徐 陽(yáng)

政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的研究軌跡*

徐 陽(yáng)

政府績(jī)效評(píng)估是我國(guó)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。通過(guò)梳理黨的十八大以來(lái)我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)研究的相關(guān)文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)：該領(lǐng)域研究整體已從理論闡釋層面步入實(shí)踐應(yīng)用層面，學(xué)術(shù)界在政府綜合性整體績(jī)效評(píng)估、政府對(duì)外職能管理績(jī)效評(píng)估、政府內(nèi)部管理績(jī)效評(píng)估等方面均進(jìn)行了諸多有實(shí)踐意義的探索，在公共服務(wù)等政府對(duì)外職能管理領(lǐng)域的指標(biāo)構(gòu)建中取得了尤為顯著的研究進(jìn)展。但是目前的研究偏重于單一的外部視角，缺乏整體視角和內(nèi)部視角，另外部分研究成果也缺乏足夠的說(shuō)服力，這都有待進(jìn)一步的改進(jìn)和完善。

政府績(jī)效評(píng)估 績(jī)效評(píng)估指標(biāo) 服務(wù)型政府

現(xiàn)階段，在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時(shí)代主題之下，我國(guó)政府正著力加強(qiáng)管理的科學(xué)化、規(guī)范化和精細(xì)化，這需要以科學(xué)、完善的政府績(jī)效評(píng)估體系作為重要保障。政府績(jī)效評(píng)估是根據(jù)統(tǒng)一的評(píng)估指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，按照一定程序，通過(guò)定量或定性對(duì)比分析，對(duì)政府在一定時(shí)期間的績(jī)效作出客觀、公正和準(zhǔn)確的綜合判斷的過(guò)程。[1]其中，指標(biāo)體系作為評(píng)估內(nèi)容的具體體現(xiàn)和評(píng)估實(shí)施的基本前提，是政府績(jī)效評(píng)估的關(guān)鍵要素。

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)研究進(jìn)展較快，形成了豐富的理論成果。以“指標(biāo)”為篇名，對(duì)《政治學(xué)研究》、《中國(guó)行政管理》、《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》、《復(fù)印報(bào)刊資料·公共行政》等行政學(xué)期刊自2012年至今所載的學(xué)術(shù)論文進(jìn)行了檢索，總計(jì)獲取55篇論文，其中理論性研究論文8篇，應(yīng)用性研究論文47篇 （見(jiàn)圖一）。可以看到，2012年以來(lái)，我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的應(yīng)用性研究占總量的85%，研究整體已經(jīng)從理論闡釋層面步入實(shí)踐應(yīng)用層面；研究重點(diǎn)由指標(biāo)體系的價(jià)值定位轉(zhuǎn)向指標(biāo)體系的實(shí)際構(gòu)建；研究焦點(diǎn)集中于政府對(duì)外職能管理領(lǐng)域的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建，其成果數(shù)量占總量的50%左右。

贠杰（2015）認(rèn)為，政府績(jī)效在廣義上涵蓋政府組織績(jī)效 （包括政府綜合性績(jī)效和政府部門(mén)績(jī)效兩種）、政府人員績(jī)效和公共政策績(jī)效等類(lèi)別，在狹義上專(zhuān)指政府綜合性績(jī)效，這也是政府績(jī)效的重要組成部分，這里的研究對(duì)象即指向此類(lèi)。從政府職能來(lái)看，政府綜合性績(jī)效還可以分為政府綜合性整體績(jī)效、政府對(duì)外職能管理績(jī)效和政府內(nèi)部管理績(jī)效，而政府對(duì)外職能管理績(jī)效又包括經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)和平衡發(fā)展五個(gè)方面。[2]這里參考這種劃分方法對(duì)上述論文進(jìn)行分類(lèi)考察，試圖梳理黨的十八大以來(lái)我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)研究中存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

一、政府對(duì)外職能管理領(lǐng)域的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建

2012年以來(lái)，政府對(duì)外職能管理領(lǐng)域的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建是研究的焦點(diǎn)。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)和平衡發(fā)展五種政府對(duì)外職能中，學(xué)者們主要關(guān)注的是公共服務(wù)、社會(huì)管理和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)三個(gè)方面的政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建，尤以公共服務(wù)類(lèi)的研究成果居多。相比之下，市場(chǎng)監(jiān)管和平衡發(fā)展類(lèi)的研究成果較少。這種現(xiàn)象與政府在職能上對(duì)公共服務(wù)、社會(huì)管理和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)領(lǐng)域的傾斜密切相關(guān)，其中，公共服務(wù)作為近年來(lái)中央政府大力推動(dòng)并取得顯著實(shí)踐成果的領(lǐng)域，受到學(xué)術(shù)界的密切關(guān)注也在情理之中。

