏感區(qū)域，土地扶貧可以通過采取工程、生物等整治措施，有效控制土地沙化、鹽堿化、石漠化，減輕水土流失，提高土地的生態(tài)涵養(yǎng)能力，也可以通過園地、林地等生態(tài)用地的布局設(shè)計(jì)，優(yōu)化農(nóng)田景觀，促進(jìn)地類之間的互動(dòng)協(xié)調(diào)，不但可以減少生態(tài)災(zāi)害以及由此產(chǎn)生的返貧現(xiàn)象，也可以為今后獲取生態(tài)補(bǔ)償、打造生態(tài)產(chǎn)業(yè)、發(fā)揮生態(tài)資源價(jià)值奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

(三)土地精準(zhǔn)扶貧管理過程

1.指標(biāo)異地流轉(zhuǎn)過程。

土地扶貧通過建設(shè)用地扶貧可以有效優(yōu)化村莊建設(shè)用地結(jié)構(gòu)與布局，切實(shí)拓展鄉(xiāng)村發(fā)展空間，在集約優(yōu)化農(nóng)村建設(shè)用地過程后產(chǎn)生的節(jié)余耕地保護(hù)和建設(shè)用地指標(biāo)，可以通過增減掛鉤流轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)，甚至是其余需要新增建設(shè)用地指標(biāo)和耕地保護(hù)指標(biāo)的城市，從而獲得資本性收益。例如重慶市的地票交易制度，實(shí)現(xiàn)了在全市范圍內(nèi)的建設(shè)用地指標(biāo)置換，這種遠(yuǎn)距離、大范圍的置換將產(chǎn)生更高的級(jí)差收益，提升了農(nóng)村偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)的土地價(jià)值，大大增加了貧困農(nóng)戶的土地資產(chǎn)性收入。

2.造血組織孕育過程。

當(dāng)前，盡管一戶一宅一地的分包單干模式有助于激發(fā)群眾積極性、減少勞動(dòng)監(jiān)督成本，但在貧困地區(qū)資源要素不斷外流的背景下，亟須孕育新型造血組織、加強(qiáng)扶貧的組織管理。當(dāng)前，諸多地區(qū)探索了政府—企業(yè)—農(nóng)村、政府—村委(合作社)—農(nóng)民等多種的合作組織模式，前者通過政府引導(dǎo)、企業(yè)帶動(dòng)、農(nóng)民參與，即借助企業(yè)的市場(chǎng)化運(yùn)營技術(shù)、資金與管理激活全村的資源配置，后者則依托自身強(qiáng)有力的村委，以集體本身組建合作社，統(tǒng)籌村莊資源配置，實(shí)現(xiàn)村莊產(chǎn)業(yè)專業(yè)化運(yùn)營與生活條件的穩(wěn)步改善。而無論是內(nèi)生還是外生的組織模式，上述創(chuàng)新不但有助于通過可持續(xù)發(fā)展的造血機(jī)制整合、吸納各方資源，實(shí)現(xiàn)要素的優(yōu)化配置和統(tǒng)籌管理，更可以在保障農(nóng)民土地權(quán)益的同時(shí)，提升農(nóng)民在應(yīng)對(duì)市場(chǎng)過程中的能力，激發(fā)農(nóng)民創(chuàng)新前行的意識(shí)，而組織化的農(nóng)民也可以發(fā)出集體聲音，提升其與其他主體博弈的能力，形成包容惠及缺乏勞動(dòng)能力貧困主體的有力家園。

3.產(chǎn)業(yè)平臺(tái)構(gòu)建過程。

土地扶貧項(xiàng)目可以在扶貧攻堅(jiān)中通過各類幫扶方式，發(fā)揮彌補(bǔ)資源短板、促進(jìn)資源整合，打造產(chǎn)業(yè)升級(jí)平臺(tái)。土地扶貧既可以通過農(nóng)田質(zhì)量與基礎(chǔ)設(shè)施的完善，為項(xiàng)目區(qū)依托自身地形、氣候等資源潛力，專業(yè)化、規(guī)?；a(chǎn)名優(yōu)特農(nóng)產(chǎn)品，形成了一批具有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的特色農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)區(qū)提供基礎(chǔ)，也可以通過村莊整治拓展發(fā)展空間，形成搭載旅游、采摘、休閑等產(chǎn)業(yè)的有力平臺(tái)，從而探索三產(chǎn)的融合互動(dòng)，切實(shí)延伸區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈，提升區(qū)域產(chǎn)業(yè)的價(jià)值空間。此外，通過實(shí)施土地扶貧項(xiàng)目，加強(qiáng)對(duì)貧困地區(qū)農(nóng)民的培訓(xùn)，提高農(nóng)民自身發(fā)展和脫貧致富能力；更可以將小型農(nóng)田水利工程項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目、農(nóng)村“一事一議”項(xiàng)目和新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目等納入整合范圍，用于支持農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，從而確保整合資金的投入規(guī)模，放大土地扶貧資金整合的效應(yīng)。因此，土地扶貧可以成為區(qū)域資源要素整合、價(jià)值理念孕育、政策體系協(xié)調(diào)的有力杠桿與抓手，不僅增加區(qū)域稟賦資源，促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而且通過整合的完成，提升貧困區(qū)域面對(duì)市場(chǎng)與社會(huì)的博弈能力。

