經(jīng)庭如，姚 悅

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政與公共管理學(xué)院，安徽 蚌埠 233000)

我國(guó)土地財(cái)政的原因及轉(zhuǎn)型路徑分析

經(jīng)庭如，姚 悅

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政與公共管理學(xué)院，安徽 蚌埠 233000)

由于土地征地制度形成的政府土地管制與壟斷，土地財(cái)政占地方財(cái)政收入的比重逐漸上升。雖然土地財(cái)政為地方政府招商引資、建設(shè)城市基礎(chǔ)公共設(shè)施、彌補(bǔ)財(cái)政缺口發(fā)揮了無(wú)可替代的杠桿作用，中國(guó)住房化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展也離不開土地財(cái)政，但是隨著土地財(cái)政帶來(lái)土地性質(zhì)的改變、政府金融風(fēng)險(xiǎn)的加劇、GPD考核機(jī)制的扭曲等等問(wèn)題以及隨著土地成本日漸上升和征收制度的日漸規(guī)范，土地財(cái)政逐漸走向了“后土地財(cái)政時(shí)代”。以此提出相應(yīng)的轉(zhuǎn)型路徑：首先應(yīng)改進(jìn)農(nóng)地征用機(jī)制，完善行政考核體系；其次分地區(qū)差異化進(jìn)行土地年租制；最后穩(wěn)步推進(jìn)房地產(chǎn)稅。

土地財(cái)政；分稅制改革；土地年租制；房地產(chǎn)稅

一、引言

2017年2月28日中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十五次會(huì)議上正式強(qiáng)調(diào)“房子是用來(lái)住得，不是用來(lái)炒的”，于是一場(chǎng)針對(duì)土地、房地產(chǎn)的改革被賦予了新的意義。4月1日，承擔(dān)著疏解北京非首都功能、探索人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)、優(yōu)化開發(fā)新模式、調(diào)整優(yōu)化京津冀城市布局和空間結(jié)構(gòu)的河北雄安新區(qū)正式設(shè)立。5月9日，河北省國(guó)土資源廳強(qiáng)調(diào)雄安新區(qū)要一改往日傳統(tǒng)的土地財(cái)政路線，嚴(yán)格控制房地產(chǎn)市場(chǎng)，積極開創(chuàng)新的土地開發(fā)模式。6月1日，財(cái)政部、國(guó)土資源部聯(lián)合發(fā)布《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法(試行)》的通知?！掇k法》中指出土地專項(xiàng)債券要從土地儲(chǔ)備和當(dāng)?shù)卣Y金周轉(zhuǎn)實(shí)際使用情況出發(fā)，依據(jù)當(dāng)?shù)卣?xiàng)目的土地融資需求，土地收入對(duì)應(yīng)納入政府性基金預(yù)算管理中?！掇k法》強(qiáng)調(diào)此項(xiàng)專項(xiàng)債券必須嚴(yán)格保證當(dāng)?shù)卣蟹€(wěn)定且充足的預(yù)期償債資金來(lái)源以及能夠平衡收益和融資的政府性基金收入。對(duì)于《辦法》的實(shí)施，國(guó)內(nèi)不少學(xué)者都認(rèn)為發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券有利于規(guī)范地方債務(wù)同時(shí)可以打破土地財(cái)政的局限，為其轉(zhuǎn)型帶來(lái)新的途徑。新的改革必然帶來(lái)新的面貌，但值得深思的是，為什么曾被賦予我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“發(fā)動(dòng)機(jī)”和“加速器”的土地財(cái)政，近幾年會(huì)飽受爭(zhēng)議？

二、“土地財(cái)政”的內(nèi)涵

首先，“土地財(cái)政”并不是一個(gè)正式的學(xué)術(shù)概念，而是在我國(guó)土地出讓帶來(lái)大量政府利潤(rùn)的基礎(chǔ)上，對(duì)土地帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)收入總結(jié)出的一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象[1]。其次，“土地財(cái)政”的內(nèi)涵一般包括三個(gè)方面：一是政府通過(guò)出讓當(dāng)?shù)赝恋厥褂脵?quán)獲取的土地出讓金；二是政府對(duì)土地和房屋征收的土地增值稅、土地使用稅、房產(chǎn)稅、契稅等直接稅收收入以及建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)的間接稅如營(yíng)業(yè)稅；三是政府依靠土地為信用憑證的融資性收入。近十多年來(lái)，土地與政府的利益鏈成為眾多學(xué)者研究的熱點(diǎn)，甚至一度被認(rèn)為是地方政府的“第二財(cái)政”。從稅收的角度來(lái)說(shuō)，“土地財(cái)政”就是地方政府利用稅收的無(wú)償性、強(qiáng)制性來(lái)滿足政府財(cái)政需要的一種法律手段；從土地出讓金角度來(lái)說(shuō)，“土地財(cái)政”就是地方政府以土地使用權(quán)作為租賃品租給土地使用者，一次性收取租賃費(fèi)用作為擴(kuò)充自身財(cái)政空間的一種商品行為；以土地融資的角度來(lái)說(shuō)，“土地財(cái)政”是地方政府以土地資源作為信用工具將政府資金進(jìn)行資本運(yùn)轉(zhuǎn)并獲得預(yù)算外收入，增加可支配財(cái)政資源，增強(qiáng)土地支配能力的一種融資行為。最后，究其本質(zhì)，“土地財(cái)政”本身就是在中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，以政府為主體圍繞土地所進(jìn)行的一種財(cái)政收支活動(dòng)和利益分配關(guān)系[2]。