首先，在公共服務(wù)方面，學(xué)者著眼于不同層次和類(lèi)型的公共服務(wù)領(lǐng)域，對(duì)政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系進(jìn)行研究。葉托等 （2015）、魏福成等（2015）、徐翠枚（2014）和李紅亮（2013）關(guān)注了整體公共服務(wù)領(lǐng)域的指標(biāo)體系構(gòu)建。其中，葉托等構(gòu)建了一套政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，包括投入、過(guò)程、產(chǎn)出、品質(zhì)、成效和政治6個(gè)一級(jí)指標(biāo)、36個(gè)二級(jí)指標(biāo)。[3]魏福成等通過(guò)構(gòu)建基本公共服務(wù)供給的四級(jí)指標(biāo)體系，界定了公共安全、教育、文化體育與傳媒、社會(huì)保障與就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)和交通運(yùn)輸7個(gè)一級(jí)指標(biāo)，對(duì)2005～2012年省際間的公共服務(wù)均等化狀況進(jìn)行了考察。[4]徐翠枚從教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化、社會(huì)保障和就業(yè)、住房均等化和城市基礎(chǔ)設(shè)施均等化六個(gè)方面出發(fā)，為海南省構(gòu)建了一套基本公共服務(wù)均等化水平評(píng)價(jià)的二級(jí)指標(biāo)體系。[5]李紅亮以模糊綜合評(píng)價(jià)理論為基礎(chǔ)，界定了教育、就業(yè)與分配、社會(huì)保障、醫(yī)療保障和社會(huì)管理5個(gè)本領(lǐng)域的一級(jí)指標(biāo)及25個(gè)二級(jí)指標(biāo)。[6]

圖一 2012年以來(lái)我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)研究在不同視角上的分布情況

雷玉瓊等（2015）和陸小成（2016）分別針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市兩個(gè)層次的公共服務(wù)領(lǐng)域構(gòu)建了評(píng)估指標(biāo)體系。雷玉瓊等根據(jù)“管理能力與利益相關(guān)主體滿(mǎn)意”的雙選評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)模式。設(shè)計(jì)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的潛在公共服務(wù)供給能力和有效公共服務(wù)供給能力兩套并行的二級(jí)指標(biāo)體系。其中，潛在能力包括經(jīng)濟(jì)資源、人力資源、制度資源、社會(huì)資源、文化資源5個(gè)一級(jí)指標(biāo)及27個(gè)二級(jí)指標(biāo)，有效能力則包括生產(chǎn)性、生活性和福利性3個(gè)一級(jí)指標(biāo)及20個(gè)二級(jí)指標(biāo)。[7]陸小成構(gòu)建了城市公共服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)，以基礎(chǔ)教育水平、社會(huì)保障水平、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平、文化體育服務(wù)水平、環(huán)境保護(hù)服務(wù)水平、公共安全服務(wù)水平為6個(gè)一級(jí)指標(biāo)，進(jìn)而對(duì)北京市各區(qū)縣的公共服務(wù)狀況進(jìn)行了評(píng)估。[8]

吳開(kāi)明 （2014）、彭鍛煉 （2015）、孫德超（2013）和張?jiān)偕龋?015）對(duì)養(yǎng)老、社保和醫(yī)療等相關(guān)領(lǐng)域的政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系進(jìn)行了研究。吳開(kāi)明構(gòu)建了一套衡量我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)公平狀況的二級(jí)指標(biāo)體系，包括資格、繳費(fèi)、待遇和補(bǔ)助四大類(lèi)指標(biāo)。[9]彭鍛煉設(shè)計(jì)了地方政府社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的三級(jí)指標(biāo)體系，以社會(huì)保險(xiǎn)投入、社會(huì)保險(xiǎn)產(chǎn)出和社會(huì)保險(xiǎn)效果為3個(gè)一級(jí)指標(biāo)，并使用2001～2012年全國(guó)除西藏以外30個(gè)?。▍^(qū)、市）的數(shù)據(jù)進(jìn)行了實(shí)證分析。[10]孫德超構(gòu)建了地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)均等化評(píng)價(jià)的二級(jí)指標(biāo)體系，包括投入、產(chǎn)出和結(jié)果3個(gè)一級(jí)指標(biāo)及9個(gè)二級(jí)指標(biāo)。[11]張?jiān)偕仍O(shè)計(jì)了一套醫(yī)療保險(xiǎn)制度評(píng)價(jià)的四級(jí)指標(biāo)體系，包括功能目標(biāo)、運(yùn)行過(guò)程、社會(huì)效果3個(gè)一級(jí)指標(biāo)以及6個(gè)二級(jí)指標(biāo)、12個(gè)三級(jí)指標(biāo)和30個(gè)四級(jí)指標(biāo)，并以天津市城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度為例進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn)。[12]

孟華等（2013）和胡守勇（2014）的研究則關(guān)注教育和文化領(lǐng)域的政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建。孟華等構(gòu)建了一套評(píng)估政府教育管理職能轉(zhuǎn)變的三級(jí)指標(biāo)體系，界定了政府教育管理職能外部轉(zhuǎn)移、政府教育管理職能內(nèi)部轉(zhuǎn)移、行政管理方式的轉(zhuǎn)變和公眾滿(mǎn)意度4個(gè)一級(jí)指標(biāo)。[13]胡守勇設(shè)計(jì)了公共文化服務(wù)效能評(píng)價(jià)的三級(jí)指標(biāo)體系，界定了需求滿(mǎn)足、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、風(fēng)尚引領(lǐng)和精神培育四大類(lèi)指標(biāo)。[14]