四、“人物”全生命周期視角下的土地精準(zhǔn)扶貧實(shí)施路徑

在“人”和“物”兩個(gè)生命周期視角下，如果用漣漪效應(yīng)類比土地的扶貧效應(yīng)，首先體現(xiàn)在“人”的成長(zhǎng)階段漣漪：從兒童期進(jìn)行扶貧的第一波漣漪，擴(kuò)張影響到中青年期的第二波漣漪，最后延展到老年期的第三波漣漪。其次體現(xiàn)在土地扶貧精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶和精準(zhǔn)管理的實(shí)施過程中，以選擇扶貧空間、識(shí)別致貧原因、瞄準(zhǔn)扶貧對(duì)象作為第一波漣漪，發(fā)揮出土地精準(zhǔn)扶貧的精準(zhǔn)靶向作用；以項(xiàng)目用工扶貧、農(nóng)用地扶貧、建設(shè)用地扶貧和生態(tài)用地扶貧等精準(zhǔn)幫扶過程為第二波漣漪，其中土地扶貧工程所形成的項(xiàng)目用工與就業(yè)助力，是直接提升區(qū)域民眾的非農(nóng)就業(yè)能力的首輪漣漪，其次是土地幫扶后，良好的農(nóng)田質(zhì)量與設(shè)施、村落布局與環(huán)境、生態(tài)資源與空間將形成第二波漣漪，通過優(yōu)化區(qū)域的要素稟賦，為區(qū)域民眾脫貧提供持續(xù)的資源基礎(chǔ)；在此基礎(chǔ)上以土地扶貧為區(qū)域資源政策整合的抓手，實(shí)現(xiàn)指標(biāo)異地流轉(zhuǎn)、產(chǎn)業(yè)平臺(tái)構(gòu)建、造血組織孕育等精準(zhǔn)管理過程，是土地扶貧效應(yīng)的第三波漣漪，其中通過實(shí)現(xiàn)結(jié)余建設(shè)和耕地保護(hù)指標(biāo)異地流轉(zhuǎn)獲得的收益，增加了農(nóng)民的土地資本收入，實(shí)現(xiàn)第一波漣漪，而通過土地扶貧促進(jìn)貧困戶自我造血組織的形成，推進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級(jí)，使農(nóng)民收入由單一的土地耕作收入轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性、財(cái)產(chǎn)性、轉(zhuǎn)移性和工資性為一體的多元化收入，實(shí)現(xiàn)了土地脫貧的第二波漣漪，不僅能夠助力農(nóng)戶能力、資源、福利和權(quán)利的完善，更增強(qiáng)了農(nóng)村地區(qū)的內(nèi)生脫貧致富動(dòng)力。

圖1 土地精準(zhǔn)扶貧實(shí)施路徑選擇模型示意

如圖1所示，按照土地扶貧的“人”、“物”兩個(gè)漣漪擴(kuò)散效應(yīng)，土地扶貧可以根據(jù)不同成長(zhǎng)階段進(jìn)行扶貧路徑選擇。例如圖中展示了中青年期貧困人群的農(nóng)業(yè)發(fā)展扶貧路徑，首先是選擇該類人群的扶貧空間，明確扶貧范圍；進(jìn)而識(shí)別“資源、資產(chǎn)、資本”三類致貧原因，瞄準(zhǔn)中青年的家庭、所在企業(yè)或所屬政府作為具體扶貧工作開展對(duì)象；隨后選擇和開展土地幫扶項(xiàng)目，吸納中青壯年培訓(xùn)務(wù)工，通過農(nóng)用地扶貧，增加耕地?cái)?shù)量、提升耕地質(zhì)量，提升農(nóng)業(yè)效率和增加農(nóng)業(yè)收入；此外，通過耕地占補(bǔ)平衡政策的傾斜，中青年選擇農(nóng)業(yè)生產(chǎn)家庭可以通過開墾更多耕地，出售耕地保護(hù)指標(biāo)獲得資本收入；同時(shí)，通過集約整治預(yù)留出產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間支撐，通過村民合作打造村民合作社實(shí)現(xiàn)組織支撐，通過土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款等融資實(shí)現(xiàn)提供資本支撐，中青年務(wù)農(nóng)貧困家庭能夠充分利用農(nóng)用地幫扶后區(qū)域農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施配套完善、土地規(guī)整等優(yōu)勢(shì)，積極探索和創(chuàng)新立體生態(tài)農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)、休閑觀光農(nóng)業(yè)、高效農(nóng)業(yè)發(fā)展乃至種養(yǎng)業(yè)、加工業(yè)、倉儲(chǔ)物流三產(chǎn)聯(lián)動(dòng)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)新模式，最終切實(shí)實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)、增收、脫貧和致富的全路徑。