三、“土地財(cái)政”的成因

關(guān)于“土地財(cái)政”的成因，國(guó)內(nèi)學(xué)者大多有以下三種共識(shí)：

一是“財(cái)政壓力說(shuō)”，即1994年分稅制改革后造成的地方財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，地方政府收入小于支出的現(xiàn)象日漸嚴(yán)重，加重了地方財(cái)政壓力，迫使地方政府“以地生財(cái)”。盧洪友(2011)[3]通過(guò)分析2005-2007年中國(guó)地市一級(jí)數(shù)據(jù)，以土地出讓金收入作為衡量土地財(cái)政行為的指標(biāo)，以城市人均道路面積和城市擁有的公共汽車數(shù)來(lái)衡量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以城市教師數(shù)和在校學(xué)生數(shù)作為衡量教育的指標(biāo)，以擁有的床位數(shù)和醫(yī)生數(shù)作為衡量醫(yī)療水平指標(biāo)，用人均擁有綠地面積和綠地覆蓋率來(lái)衡量城市環(huán)境。通過(guò)實(shí)證發(fā)現(xiàn)中國(guó)地市財(cái)政分權(quán)與政府出讓土地模式呈現(xiàn)正向關(guān)系，且結(jié)果通過(guò)顯著性和穩(wěn)健性。另外，盧洪友認(rèn)為政府采取出讓土地獲取收入的方式實(shí)則是一種無(wú)奈之舉。王克強(qiáng)(2012)[4]運(yùn)用動(dòng)態(tài)效應(yīng)和閾值分析認(rèn)為事權(quán)與財(cái)權(quán)的不平衡會(huì)導(dǎo)致地方土地財(cái)政的增長(zhǎng)，且當(dāng)財(cái)權(quán)事權(quán)不平衡的程度越高，地方財(cái)政壓力越大，土地收入規(guī)模也越大，但是實(shí)證中并未解釋為什么對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)增加補(bǔ)助也并不能減少土地財(cái)政規(guī)模的原因。雷瀟雨(2014)[5]認(rèn)為分稅制改革極大地改變了地方政府的財(cái)政行為，隨著財(cái)權(quán)上移，各種預(yù)算外收入成為解決地方財(cái)政的主要來(lái)源，由于土地帶來(lái)的利潤(rùn)直接且迅速，當(dāng)?shù)卣终莆罩型恋爻鲎尳?，除此之?土地帶來(lái)的附加利益使得地方政府越來(lái)越依賴土地財(cái)政，因此認(rèn)為分稅制改革帶來(lái)的收支緊缺才是一切的開始。錢忠好、牟燕(2017)[6]認(rèn)為現(xiàn)行土地財(cái)政來(lái)源于財(cái)政分權(quán)，導(dǎo)致各級(jí)地方政府紛紛采用“低價(jià)征地，高價(jià)賣地”來(lái)快速獲取相應(yīng)的收入和稅費(fèi)，從而也造成了政府對(duì)土地財(cái)政的依賴。

二是由于地方政府官員的績(jī)效考核制度，官員的晉升制度誘使地方政府官員“以地升官”。李勇剛(2013)[7]以1999-2010年31個(gè)省市數(shù)據(jù)構(gòu)建面板聯(lián)立模型，實(shí)證分析認(rèn)為政府的激勵(lì)機(jī)制對(duì)土地財(cái)政具有雙向推動(dòng)作用，激勵(lì)機(jī)制造成政府需要更多的財(cái)政資金發(fā)展公共建設(shè)，而出讓土地有利于政府吸引更多的投資者進(jìn)行土地投資。另外，晉升激勵(lì)具有明顯的地方性差異，其中中西部明顯大于東部地區(qū)。范子英(2015)[8]以財(cái)政壓力的變化新角度來(lái)實(shí)證分析財(cái)政壓力的變化與政府土地出讓行為的變化，通過(guò)實(shí)證分析認(rèn)為分稅制改革事實(shí)上并沒有增加地方財(cái)政壓力，地方通過(guò)出讓土地所獲取的財(cái)政收入也沒有直接用于彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口，因此，認(rèn)為土地財(cái)政其實(shí)是一種地方政府的“投資沖動(dòng)”。楊其靜(2016)[9]通過(guò)整理2007-2011年中國(guó)土地市場(chǎng)上每宗工業(yè)用地出讓結(jié)果信息分析得出地方晉升競(jìng)爭(zhēng)是導(dǎo)致土地財(cái)政的主要原因，城市土地投資的規(guī)模與市委任職期限呈倒U型，且經(jīng)濟(jì)實(shí)力相近的城市之間會(huì)出現(xiàn)土地競(jìng)爭(zhēng)的模仿。王梅婷(2017)[10]通過(guò)分析2008-2013年262個(gè)地級(jí)市的土地出讓行為和官員晉升數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)雖然財(cái)政分權(quán)和晉升機(jī)制都會(huì)影響土地出讓行為，但是晉升機(jī)制的顯著程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于財(cái)政分權(quán)，另外發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)卣巴恋囟愂占?lì)”行為遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于“土地財(cái)政激勵(lì)”行為。