陶勇等（2014）和李勇等（2016）針對(duì)政務(wù)微博的服務(wù)能力設(shè)計(jì)了評(píng)估指標(biāo)體系。陶勇等構(gòu)建了由覆蓋力、傳播力、服務(wù)力和成長(zhǎng)力4個(gè)一級(jí)指標(biāo)以及20個(gè)二級(jí)指標(biāo)組成的政務(wù)微博評(píng)估的二級(jí)指標(biāo)體系。[15]李勇等則以交互主體覆蓋度、交互時(shí)效性、網(wǎng)友認(rèn)可度為3個(gè)一級(jí)指標(biāo)，設(shè)計(jì)了一套政務(wù)微博條件下的政民交互度評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。[16]

另外，陳振明等（2014）、梁芷銘（2014）和王欣（2013）等學(xué)者還關(guān)注了科技公共服務(wù)、政府對(duì)企業(yè)服務(wù)和就業(yè)公共服務(wù)等領(lǐng)域的指標(biāo)體系建設(shè)。陳振明等構(gòu)建了一套科技公共服務(wù)評(píng)價(jià)的三級(jí)指標(biāo)體系，界定了目標(biāo)是否達(dá)成、服務(wù)供給品質(zhì)、“顧客”滿(mǎn)意度3個(gè)一級(jí)指標(biāo)以及13個(gè)二級(jí)指標(biāo)和164個(gè)三級(jí)指標(biāo) （包括客觀指標(biāo)138個(gè)，主觀指標(biāo)26個(gè)）。[17]梁芷銘構(gòu)建了一套評(píng)估政府對(duì)企業(yè)服務(wù)行為的三級(jí)指標(biāo)體系，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、行政服務(wù)、市場(chǎng)環(huán)境和政策環(huán)境4個(gè)一級(jí)指標(biāo)以及15個(gè)二級(jí)指標(biāo)和44個(gè)三級(jí)指標(biāo)。[18]王欣構(gòu)建了一套公共就業(yè)服務(wù)滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)的三級(jí)指標(biāo)體系，界定了就業(yè)服務(wù)內(nèi)容和就業(yè)服務(wù)條件2個(gè)一級(jí)指標(biāo)以及7個(gè)二級(jí)指標(biāo)和23個(gè)三級(jí)指標(biāo)。[19]

其次，在社會(huì)管理方面，張書(shū)林（2012）、湯柏生等（2012）、李曉壯（2013）、齊心（2015）對(duì)社會(huì)管理領(lǐng)域的政府整體職能進(jìn)行了多層次的劃分，根據(jù)職能的不同構(gòu)建了不同特色的指標(biāo)體系。張書(shū)林研究了社會(huì)管理效能指標(biāo)體系，界定了社會(huì)民生、社會(huì)穩(wěn)定、社會(huì)組織、社會(huì)參與、社會(huì)良性發(fā)展、虛擬社會(huì)管控和社會(huì)價(jià)值7個(gè)一級(jí)指標(biāo)。[20]湯柏生等構(gòu)建了一套主客觀結(jié)合的社會(huì)管理創(chuàng)新評(píng)估指標(biāo)體系。其中，客觀指標(biāo)由公共服務(wù)保障、社會(huì)矛盾調(diào)處、社會(huì)治安防控、新型城市管理、綜合信息管理、實(shí)有人口管理、有序規(guī)范管理等七類(lèi)43項(xiàng)指標(biāo)構(gòu)成，主觀指標(biāo)由經(jīng)濟(jì)發(fā)展受益度、社會(huì)穩(wěn)定滿(mǎn)意度、民生保障滿(mǎn)意度、生態(tài)環(huán)境滿(mǎn)意度等四類(lèi)34項(xiàng)指標(biāo)構(gòu)成。[21]李曉壯構(gòu)建的二級(jí)指標(biāo)體系包括民生社會(huì)事業(yè)績(jī)效、社會(huì)管理績(jī)效和社會(huì)規(guī)范績(jī)效3個(gè)一級(jí)指標(biāo)及12個(gè)二級(jí)指標(biāo)。[22]相比前三者，齊心所構(gòu)建的指標(biāo)體系較為復(fù)雜，包括結(jié)果和能力2個(gè)一級(jí)指標(biāo)以及4個(gè)二級(jí)指標(biāo)、10個(gè)三級(jí)指標(biāo)和28個(gè)四級(jí)指標(biāo)。[23]