五、結(jié)論與討論

在“人”的生命周期視角下，本文將土地精準(zhǔn)扶貧對(duì)象分成了兒童期、中青年期和老年期，不同的對(duì)象具備不同的土地扶貧需求，影響其扶貧的關(guān)鍵要素也各不相同，同時(shí)還需要額外注意針對(duì)前一期的預(yù)先扶貧；在“物”的生命周期視角下，土地精準(zhǔn)扶貧可以分為選擇扶貧空間、識(shí)別致貧原因、瞄準(zhǔn)扶貧對(duì)象等精準(zhǔn)識(shí)別過程，項(xiàng)目用工扶貧、農(nóng)用地扶貧、建設(shè)用地扶貧和生態(tài)用地扶貧等精準(zhǔn)幫扶過程，還有指標(biāo)異地流轉(zhuǎn)、造血組織孕育、產(chǎn)業(yè)平臺(tái)構(gòu)建等精準(zhǔn)管理過程，每個(gè)過程都具備不同核心扶貧關(guān)鍵；綜合“人”、“物”兩個(gè)生命周期視角，本文基于土地精準(zhǔn)扶貧的漣漪效應(yīng)，建構(gòu)了針對(duì)不同階段貧困人群的不同土地精準(zhǔn)扶貧路徑的選擇模型，并以中青年期務(wù)農(nóng)家庭為例提出了相應(yīng)土地精準(zhǔn)扶貧路徑選擇的可能實(shí)踐方案，以期明確土地精準(zhǔn)扶貧方向和路徑，提供因地制宜、因時(shí)制宜的“訂單式”土地精準(zhǔn)扶貧。

當(dāng)然，在土地精準(zhǔn)扶貧的具體實(shí)踐過程中，所遇到的各類影響因素會(huì)更為復(fù)雜，過程也往往存在著交融。例如，土地扶貧工作首先要取得被扶貧對(duì)象的支持，特別是異地搬遷等等，需要面對(duì)面地宣傳有關(guān)政策，講解國土知識(shí)，分析鄉(xiāng)情、村情，有針對(duì)性地排除群眾思想疑慮，使群眾能夠支持土地扶貧工作；由于土地扶貧項(xiàng)目涉及土地平整、農(nóng)田水利、田間道路、林網(wǎng)工程等環(huán)節(jié)，往往是農(nóng)用地、建設(shè)用地和生態(tài)用地的綜合整治，三類幫扶方式相互交融，因此要綜合考慮各種工程需求和群眾意愿，做好工程設(shè)計(jì)，確保工程按設(shè)計(jì)實(shí)施，為扶貧工作營造較好的氛圍；此外，文中的諸多政策如“異地耕地平衡指標(biāo)買賣”、“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)異地平衡”等，當(dāng)前并未具備完善的實(shí)施辦法，并在全國層面展開。因此，要選擇不同類型的貧困地區(qū)設(shè)立土地扶貧示范區(qū)和試點(diǎn)區(qū)進(jìn)行探索和示范，不斷大膽嘗試、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、制定政策，最終用好土地扶貧這一抓手，全面盤活貧困農(nóng)民土地的資源、資產(chǎn)和資本屬性，切實(shí)保障農(nóng)村貧困地區(qū)廣大農(nóng)戶脫貧致富。

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[責(zé)任編輯陳翔云]

PathsofLandTargetedPovertyAlleviation:inthePerspectiveofLifeCycle

HuangYanfen,XiaFangzhou

(School of Public Administration，Renmin University of China, Beijing 100872)

targeted poverty alleviation; life cycle; poverty alleviation path; land poverty alleviation

Based on various kinds of problems like significant differentiation among subjects in poverty alleviation, insufficient docking ability, difficulties in targeting during the process of common-benefit poverty alleviation, large internal friction of resources transferring, diminishing marginal benefit of resources, weak virtuous circle foundation and so on, this paper takes land, the farmers’ basic resources as the research object under the perspective of “people” and “content” life cycle theory and explores the possible path and function of land targeted poverty alleviation to provide theoretical reference and practical advice in further promoting targeting poverty alleviation object, better poverty alleviation methods and more sound effects of poverty alleviation.

* 本文受到國家自然科學(xué)基金青年項(xiàng)目“土地要素精準(zhǔn)扶貧的作用機(jī)理與實(shí)施路徑研究”(項(xiàng)目號(hào)：71704180)、教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“福利體制理論視角下的中國與歐盟典型國家住房保障政策比較研究”(項(xiàng)目號(hào)：15JJD810021)和中國人民大學(xué)“統(tǒng)籌支持一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)”經(jīng)費(fèi)的資助。

黃燕芬，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授；夏方舟(通訊作者)，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教師博士后(北京100872)。