三是我國(guó)自身的土地制度，即現(xiàn)有土地的征收制度和壟斷，從而刺激地方政府“以地控權(quán)”。陶然(2010)[11]通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)實(shí)際中政府常常擁有“公共利益”之外的用地權(quán)，在批準(zhǔn)工業(yè)用地和商業(yè)開發(fā)的部分項(xiàng)目上政府擁有絕對(duì)的控制權(quán)，壟斷著土地一級(jí)市場(chǎng)才是土地財(cái)政迅速暴漲的原因。另外政府對(duì)土地的收益并不是依賴采用低價(jià)出讓土地的方式而是招商引資后的相關(guān)稅費(fèi)。錢忠好(2015)[12]分析將中國(guó)農(nóng)村土地非農(nóng)化的唯一途徑就是政府征收或征用，變?yōu)閲?guó)有土地后才能在土地市場(chǎng)發(fā)揮土地價(jià)值。計(jì)算結(jié)果發(fā)現(xiàn)在中國(guó)不斷加大征地制度改革力度的同時(shí)農(nóng)地非農(nóng)化卻下降了10個(gè)百分點(diǎn)。另外，他認(rèn)為政府采取土地財(cái)政是財(cái)政體制和政績(jī)考核下的理性選擇，因?yàn)檎魇罩贫葹槠鋭?chuàng)造了所有可能。鄧蓉(2017)[13]通過(guò)對(duì)西部某試點(diǎn)縣近三年的財(cái)政收支、土地要素和征地制度的討論，認(rèn)為現(xiàn)行的征地制度對(duì)縣域等不發(fā)達(dá)地區(qū)的土地財(cái)政影響更為明顯，征地制度與縣域地方財(cái)政的矛盾突出使得土地出讓金等快捷直接的收入成為縣域政府的財(cái)政收入來(lái)源，而縣域政府手中對(duì)土地的絕對(duì)權(quán)也成為最優(yōu)先的方式。王慶鵬(2017)[14]認(rèn)為我國(guó)土地征收制度的監(jiān)管和查處力度不夠，根據(jù)國(guó)辦發(fā)50號(hào)文件，對(duì)于地方政府土地違法行為僅僅是采用提出糾正整改意見，而不是直接查處，無(wú)形中助長(zhǎng)了地方政府權(quán)力的濫用，為了獲得更多的財(cái)政收益，依賴土地融資的動(dòng)機(jī)就越強(qiáng)烈。

綜上所述，土地財(cái)政的成因主要有分稅制、晉升激勵(lì)制度和土地征收制度等，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題的復(fù)雜性不僅來(lái)自于多元化的影響因素和其中緊密的關(guān)聯(lián)性，更是來(lái)自于真實(shí)經(jīng)濟(jì)情況的差異性和現(xiàn)實(shí)性，筆者并不認(rèn)為上述三個(gè)原因是獨(dú)立分開的。

四、“土地財(cái)政”的現(xiàn)狀

(一)土地出讓金收入高速增長(zhǎng)