張歡等（2014）、孫琦峰（2015）和周長(zhǎng)城等（2013）等學(xué)者從其他視角出發(fā)，也對(duì)本領(lǐng)域問(wèn)題進(jìn)行了研究。張歡等提出應(yīng)將社會(huì)幸福感作為評(píng)估社會(huì)治理的核心主觀指標(biāo)之一，并依此構(gòu)建了社會(huì)治理績(jī)效評(píng)估的公眾主觀的三級(jí)指標(biāo)體系，包括社會(huì)治理的公平感、社會(huì)服務(wù)的滿(mǎn)意度、社會(huì)幸福感3個(gè)一級(jí)指標(biāo)以及12個(gè)二級(jí)指標(biāo)。[24]孫琦峰選用了人均GDP、GDP增速、基尼系數(shù)、物價(jià)指數(shù)和失業(yè)率五項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了評(píng)估。[25]周長(zhǎng)城等（2013）從包容性增長(zhǎng)下改革政府績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系的視角出發(fā)，對(duì)社會(huì)管理科學(xué)化指標(biāo)體系進(jìn)行了研究。[26]

最后，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和市場(chǎng)監(jiān)管等方面，黃君潔（2013）構(gòu)建了一套評(píng)價(jià)包容性增長(zhǎng)的三級(jí)指標(biāo)體系，界定了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展和資源環(huán)境3個(gè)一級(jí)指標(biāo)。在二級(jí)指標(biāo)中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展包括經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量，社會(huì)發(fā)展包括收入、能力和權(quán)利，資源環(huán)境包括資源開(kāi)發(fā)利用和環(huán)境保護(hù)。[27]鄭傳貴（2016）設(shè)計(jì)了地方政府招商引資績(jī)效考評(píng)的三級(jí)指標(biāo)體系，包括數(shù)量業(yè)績(jī)、經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)、產(chǎn)業(yè)培育、社會(huì)責(zé)任、政府服務(wù)5個(gè)一級(jí)指標(biāo)以及12個(gè)二級(jí)指標(biāo)和27個(gè)三級(jí)指標(biāo)。[28]於冉等（2014）構(gòu)建了省級(jí)政府土地管理績(jī)效督察評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系，包括耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)落實(shí)、土地執(zhí)法監(jiān)察、土地規(guī)劃與計(jì)劃管理、建設(shè)用地審批與管理、節(jié)約集約用地、共同責(zé)任機(jī)制建設(shè)、其他法定職責(zé)履行情況等7個(gè)一級(jí)指標(biāo)和25個(gè)二級(jí)指標(biāo)。[29]

二、其他方面的研究情況

2012年以來(lái)，除政府對(duì)外職能管理領(lǐng)域的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建之外，在政府綜合性整體和政府內(nèi)部管理領(lǐng)域的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建等應(yīng)用性研究方面，以及本領(lǐng)域的理論性研究方面，學(xué)者們也有所建樹(shù)。

（一）政府綜合性整體績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建

政府綜合性整體績(jī)效評(píng)估涵蓋了政府對(duì)外職能管理領(lǐng)域和政府內(nèi)部管理領(lǐng)域，是對(duì)各級(jí)政府的綜合性評(píng)估。2012年以來(lái)，學(xué)者們?cè)跇?gòu)建政府綜合性整體績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系時(shí)，選取了法治建設(shè)和治理現(xiàn)代化等多種不同的視角。

鄭方輝等（2016）、陳磊等（2016）以及楊小軍等（2014）對(duì)法治政府績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系進(jìn)行了研究。鄭方輝構(gòu)建了一套法治政府績(jī)效評(píng)價(jià)的三級(jí)指標(biāo)體系，包括制度建設(shè)、過(guò)程保障、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、法治成本和結(jié)果滿(mǎn)意5個(gè)一級(jí)指標(biāo)以及14個(gè)二級(jí)指標(biāo)和41個(gè)三級(jí)指標(biāo)，并以客觀指標(biāo)評(píng)價(jià)、專(zhuān)家評(píng)議和公眾滿(mǎn)意度作為并行的測(cè)量方法。[30]陳磊指出，法治政府績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)著力加強(qiáng)第三方評(píng)價(jià)，合理結(jié)合主客觀評(píng)價(jià)，形成專(zhuān)家評(píng)議和民主測(cè)評(píng)的互補(bǔ)與互證。[31]楊小軍分析了法治政府指標(biāo)體系建設(shè)的基本要求、量化依據(jù)以及應(yīng)當(dāng)處理好的基本關(guān)系等多個(gè)方面的問(wèn)題。[32]

汪仕凱（2016）和唐天偉（2014）基于對(duì)政府治理理論的研究，分別為中央政府和地方政府設(shè)計(jì)了一套衡量政府治理水平的指標(biāo)體系。汪仕凱為國(guó)家治理評(píng)估體系歸納了設(shè)施、秩序、服務(wù)、公開(kāi)價(jià)值的維護(hù)、公平價(jià)值的維護(hù)、公正價(jià)值的維護(hù)、效率、環(huán)保和創(chuàng)新等九大類(lèi)指標(biāo)，進(jìn)而對(duì)111個(gè)國(guó)家的國(guó)家治理狀況進(jìn)行了評(píng)估。[33]唐天偉通過(guò)分析地方政府治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵和特征，設(shè)計(jì)了一套評(píng)估我國(guó)地方政府治理現(xiàn)代化水平的三級(jí)指標(biāo)體系，以治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化為2個(gè)一級(jí)指標(biāo)。其中，治理體系現(xiàn)代化包括行政體制和行政人員素質(zhì)2個(gè)二級(jí)指標(biāo)，治理能力現(xiàn)代化包括經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化和生態(tài)文明5個(gè)二級(jí)指標(biāo)。[34]

