凌加文

基層國土資源執(zhí)法現(xiàn)狀與對(duì)策分析

凌加文

近年來，我國國土資源執(zhí)法領(lǐng)域取得一系列的重大成就，但與中央提出法制國土的目標(biāo)要求仍有較大差距，特別是基層國土資源部門，在實(shí)際執(zhí)法工作中還存在調(diào)查取證難、執(zhí)法打擊難、隊(duì)伍保障難等薄弱環(huán)節(jié)和瓶頸問題，筆者結(jié)合基層國土資源部門的執(zhí)法實(shí)踐，就如何破解執(zhí)法難題、推進(jìn)法治國土建設(shè)，作以初步的探討和思考。

國土資源 執(zhí)法 現(xiàn)狀 對(duì)策

經(jīng)濟(jì)建設(shè)與保護(hù)環(huán)境是一個(gè)既相互依存又互相矛盾的博弈命題。國土資源管理既關(guān)系到十三億人民的生存與發(fā)展，也關(guān)系到可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的最終實(shí)現(xiàn)，因此在中央推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)型改革的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，如何管理好國土資源就顯得尤為重要。但從實(shí)際情況看，基層國土資源執(zhí)法的問題依然嚴(yán)峻、不容樂觀。

一、基層國土資源部門的執(zhí)法現(xiàn)狀

根據(jù)今年2月份國土資源部發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2016年全國共立案查處違法用地案件4.7萬件，同比下降24.7%；涉及土地面積32.5萬畝，同比下降27.1%。雖然立案數(shù)量和涉及面積均大幅下降，但在基層執(zhí)法實(shí)踐中，“難執(zhí)法、執(zhí)法難、法難執(zhí)”等問題依然存在，主要表現(xiàn)在：

(一)調(diào)查取證難

從近年來辦理的違法用地案件來看，犯罪分子采取的非法轉(zhuǎn)讓行為極為隱蔽，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是私下秘密交易，交易后不辦理正規(guī)手續(xù)，難以被發(fā)現(xiàn)；二是開設(shè)空頭公司，利用股東工商更改，達(dá)到非法買賣土地的目的；三是以賣房為名，行非法賣地之實(shí)；四是以農(nóng)業(yè)承包為幌子，進(jìn)行非法土地買賣；五是土地轉(zhuǎn)讓成交后，受讓方仍以轉(zhuǎn)讓方的名義在建設(shè)使用，制造假象，逃避打擊。

(二)執(zhí)法打擊難

在執(zhí)法實(shí)踐中，基層執(zhí)法人員只能按照相關(guān)法律規(guī)定，對(duì)違法用地人員下發(fā)相應(yīng)的法律文書，對(duì)拒不執(zhí)行行政處罰的違法人員，缺乏有力的強(qiáng)制性措施。由于土地違法犯罪投資低、利潤高，幾乎沒有技術(shù)含量，社會(huì)閑散人員大量進(jìn)入該行業(yè)，甚至滋生很多黑惡勢(shì)力，形成國土資源執(zhí)法過程中制止難的尷尬局面。另外，由于國土部門與部分司法機(jī)關(guān)在土地違法犯罪行為的認(rèn)定上仍存在爭(zhēng)議，也在一定程度上增加了土地違法案件行政處罰和進(jìn)入司法程序的難度。

二、執(zhí)法困難的形成原因

(一)配合調(diào)查的法律責(zé)任不明確

按照國家《土地管理法》規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門履行監(jiān)督檢查職責(zé)時(shí)有權(quán)采取一系列措施。其中，只對(duì)有關(guān)單位和個(gè)人的義務(wù)作出比較寬泛的規(guī)定，對(duì)有關(guān)單位和個(gè)人不予支持和配合的，并未明確規(guī)定其應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任，以及執(zhí)法人員可以采取的相應(yīng)措施。

(二)隊(duì)伍保障體制不健全

當(dāng)前，我國縣級(jí)以下沒有設(shè)置專門的國土資源執(zhí)法行政編制，在廣大鄉(xiāng)村土地執(zhí)法職責(zé)主要由村干部兼任。但在現(xiàn)行體制下，村委會(huì)干部每三年換屆選舉一次，人員結(jié)構(gòu)變化頻繁，有些剛剛熟悉日常執(zhí)法工作，就由于換屆而造成人員流失。

(三)與相關(guān)部門銜接力度不夠

在基層執(zhí)法過程中，只要不發(fā)生治安案件，公安機(jī)關(guān)一般不會(huì)介入；由于考慮到拆除后果和社會(huì)影響，法院在強(qiáng)制執(zhí)行拆除房屋時(shí)，往往會(huì)比較慎重。上述情況，在一定程度上縱容了違法者的違法心態(tài)，也刺激了土地違法案件的發(fā)生。

三、破解執(zhí)法困難的對(duì)策與措施

(一)加強(qiáng)宣傳、以案釋法

法律意識(shí)淡薄是土地違法案件發(fā)生的根源之一。因此只有加強(qiáng)對(duì)土地法律、法規(guī)、政策的宣傳、教育，才能提高全民法律意識(shí)，才能從根本上有效預(yù)防土地違法犯罪案件的發(fā)生。國土資源部門要聯(lián)合政府相關(guān)職能部門加大對(duì)《中華人民共和國土地管理法》及相關(guān)法律政策的宣傳力度，并適時(shí)在各類媒體上刊登一些土地類違法案件的典型案例，通過以案釋法，揭露違法手段，公示違法后果，教育和引導(dǎo)廣大群眾自覺遵守法律，發(fā)動(dòng)群眾參與監(jiān)督并踴躍舉報(bào)。

(二)密切配合、深度打擊

針對(duì)目前土地違法行為多發(fā)頻發(fā)，并呈上升趨勢(shì)的現(xiàn)狀，基層國土資源部門作為執(zhí)法主力軍，要充分發(fā)揮職能作用，嚴(yán)厲打擊。對(duì)案件辦理有阻力的，要及時(shí)爭(zhēng)取上級(jí)機(jī)關(guān)的幫助支持；對(duì)涉嫌非法采礦、非法買賣土地、破壞耕地等違法行為的，要及時(shí)移交公安機(jī)關(guān)立案查處；對(duì)發(fā)現(xiàn)國家工作人員參與犯罪的，要與檢察院、紀(jì)委等部門聯(lián)合執(zhí)法；對(duì)掌握的案件，要力爭(zhēng)在法律規(guī)定的處罰范圍內(nèi)，從重從嚴(yán)處罰，以震懾其他不法分子。

(三)整合隊(duì)伍、完善機(jī)制

結(jié)合廣西、湖北等地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，建立健全縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組三級(jí)國土資源執(zhí)法隊(duì)伍，與現(xiàn)有的國土資源管理機(jī)構(gòu)單列，加大人員編制和經(jīng)費(fèi)保障力度，強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)和跟蹤指導(dǎo)，完善陽光執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法等長效機(jī)制，打消執(zhí)法人員的后顧之憂，嚴(yán)防發(fā)生人情案、金錢案和關(guān)系案。

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平果縣同老鄉(xiāng)國土規(guī)建環(huán)保安監(jiān)站)