根據(jù)前人學(xué)者的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)常常以預(yù)算內(nèi)財(cái)政缺口指標(biāo)衡量土地財(cái)政，即(預(yù)算內(nèi)支出-預(yù)算內(nèi)收入)/預(yù)算內(nèi)收入，預(yù)算缺口指標(biāo)為負(fù)，即預(yù)算內(nèi)收入大于預(yù)算內(nèi)支出，反之為正即預(yù)算內(nèi)支出大于預(yù)算內(nèi)收入。我國(guó)分稅制改革開始于1994年，因此選取數(shù)據(jù)從分稅制改革后，如圖1所示：1993年我國(guó)地方財(cái)政缺口為-0.02，即此時(shí)預(yù)算內(nèi)收入大于預(yù)算內(nèi)支出，此時(shí)的土地財(cái)政收入為557.8億元。1994年分稅制改革后，地方財(cái)政缺口迅速上升到0.75，即預(yù)算內(nèi)支出大于預(yù)算內(nèi)收入，短短一年，地方財(cái)政壓力上升38.5%，土地出讓收入639億元，占同年地方收入28%，同比去年上升12%。對(duì)比圖1圖2可知，雖然地方財(cái)政壓力在1994年到1997年持續(xù)下降，但此時(shí)土地出讓金收入呈現(xiàn)逐年遞減的形式，也就是說(shuō)至少在1994-1997年之間地方財(cái)政壓力并沒有產(chǎn)生明顯的土地財(cái)政行為。直到1998年我國(guó)開始實(shí)施住房制改革，地方財(cái)政壓力基本呈現(xiàn)一個(gè)上升趨勢(shì)，并在2002年達(dá)到第一個(gè)峰值，之后的四年，地方財(cái)政壓力逐漸放緩，直至受到2008年金融危機(jī)的影響，地方財(cái)政壓力逐漸上升在2009年達(dá)到第二個(gè)峰值，隨之持續(xù)下降，直到2014年以后，中國(guó)進(jìn)入新常態(tài)發(fā)展階段，新的財(cái)政壓力再次出現(xiàn)。土地出讓金從1998年后開始有明顯的上升趨勢(shì)，此后土地出讓金收入占地方財(cái)政收入比重即土地財(cái)政依賴值也在逐年遞增，最高曾超過(guò)地方預(yù)算收入的50%，達(dá)到68%，成為名副其實(shí)的地方“第二財(cái)政”。期間國(guó)家曾于2005年調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)，因此土地出讓金有明顯下降趨勢(shì)，但2006年后迅速反彈達(dá)到第一個(gè)峰值，2010年達(dá)到第二個(gè)峰值，隨之2013年達(dá)到近二十年最大峰值。雖然土地財(cái)政行為和地方財(cái)政壓力在時(shí)間上大部分相符合，但從圖1可知，排除國(guó)家調(diào)控房地產(chǎn)熱和金融危機(jī)兩個(gè)特殊時(shí)點(diǎn)，2003-2007年、2010-2014年地方財(cái)政缺口明顯下降的同時(shí)，土地出讓金收入并沒有因此下降，因此1994年分稅制改革所造成的地方財(cái)政壓力可以解釋部分土地財(cái)政的原因，但不能完全解釋土地財(cái)政的原因。

圖1 1993-2016年地方土地出讓金與財(cái)政缺口趨勢(shì)圖數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)國(guó)土資源部、中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒.

圖2 1993-2016年地方土地出讓金收入與土地財(cái)政依賴趨勢(shì)圖數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)國(guó)土資源部、中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒.

(二)土地相關(guān)稅收明顯增加

構(gòu)成土地財(cái)政收入的直接稅種有土地增值稅、耕地占用稅、房產(chǎn)稅、契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅五種直接稅和房地產(chǎn)業(yè)與建筑業(yè)的間接稅如營(yíng)業(yè)稅。關(guān)于五種直接稅，由圖3可知，土地相關(guān)的五種直接稅收收入逐年上升，占地方財(cái)政比重也呈現(xiàn)統(tǒng)一的上升趨勢(shì)。近年來(lái)，契稅和土地增值稅占土地稅收收入的比重越來(lái)越大，從1999-2016年分別增長(zhǎng)3.23%和4.82%，而房產(chǎn)稅則從1999年的3.3%下降到2016年的2.55%。十七年里，五種與土地相關(guān)的稅收總和從1999年只占地方財(cái)政收入的6.8%上升至2016年占地方預(yù)算內(nèi)收入的17.23%，稅收總和在十七年里增長(zhǎng)了39倍。究其原因，可以理解為政府通過(guò)低價(jià)出讓土地所帶來(lái)的招商引資，以另外一種滯后的土地利潤(rùn)形式反映出來(lái)。另外，圖3中2007年有明顯特殊性，查閱相關(guān)資料后得知，2007年我國(guó)曾發(fā)布國(guó)稅函(2007)544號(hào)文件，文件中強(qiáng)調(diào)將土地增值稅作為重點(diǎn)稅源戶進(jìn)行監(jiān)控調(diào)查以此規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)。關(guān)于間接與土地有關(guān)的稅費(fèi)，截至2016年，有關(guān)房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)稅收收入約占地方預(yù)算收入的40%[15]。隨著營(yíng)改增的完善，有關(guān)這兩部分的稅收必然會(huì)有新的調(diào)整。