另外，李軍（2013）、丁煌等（2014）、鄭方輝等（2014）、李宇環(huán)（2015）、周?chē)?guó)富等（2014）學(xué)者還從公民滿(mǎn)意度、政策執(zhí)行力、政府職能定位以及公共部門(mén)戰(zhàn)略管理理論等不同視角出發(fā)，提出了指標(biāo)體系構(gòu)建的思路。李軍介紹了一套以幸福指數(shù)為導(dǎo)向的地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，體系的客觀指標(biāo)來(lái)自政府年終的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，主觀指標(biāo)來(lái)自第三方民意調(diào)查。[35]丁煌等（2014）使用平衡計(jì)分卡的方法構(gòu)建了一套地方政府公共政策執(zhí)行力測(cè)評(píng)指標(biāo)體系，包括政策目標(biāo)、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)、政策執(zhí)行和政策成效4個(gè)一級(jí)指標(biāo)及28個(gè)二級(jí)指標(biāo)。鄭方輝等（2014）從現(xiàn)代政府職能定位和整體績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)涵出發(fā)，界定了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)公正、生態(tài)環(huán)境、政府成本、公眾滿(mǎn)意等5個(gè)一級(jí)指標(biāo)，并以廣東省為例進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn)。李宇環(huán)（2015）基于公共部門(mén)戰(zhàn)略管理理論，構(gòu)建了地方政府戰(zhàn)略管理能力評(píng)價(jià)的二級(jí)指標(biāo)體系，包括規(guī)劃、協(xié)同、創(chuàng)新和績(jī)效管理四大類(lèi)能力指標(biāo)。周?chē)?guó)富等（2014）通過(guò)對(duì)優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)四類(lèi)主體功能區(qū)的研究，分別構(gòu)建了四類(lèi)不同的地方政府政績(jī)考核三級(jí)指標(biāo)體系。

（二）政府內(nèi)部管理領(lǐng)域的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建

2012年以來(lái)，學(xué)術(shù)界對(duì)政府內(nèi)部管理領(lǐng)域績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建的研究較少，集中在政府信息公開(kāi)、電子政務(wù)、政府公信力等方面。李友芝等（2013）、陳海勇（2014）和宋航等（2013）研究了政府信息公開(kāi)和電子政務(wù)的評(píng)估指標(biāo)體系。其中，李友芝等（2013）構(gòu)建了一套政府信息服務(wù)績(jī)效評(píng)估的三級(jí)指標(biāo)體系，包括社會(huì)公眾、成本效益和部門(mén)內(nèi)部管理3個(gè)一級(jí)指標(biāo)以及9個(gè)二級(jí)指標(biāo)和38個(gè)三級(jí)指標(biāo)。陳海勇（2014）以公眾滿(mǎn)意為前提，構(gòu)建了一套電子政務(wù)績(jī)效評(píng)估的三級(jí)指標(biāo)體系，4個(gè)一級(jí)指標(biāo)分別為預(yù)期、易用、有用和質(zhì)量。宋航等（2013）設(shè)計(jì)了政府信息技術(shù)管理績(jī)效評(píng)估的三級(jí)指標(biāo)體系，其中，信息技術(shù)管理被視為整個(gè)項(xiàng)目的1個(gè)一級(jí)指標(biāo)，包括市民參與、規(guī)劃、成本效益分析、系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、管理支持、培訓(xùn)、采購(gòu)等7個(gè)二級(jí)指標(biāo)及33個(gè)三級(jí)指標(biāo)。

楊暢（2013）和聶新偉（2016）研究了政府公信力的評(píng)估指標(biāo)體系。楊暢（2013）通過(guò)研究平衡計(jì)分卡中內(nèi)部運(yùn)營(yíng)、財(cái)務(wù)、顧客和學(xué)習(xí)發(fā)展各個(gè)維度的內(nèi)涵，結(jié)合公共部門(mén)的邏輯和政府公信力評(píng)估的自身特色，提出了一套政府公信力評(píng)估的三級(jí)指標(biāo)體系，界定了政府公信力內(nèi)部基礎(chǔ)指標(biāo)、政府業(yè)績(jī)與政府成本指標(biāo)、政府公信力互動(dòng)指標(biāo)3個(gè)一級(jí)指標(biāo)。在二級(jí)指標(biāo)中，政府公信力的內(nèi)部基礎(chǔ)指標(biāo)包括政府政策公信力、政府信息公信力、政府作風(fēng)公信力和政府行政人員公信力，政府業(yè)績(jī)與政府成本指標(biāo)包括政府業(yè)績(jī)和政府成本，政府公信力互動(dòng)指標(biāo)包括政府問(wèn)責(zé)和公眾滿(mǎn)意度。聶新偉（2016）設(shè)計(jì)了政府信用三級(jí)指標(biāo)體系，界定了政治穩(wěn)定性與政府能力、市場(chǎng)有效性與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定性與社會(huì)發(fā)展3個(gè)一級(jí)指標(biāo)。