(三)土地出讓行為日漸規(guī)范

1994年我國(guó)頒布《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》，正式明確可以采取拍賣、招標(biāo)和雙方協(xié)議的形式來(lái)出讓土地使用權(quán)，法律為土地使用權(quán)的合法性提供了保障。由圖4可知，我國(guó)從2000-2016年，以招掛拍的形式出讓土地基本上呈現(xiàn)一種高速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，尤其在2008年之后，土地出讓面積急速上升，政府依靠招拍掛行使土地使用權(quán)的比重也逐年上升，從而獲取大量的土地出讓金收入來(lái)擴(kuò)充財(cái)政收入。一方面法律賦予了政府行使的權(quán)力但另一方面也助長(zhǎng)了政府濫用土地的可能性。按照協(xié)議出讓土地的行為滋生了大量“尋租”、“暗箱操作”等各種非法占用、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和準(zhǔn)變土地用途的行為。由圖5可知，2000年政府違法用地行為達(dá)到18.5萬(wàn)件，取得罰沒收入8.6億元。之后的兩年雖然明顯下降，但2003年再度急速上升17.8萬(wàn)件，取得罰沒收入12.2億元。2008年金融危機(jī)之后，政府違法建設(shè)用地的行為呈明顯上升趨勢(shì)，截至2016年，共取得罰沒收入325.13億元。值得欣慰的是，國(guó)家對(duì)于土地的重視程度越來(lái)越明顯，查處力度越來(lái)越大。近幾年先后頒布《國(guó)土資源行政處罰辦法》、《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》、《土地利用計(jì)劃管理辦法》等多部切實(shí)有效的法律法規(guī)來(lái)規(guī)范地方政府對(duì)土地的使用權(quán)利。2016年，查處違法案件7.4萬(wàn)件，同比下降16.85%，其中關(guān)于行政征收違法行為只有9.9%。

圖4 2000-2016年土地出讓面積、招拍掛面積、招拍掛/出讓面積趨勢(shì)圖數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)國(guó)土資源部.

圖5 2000-2016年土地罰沒收入與違法案件趨勢(shì)圖數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)國(guó)土資源部.

五、“土地財(cái)政”帶來(lái)的影響

任何經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的存在都有其歷史價(jià)值，“土地財(cái)政”在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中存在了相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間必然有其歷史貢獻(xiàn)，同樣，也必然有其歷史階段性。因此本文從正反兩個(gè)方面客觀討論“土地財(cái)政”帶來(lái)的影響。

(一)土地財(cái)政帶來(lái)的積極影響

1.土地財(cái)政帶來(lái)了巨大的融資力

土地財(cái)政中地方政府采取高地價(jià)出售經(jīng)營(yíng)性用地，低地價(jià)出售工業(yè)用地，通過(guò)招拍掛甚至低價(jià)尋租的方式來(lái)吸引外商，漸漸形成了“經(jīng)營(yíng)城市+招商引資”的城市發(fā)展模式。必須承認(rèn)，土地財(cái)政曾經(jīng)的融資能力為地方政府切實(shí)地彌補(bǔ)了大部分財(cái)政缺口。雖然土地財(cái)政被詬病已久，但是依賴土地財(cái)政獲得的融資性收入切切實(shí)實(shí)地以城市基礎(chǔ)公共建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生等存量資產(chǎn)存在并繼續(xù)為現(xiàn)今政府使用著。更為重要的是，地方政府對(duì)于地方產(chǎn)業(yè)建設(shè)的扶持從最初的免稅、減稅到現(xiàn)今直接融資和優(yōu)惠，所依賴的大部分建設(shè)資金都是來(lái)源于土地的融資收益和稅收收入，其中有一部分稅收收入也是建立在當(dāng)?shù)赜凶銐蚨嗟钠髽I(yè)和保證企業(yè)有充足利潤(rùn)的基礎(chǔ)上，而吸引這些企業(yè)來(lái)地方發(fā)展的原因，土地的經(jīng)濟(jì)性起了決定性作用?；仡櫟胤桨l(fā)展，土地所帶來(lái)的融資性比所有廉價(jià)的勞動(dòng)力都來(lái)得直接而長(zhǎng)遠(yuǎn)，根據(jù)杜雪君[15]的實(shí)證分析，土地財(cái)政的收益提升了地方政府的積極性，對(duì)固定資產(chǎn)投資和經(jīng)濟(jì)建設(shè)起到了不可否認(rèn)的正向作用。而辛波[16]也證明了雖然GDP不是土地財(cái)政收入的格蘭杰成因，但土地財(cái)政收入?yún)s是GDP的格蘭杰結(jié)果。

2.稅收的高速增長(zhǎng)

正如十八屆三中全會(huì)上強(qiáng)調(diào)財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，而稅收是國(guó)家財(cái)政收入的主要來(lái)源。對(duì)比其他稅收的征收形式，出售土地所帶來(lái)的外溢損失小、交易成本低且邊際效益高，最重要的是利益程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他稅收收入。根據(jù)圖5可知，近十幾年來(lái)，依靠土地財(cái)政所帶來(lái)的土地相關(guān)稅收都在逐年增加，土地直接的相關(guān)稅收尤其是土地增值稅，受房地產(chǎn)市場(chǎng)的影響，年均增長(zhǎng)率超過(guò)50%。不僅如此，我國(guó)其他主體稅種也大幅度增加。根據(jù)2016年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒的數(shù)據(jù)顯示，2016年各項(xiàng)稅收總和比1999年增加了119671.42億元。其中以增值稅、企業(yè)所得稅、消費(fèi)稅和營(yíng)業(yè)稅為例，2016年的稅收分別比1999年增長(zhǎng)了10.5%、12.45%、6.89%和35.56%。2016年固定資產(chǎn)投資596501億元，而來(lái)自地方項(xiàng)目有571337億元，占總投資的95.78%。通過(guò)土地所帶來(lái)的利潤(rùn)不僅融資基礎(chǔ)設(shè)施更是使資本重新回流到公共基礎(chǔ)建設(shè)中，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)快速成長(zhǎng)，相應(yīng)的其他稅收也隨之上漲，因此政府依賴土地財(cái)政所帶來(lái)的后續(xù)財(cái)政收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于了期初出售土地的價(jià)格。

(二)土地財(cái)政帶來(lái)的消極影響

1.土地變?yōu)橥顿Y品

由上述分析可知，地方政府近幾年來(lái)對(duì)土地財(cái)政的依賴程度越來(lái)越明顯，土地出讓金占地方財(cái)政收入的比重也越來(lái)越大。政府對(duì)待土地的手段帶有明顯計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩，手中的權(quán)力使得房地產(chǎn)市場(chǎng)漸漸走向一種病態(tài)的發(fā)展。1998年開始停止住房實(shí)物分配，房?jī)r(jià)單價(jià)上漲至2000元，2004后全國(guó)平均房?jī)r(jià)開始從3000元迅速上漲，同比暴漲18.7%，2007年同比上漲16.9%，2008年同比下降1.9%，2009年同比上漲22.4%，直至2016年漲至11816元。根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，截至2017年4月，北京、上海、天津、廣州的房?jī)r(jià)也都在50000元以上，對(duì)比1998年房?jī)r(jià)增長(zhǎng)了接近600%，土地成了名副其實(shí)的投資品。大量文獻(xiàn)證明地方政府往往可以成為推動(dòng)房?jī)r(jià)上升的內(nèi)在激勵(lì)。當(dāng)土地變?yōu)橥顿Y品，必然會(huì)出現(xiàn)明顯的貧富差距，經(jīng)濟(jì)條件好的投資房地產(chǎn)催升價(jià)格上漲獲得盈利繼續(xù)循環(huán)投資，沒有條件的在負(fù)擔(dān)巨額房債之后嚴(yán)重加劇經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，貧富差距就在房?jī)r(jià)中越來(lái)越明顯。同時(shí)，由于土地的稀缺性和有限性，理應(yīng)最大效率的使用，但是由于目前土地批租監(jiān)管制度仍不完善，地方追求短期經(jīng)濟(jì)利益的最大化，缺乏對(duì)土地合理科學(xué)的規(guī)劃，造成土地粗放利用和閑置。

2.加劇了金融風(fēng)險(xiǎn)的可能性

首先我們應(yīng)明確債務(wù)并不是不好的，適當(dāng)合理的政府債務(wù)有利于吸引外來(lái)投資者，帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，因此不能一味地強(qiáng)調(diào)避免地方債務(wù)，但是要控制在一個(gè)合理科學(xué)的范圍內(nèi)。截至2016年末，我國(guó)地方債務(wù)為17.18萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)1.8萬(wàn)億。地方政府債務(wù)率為89.2%，占全國(guó)債務(wù)60%，占GDP的比重為24%，東部地區(qū)債務(wù)規(guī)模為84954.07億元，占全國(guó)債務(wù)的47.5%，中部地區(qū)債務(wù)規(guī)模為42204.8億元，占全國(guó)債務(wù)的23.6%，西部地區(qū)債務(wù)規(guī)模為28.7%。根據(jù)第32號(hào)公告可知，地方政府債務(wù)主要集中在市級(jí)層面，國(guó)內(nèi)負(fù)有償還債務(wù)責(zé)任的地方層級(jí)差別大。經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的省份多為省級(jí)負(fù)債比，而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)多以區(qū)縣負(fù)債比為主。2016年11月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于印發(fā)〈地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案〉》，預(yù)案中強(qiáng)調(diào)“地方政府對(duì)其舉債的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央實(shí)行不救助原則”。在中國(guó)城市化的高速發(fā)展中，地方政府依賴土地成為融資手段已經(jīng)成為一種常態(tài)，而政府依賴土地還款很大程度上決定于地方政府對(duì)經(jīng)營(yíng)性用地的財(cái)政收入情況，對(duì)土地財(cái)政的依賴極大加劇了地方政府的金融風(fēng)險(xiǎn)最終也將上升至整個(gè)國(guó)家的金融風(fēng)險(xiǎn)。