另外，鄧淑蓮（2012）、祝江斌（2014）、彭濤等（2014）、申亮（2013）和杜治洲（2012）研究了政府預(yù)算、應(yīng)急管理、基層信訪、政府投資透明度和廉政建設(shè)等政府其他內(nèi)部管理領(lǐng)域的評(píng)估指標(biāo)體系。鄧淑蓮（2012）將中央部門(mén)預(yù)算信息分為綜合、功能、經(jīng)濟(jì)三大類(lèi)，依此設(shè)計(jì)了12個(gè)評(píng)估指標(biāo)并對(duì)2010年和2011年公布的中央部門(mén)預(yù)算進(jìn)行了評(píng)估。祝江斌（2014）將重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中地方政府災(zāi)后恢復(fù)能力關(guān)鍵評(píng)價(jià)指標(biāo)體系歸納為表層能力和里層能力兩大類(lèi)。其中，表層能力包括災(zāi)后評(píng)估能力和次生事件防范能力，里層能力包括總結(jié)評(píng)價(jià)能力和工作改善能力。彭濤等（2014）構(gòu)建了一套基層信訪考核的三級(jí)指標(biāo)體系，界定了依法行政、立案、辦理程序、三級(jí)終結(jié)4個(gè)一級(jí)指標(biāo)。申亮（2013）研究了政府投資透明度評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系，界定了決策透明度、執(zhí)行透明度和監(jiān)管透明度3個(gè)一級(jí)指標(biāo)以及12個(gè)二級(jí)指標(biāo)和25個(gè)三級(jí)指標(biāo)。杜治洲（2012）概括了地方政府廉政建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)篩選中存在的主要問(wèn)題，包括主客觀指標(biāo)畸輕畸重、貪大求全、投入導(dǎo)向、數(shù)據(jù)處理標(biāo)準(zhǔn)化和重要指標(biāo)遺漏等。

（三）本領(lǐng)域的理論性研究

徐志國(guó) （2012）、周志忍 （2015）、郭丹等（2015）和喻鋒等（2016）探索了指標(biāo)變動(dòng)現(xiàn)象背后的政府行為邏輯，批判了單一的 “指標(biāo)式管理”模式，提出應(yīng)在評(píng)估中加大公眾的參與力度。徐志國(guó)（2012）指出了自上而下的官員考核方式所存在的“不均衡”的缺陷，未來(lái)需要引入非指標(biāo)化的制度，強(qiáng)化公眾對(duì)于官員的約束力。周志忍（2015）認(rèn)為，主觀指標(biāo)所存在的公眾評(píng)價(jià)能力和比較價(jià)值有限，無(wú)法回應(yīng)權(quán)利公正的問(wèn)題，進(jìn)而指出我國(guó)應(yīng)當(dāng)放棄“萬(wàn)人評(píng)政府”模式。郭丹等（2015）認(rèn)為，為了解決“指標(biāo)式管理”所帶來(lái)的指標(biāo)激烈爭(zhēng)奪、私下交易以及運(yùn)作悖論等問(wèn)題，應(yīng)重新考慮該種管理方式的合理性，加強(qiáng)分權(quán)化和法治化的治理，推進(jìn)民主協(xié)商和廣泛參與。喻鋒等（2016）通過(guò)研究S市在2008年、2012年、2013年三個(gè)年度的城市發(fā)展評(píng)價(jià)個(gè)案，指出地方政府評(píng)價(jià)主體面臨內(nèi)在角色沖突和功能錯(cuò)位問(wèn)題，不正常的“指標(biāo)演義”取代了正常的價(jià)值評(píng)價(jià)。另外，劉華（2013）也對(duì)此進(jìn)行了研究。

張超蘭（2015）和史傳林（2015）梳理了當(dāng)前政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的特點(diǎn)和問(wèn)題。張超蘭（2015）歸納了當(dāng)前地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的三個(gè)特點(diǎn)：價(jià)值理念從“唯 GDP論”轉(zhuǎn)向“不以GDP論英雄”，指標(biāo)內(nèi)容從單一化轉(zhuǎn)向多元化、綜合化，指標(biāo)評(píng)估維度從定性轉(zhuǎn)向定性與定量相結(jié)合。史傳林（2015）通過(guò)研究深圳市政府的相關(guān)數(shù)據(jù)，指出地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的變動(dòng)源于政府績(jī)效管理部門(mén)的指標(biāo)管理科學(xué)化水平、地方政府領(lǐng)導(dǎo)人更替、政府的階段性重大任務(wù)等變動(dòng)因素以及上級(jí)政府的“一票否決”制度和嚴(yán)格的行政責(zé)任追究制度等“不變”因素。

劉蓓（2014）在構(gòu)建促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的西部地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)，使用了一種新的指標(biāo)設(shè)計(jì)方法——文獻(xiàn)分析法。在這種方法的使用中，首先，應(yīng)搜集并統(tǒng)計(jì)與研究主題相關(guān)的研究成果中所設(shè)置的具有相同或相近含義的指標(biāo)要素，篩選出其中頻數(shù)超過(guò)半數(shù)的指標(biāo)作為三級(jí)指標(biāo)；其次，根據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果和現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行三級(jí)指標(biāo)增補(bǔ)；最后，根據(jù)三級(jí)指標(biāo)的內(nèi)涵歸納整理出二級(jí)指標(biāo)和一級(jí)指標(biāo)，形成一套新的指標(biāo)體系。