3.破壞了GDP考核體系

官員的考核機(jī)制往往是在任職期間通過(guò)政績(jī)來(lái)進(jìn)行選拔篩選，傳統(tǒng)文獻(xiàn)中認(rèn)為地方政府官員想要在有限的收入里進(jìn)行最大化的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，常常會(huì)更加依賴土地財(cái)政，通過(guò)土地獲得短期任職的效益，以此來(lái)進(jìn)行公共基礎(chǔ)建設(shè)。但思考土地的經(jīng)濟(jì)性，能夠成為投資開發(fā)招商引資的土地必然有其優(yōu)良的自然資源和地理因素，而某些偏遠(yuǎn)地區(qū)因?yàn)榈貏?shì)崎嶇不平的天然劣勢(shì)，使得土地的開發(fā)利用程度低，地方政府的升遷率也相對(duì)較低。相關(guān)文獻(xiàn)實(shí)證顯示，城市建設(shè)和土地發(fā)展的支出往往與官員任期的前一年呈顯著正向關(guān)系，同時(shí)，土地出讓金的增加在官員任期的第一年也呈明顯同步關(guān)系。某種程度上可以理解為官員的晉升機(jī)制很大程度上在于其能否在任職期間產(chǎn)生足夠的土地收入，扭曲的考核體制無(wú)形中增加了地方政府“面子工程”和腐敗問(wèn)題。另外，地方政府往往更愿意選擇見效快的城市公共基礎(chǔ)建設(shè)而放棄公共教育文化和醫(yī)療的長(zhǎng)遠(yuǎn)建設(shè)，很大程度上加劇了地區(qū)發(fā)展不平衡和人文建設(shè)的缺失。

六、“土地財(cái)政”的轉(zhuǎn)型分析

隨著中國(guó)進(jìn)入新常態(tài)發(fā)展階段，“改革”成了未來(lái)幾年內(nèi)的關(guān)鍵詞。盡管土地財(cái)政對(duì)我國(guó)住房化、城鎮(zhèn)化、住房商品化發(fā)揮了無(wú)可替代的杠桿作用，為地方政府招商引資建設(shè)城市基礎(chǔ)公共設(shè)施，彌補(bǔ)財(cái)政缺口同樣發(fā)揮了不可否定的作用，但是隨著土地成本日漸上升和征收制度的日漸規(guī)范以及可出售的土地越來(lái)越少，土地財(cái)政逐漸走向了“后土地財(cái)政時(shí)代”[17]，正如趙燕青(2014)[18]所說(shuō)“融資性土地財(cái)政已經(jīng)完成了其歷史使命，土地財(cái)政的轉(zhuǎn)型已是改革發(fā)展的必經(jīng)之路”。

1.改進(jìn)農(nóng)地征用機(jī)制，完善行政考核體系

土地財(cái)政本身就是圍繞著土地展開，而土地本身具有公共性。我國(guó)的基本國(guó)情就是土地實(shí)行國(guó)家所有與集體所有，農(nóng)業(yè)用地、工業(yè)用地和商業(yè)用地之間不可隨意轉(zhuǎn)換。同時(shí)我國(guó)《土地管理法》等法律法規(guī)明確規(guī)定我國(guó)國(guó)有土地有地方政府具體管理，而集體土地要想進(jìn)入土地市場(chǎng)必須由當(dāng)?shù)卣日魇諡閲?guó)有土地，也就是說(shuō)集體土地的產(chǎn)權(quán)如使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、租賃權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等多種產(chǎn)權(quán)的形式是直接掌握在當(dāng)?shù)卣氖种校由系胤脚で目己藱C(jī)制，這才是我國(guó)土地財(cái)政形成的真正原因。根據(jù)巴澤爾的產(chǎn)權(quán)公共理論分析，任何沒有被界定清楚的產(chǎn)權(quán)本質(zhì)就是公共產(chǎn)權(quán)，而公共產(chǎn)權(quán)的直接歸屬者很大程度受益于政府。在我國(guó)，農(nóng)村土地的所有權(quán)歸農(nóng)村集體所有，從農(nóng)業(yè)用地到非農(nóng)業(yè)用地征的地權(quán)歸政府所有，即地方政府壟斷著城市土地供應(yīng)，因此，應(yīng)明確農(nóng)地征用機(jī)制。首先應(yīng)以法律的形式正式保證農(nóng)村集體土地與國(guó)有土地享有同樣的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，其次公開征地程序便于民眾監(jiān)督，科學(xué)制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，改進(jìn)一次性補(bǔ)貼的征收方式，最后完善行政考核機(jī)制，真正落實(shí)《決定》精神，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，使農(nóng)村集體土地平等入市。