三、結(jié)語(yǔ)

總體而言，黨的十八大以來(lái)，我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)研究取得了一定的成果：研究整體已經(jīng)從理論闡釋層面步入實(shí)踐應(yīng)用層面，研究重點(diǎn)由指標(biāo)體系的價(jià)值定位轉(zhuǎn)向指標(biāo)體系的實(shí)際構(gòu)建，研究領(lǐng)域趨于多樣化。學(xué)術(shù)界通過(guò)長(zhǎng)期的理論引進(jìn)和發(fā)展，在政府綜合性整體績(jī)效評(píng)估、政府對(duì)外職能管理績(jī)效評(píng)估、政府內(nèi)部管理績(jī)效評(píng)估等領(lǐng)域均進(jìn)行了諸多有實(shí)踐意義的探索，在公共服務(wù)等政府對(duì)外職能管理領(lǐng)域的指標(biāo)構(gòu)建中取得了尤為顯著的研究成果，一定程度上實(shí)現(xiàn)了理論研究和實(shí)踐研究的有機(jī)結(jié)合。

但仍需看到，我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)研究依然處于起步階段，還存在著一些不容忽視的問(wèn)題，如本領(lǐng)域研究偏重于單一的外部視角，缺乏整體視角和內(nèi)部視角。由于政府績(jī)效評(píng)估理論引入我國(guó)的時(shí)間較晚，政府績(jī)效評(píng)估的專(zhuān)業(yè)人才匱乏，同時(shí)，政府內(nèi)部管理的資料數(shù)據(jù)也不易獲取，這使得大部分學(xué)者往往只能選擇自身熟悉的某個(gè)政府對(duì)外職能管理領(lǐng)域作為研究對(duì)象，而難以從政府綜合性整體和內(nèi)部管理的視角出發(fā)展開(kāi)研究，這在較大程度上限制了評(píng)估結(jié)果的適用范圍，不利于政府績(jī)效評(píng)估的全面發(fā)展。另外，部分研究成果也缺乏足夠的說(shuō)服力，其指標(biāo)內(nèi)容和權(quán)重以及指標(biāo)設(shè)計(jì)流程本身都有待商榷和實(shí)踐的驗(yàn)證。這些問(wèn)題的存在，進(jìn)一步說(shuō)明當(dāng)前政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)研究中存在著不足，同時(shí)也昭示其今后研究改進(jìn)和完善的方向。

[1]范柏乃 段忠賢：《政府績(jī)效評(píng)估》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2012年，第40頁(yè)

[2]贠杰：《中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估：研究與應(yīng)用》，《政治學(xué)研究》2015 年第 6 期，第 76～86 頁(yè)

[3]葉托 胡稅根：《政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)研究——基于德?tīng)柗品ê蛯哟畏治龇ǖ膽?yīng)用》，《廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第2期，第5～13 頁(yè)

[4]魏福成 胡洪曙：《我國(guó)基本公共服務(wù)均等化：評(píng)價(jià)指標(biāo)與實(shí)證研究》，《中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第 5期，第 26～36頁(yè)

[5]徐翠枚：《基本公共服務(wù)均等化水平評(píng)價(jià)指標(biāo)研究——以海南為例》，《調(diào)研世界》2014年第3期，第 48～52 頁(yè)

[6]李紅亮：《關(guān)于地方政府社會(huì)建設(shè)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系——基于模糊綜合評(píng)價(jià)理論》，《理論探索》2013年第 6期，第 75～79頁(yè)

[7]雷玉瓊 李嵐：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給能力評(píng)估指標(biāo)體系建構(gòu)——兼論政府公共服務(wù)能力的研究現(xiàn)狀》，《中國(guó)行政管理》2015年第 11期，第 30～35 頁(yè)

[8]陸小成：《城市公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)研究——以北京為實(shí)證分析》，《廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第 6期，第 24～30頁(yè)

[9]吳開(kāi)明：《我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平原則及衡量指標(biāo)體系》，《中國(guó)行政管理》2014年第4期，第 51～55頁(yè)

[10]彭鍛煉：《地方政府社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建與績(jī)效測(cè)度》，《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第 1期，第 19～26頁(yè)

[11]孫德超：《地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)均等化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建》，《中國(guó)行政管理》2013年第9期，第 47～50 頁(yè)

[12]張?jiān)偕?徐愛(ài)好：《醫(yī)療保險(xiǎn)制度評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建及其應(yīng)用研究——以天津市城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度為例》，《中國(guó)行政管理》2015年第1期，第 99～103 頁(yè)

[13]孟華 王永堅(jiān)：《政府教育管理職能轉(zhuǎn)變的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系建構(gòu)》，《上海教育科研》2013年第2期，第13～17頁(yè)