2.分地區(qū)差異化進(jìn)行土地年租制

由于官員考核機(jī)制的扭曲，前任政府以廉價(jià)土地出讓金一次性出售土地提前透支后任政府的土地的行為已屢見不鮮。因此，可以將一次性收取的費(fèi)用改成“年租制”，即每年收取一次。由于土地的稀缺性和保值性，土地在未來(lái)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值一定遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于現(xiàn)在。將一次性的收入分?jǐn)偟轿磥?lái)的幾十年，不僅可以遏制地方政府扭曲的賣地行為，從根本上改變地方政府依賴土地“寅吃卯糧”的行為，科學(xué)地約束每一屆政府的土地權(quán)利和短期化發(fā)展，更可以將土地更高效，更具有經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的使用起來(lái)。另外，由于土地的年租制，要求地方政府更合理的使用土地，降低了未來(lái)的購(gòu)房門檻，一定程度上緩解了房地產(chǎn)市場(chǎng)的投機(jī)熱，使得房屋可以逐步回到原有的價(jià)值和作用上。但值得注意的是，國(guó)內(nèi)眾多文獻(xiàn)已經(jīng)證明在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由于土地具有較高的商業(yè)和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，往往更具有商業(yè)融資力，也更容易獲得房地產(chǎn)相關(guān)稅費(fèi)，地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)。因此，在實(shí)行土地年租制時(shí)，應(yīng)區(qū)別不同經(jīng)濟(jì)水平的城市來(lái)差異化實(shí)施，相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)嚴(yán)格控制土地出讓制度，而相對(duì)落后的地區(qū)，由于地方經(jīng)濟(jì)受限，采取相對(duì)寬松且合理的年租制。

3.穩(wěn)步推進(jìn)房地產(chǎn)稅

首先應(yīng)明確，十三屆三中全會(huì)中已經(jīng)將“房產(chǎn)稅”改為“房地產(chǎn)稅”，并提出“加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革”。其次房地產(chǎn)稅是包含房產(chǎn)稅、土地增值稅、耕地占用稅、契稅等與土地息息相關(guān)的綜合稅種，房地產(chǎn)稅的改革將是一場(chǎng)有關(guān)于土地的系統(tǒng)性改革。最后參照發(fā)達(dá)國(guó)家稅制經(jīng)驗(yàn)，發(fā)達(dá)國(guó)家的房產(chǎn)稅歸屬于地方政府，是地方政府主體稅種，往往占地方財(cái)政收入50%-80%。國(guó)內(nèi)眾多學(xué)者關(guān)于房地產(chǎn)稅可以成為地方主體稅種的討論已有很多。從特征來(lái)說(shuō)，房地產(chǎn)稅具有穩(wěn)定、征收成本低、不易轉(zhuǎn)嫁等特性，可以穩(wěn)定地?cái)U(kuò)充地方財(cái)政收入的同時(shí)還可以完善中國(guó)稅制體系；從產(chǎn)業(yè)效應(yīng)來(lái)說(shuō)，政府在獲得房地產(chǎn)稅稅收收入后可以更集中財(cái)力發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)，完善當(dāng)?shù)毓卜?wù)，將財(cái)政重心轉(zhuǎn)移到產(chǎn)業(yè)扶持和優(yōu)化投資機(jī)制；從經(jīng)濟(jì)效應(yīng)來(lái)說(shuō)，房地產(chǎn)稅可以更好地引導(dǎo)房地產(chǎn)市場(chǎng)，改善房地產(chǎn)的投機(jī)熱，逐步實(shí)現(xiàn)“房子是用來(lái)住的不是用來(lái)炒的”。雖然房地產(chǎn)稅可以成為地方政府長(zhǎng)期且穩(wěn)定的稅源，但是在中國(guó)土地并非私有制的國(guó)情下，開征房地產(chǎn)稅的難度重重，切不可操之過(guò)急。首先明確房地產(chǎn)稅開征的主要目的，其次合理確定房地產(chǎn)稅的征收對(duì)象并適時(shí)推出科學(xué)的法律法規(guī)，最后應(yīng)及時(shí)完善房地產(chǎn)市場(chǎng)監(jiān)管信息。

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[責(zé)任編輯：張曉娟]

AnalysisoftheCausesandTransformationofLandFinance

JING Ting-ru,YAO Yue

(Institute of Finance and Public Management,Anhui University of Finance and Economics,Bengbu 233000,China)

Due to the formation of the land expropriation system, government could control and monopoly land, land finance accounting for the local fiscal revenue increased gradually. The land finance had played an irreplaceable role in the construction of city public infrastructure, making up the financial gap for local government investment, the rapid development of urbanization and China housing also cannot do without the land finance, but with the land finance changed the nature of the land, the government increased financial risk, GPD assessment mechanism and so on and the distorted cost of land expropriation system is increasing and regulate land finance gradually "the end of land finance" era. In order to put forward the corresponding transformation path: first of all, should improve the land expropriation system, perfect the administrative evaluation system; secondly regional difference of land rent system; finally, steadily promote the real estate tax.

land finance;the tax sharing system reform;land rent system;real estate tax

2017-07-04

安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)研究生科研創(chuàng)新基金項(xiàng)目(ACYC2016002)

經(jīng)庭如(1965-)，男，安徽金寨人，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院教授,博士，從事中國(guó)稅制改革研究.

F812.2

A

2095-5863(2017)06-0055-09