[14]胡守勇：《公共文化服務(wù)效能評(píng)價(jià)指標(biāo)體系初探》，《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》2014年第2期，第 45～51 頁(yè)

[15]陶勇 王益民：《政務(wù)微博評(píng)估指標(biāo)體系與測(cè)評(píng)方法》，《統(tǒng)計(jì)與決策》2014年第6期，第24～27頁(yè)

[16]李勇等：《政務(wù)微博條件下的政民交互度評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建》，《重慶大學(xué)學(xué)報(bào) （社會(huì)科學(xué)版）》2016年第 4期，第 172～179頁(yè)

[17]陳振明 樊曉嬌：《科技公共服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建》，《行政論壇》2014年第5期，第48～55頁(yè)

[18]梁芷銘：《政府勞動(dòng)行為的企業(yè)度量指標(biāo)研究——區(qū)域物流發(fā)展與政府治理轉(zhuǎn)型系列之十》，《商業(yè)時(shí)代》2014 年第 32 期，第 111～114 頁(yè)

[19]王欣 吳江：《公共就業(yè)服務(wù)滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)及指標(biāo)體系——基于服務(wù)型政府導(dǎo)向的研究構(gòu)建》，《中國(guó)人力資源開(kāi)發(fā)》2013年第7期，第77～81頁(yè)

[20]張書(shū)林：《社會(huì)管理科學(xué)化水平之效能指標(biāo)體系與測(cè)評(píng)》，《中共四川省委黨校學(xué)報(bào)》2012年第2期，第92～97頁(yè)

[21]湯柏生等：《構(gòu)建寧波社會(huì)管理創(chuàng)新評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的探討》，《三江論壇》2012年第5期，第14～16 頁(yè)

[22]李曉壯：《政府社會(huì)建設(shè)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建與應(yīng)用》，《統(tǒng)計(jì)與決策》2013年第 22期，第 78～81 頁(yè)

[23]齊心：《政府社會(huì)建設(shè)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)研究》，《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》2015年第2期，第90～94 頁(yè)

[24]張歡 胡靜：《社會(huì)治理績(jī)效評(píng)估的公眾主觀指標(biāo)體系探討》，《四川大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2014年第 2期，第 120～126頁(yè)

[25]孫琦峰：《基于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)構(gòu)建的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估研究》，《財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究》2015年第3期，第 16～23頁(yè)

[26]周長(zhǎng)城 韓俊強(qiáng)：《建構(gòu)社會(huì)管理科學(xué)化指標(biāo)研究——基于包容性增長(zhǎng)下改革政府績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系的視角》，《社會(huì)科學(xué)研究》2013年第5期，第 1～21 頁(yè)

[27]黃君潔：《評(píng)價(jià)包容性增長(zhǎng)指標(biāo)體系的構(gòu)建》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第3期，第77～85 頁(yè)

[28]鄭傳貴：《經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下地方政府招商引資績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系創(chuàng)新研究》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2016年第 9期，第 22～23頁(yè)

[29]於冉等：《省級(jí)政府土地管理績(jī)效督察評(píng)價(jià)指標(biāo)研究》，《中國(guó)土地科學(xué)》2014年第9期，第17～24 頁(yè)

[30]鄭方輝 邱佛梅：《法治政府績(jī)效評(píng)價(jià)：目標(biāo)定位與指標(biāo)體系》，《政治學(xué)研究》2016年第2期，第 67～79 頁(yè)

[31]陳磊 林猜庭：《法治政府績(jī)效評(píng)價(jià)：主客觀指標(biāo)的互補(bǔ)互證》，《中國(guó)行政管理》2016年第6期，第 16～21 頁(yè)

[32]楊小軍等：《法治政府指標(biāo)體系建設(shè)的理論思考》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第1期，第64～70 頁(yè)

[33]汪仕凱：《國(guó)家治理評(píng)估的指標(biāo)設(shè)計(jì)與理論含義》，《探索》2016 年第 3 期，第 146～152 頁(yè)

[34]唐天偉：《地方政府治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵、特征及其測(cè)度指標(biāo)體系》，《中國(guó)行政管理》2014年第 10期，第 46～50頁(yè)

[35]李軍：《以幸福指數(shù)為導(dǎo)向的地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系分析》，《理論學(xué)刊》2013年第7期，第 81～84 頁(yè)

Research Track of Index on Government Performance Evaluation

Xu Yang

Government performance evaluation is an inevitable requirement for China to promote the modernization of national governance system and governance capacity.By combing related literature of China’s government performance evaluation index,we find that the research,overall from the theoretical level of interpretation into practice,the academic conduct meaningful exploration in the government comprehensive overall functions of management,government internal management and other research fields,especially have made particularly significant progress of the construction of public service government functions in the field of management indicators of foreign.However,the current research focuses on a single external perspective,lack the overall perspective and internal perspective,and are also lack convincing in the other part of the research results,which needs further improvement.

government performance evaluation,index on performance evaluation,service-oriented government

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院 北京 102488

*該標(biāo)題為《重慶社會(huì)科學(xué)》編輯部改定標(biāo)題，作者原標(biāo)題為《十八大以來(lái)我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)研究綜述》。