梁賢艷

〔摘要〕被社會(huì)各界寄予厚望的重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度在實(shí)踐中陷入了象征性執(zhí)行困境，一些地方政府采取做表面文章、走過場(chǎng)、制作虛偽文本材料等“儀式化策略”，使穩(wěn)評(píng)成為一個(gè)“制造同意”的過程。地方政府自身存在的“發(fā)展與穩(wěn)定”雙重任務(wù)之間的“張力說”雖具有很強(qiáng)解釋力，但這種解釋框架建立在發(fā)展與穩(wěn)定之間的張力不可調(diào)和的假設(shè)基礎(chǔ)之上?！皣?社會(huì)”模式的建構(gòu)可以達(dá)到發(fā)展與穩(wěn)定的有效融合，“國家-社會(huì)”模式本身具有可能性與可行性。

〔關(guān)鍵詞〕社會(huì)穩(wěn)定；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；發(fā)展與穩(wěn)定；國家與社會(huì)

〔中圖分類號(hào)〕D63-3〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2017）06-0122-07

一、問題的提出 十八屆四中全會(huì)明確指出，要把“公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確?！薄?〕作為一項(xiàng)獨(dú)具“中國特色”的社會(huì)治理制度創(chuàng)新，重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估（本文簡(jiǎn)稱穩(wěn)評(píng)）自本世紀(jì)初孕育發(fā)展以來，已探索出許多獨(dú)具特色的穩(wěn)評(píng)經(jīng)驗(yàn)或模式，如在全國率先開展穩(wěn)評(píng)并探索出“六個(gè)五”評(píng)估體系的四川“遂寧模式”、作為穩(wěn)評(píng)發(fā)源地之一并推行“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估先行、防范化解聯(lián)動(dòng)、建設(shè)與調(diào)解并進(jìn)、發(fā)展與穩(wěn)定統(tǒng)籌”的貴州“銅仁模式”、注重專業(yè)機(jī)構(gòu)和專家評(píng)估的江蘇“淮安模式”、積極探索量化和第三方評(píng)估的“上海模式”等。按照現(xiàn)行制度規(guī)定，穩(wěn)評(píng)已成為重大事項(xiàng)決策前必須進(jìn)行的兩項(xiàng)評(píng)估之一（另一項(xiàng)為環(huán)境影響評(píng)估，簡(jiǎn)稱“環(huán)評(píng)”）。 穩(wěn)評(píng)在預(yù)防和化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮著重要作用，但不時(shí)發(fā)生的因重大決策導(dǎo)致的群體事件表明，穩(wěn)評(píng)制度的“風(fēng)險(xiǎn)過濾”功能在實(shí)踐中并未發(fā)揮到理想狀態(tài)。研究表明，被社會(huì)各界寄予厚望的穩(wěn)評(píng)制度在實(shí)踐中“陷入了象征性執(zhí)行的困境，即地方政府對(duì)執(zhí)行該項(xiàng)政策采取做表面文章、走過場(chǎng)、制作虛偽文本材料等儀式化的策略”〔2〕，使穩(wěn)評(píng)實(shí)質(zhì)上成為一個(gè)“制造同意”的過程。比較有代表性的解釋是象征性執(zhí)行的產(chǎn)生主要緣于地方政府“發(fā)展與穩(wěn)定”雙重任務(wù)之間的內(nèi)在張力，即地方政府官員一方面面臨維穩(wěn)的壓力，但另一方面也面臨著提升政府“績(jī)效合法性”〔3〕和決策者贏取“錦標(biāo)賽體制”〔4〕優(yōu)勢(shì)的壓力，雙重任務(wù)之間的內(nèi)在張力催生出穩(wěn)評(píng)制度的象征性執(zhí)行?！?〕這種片面為了政府“績(jī)效合法性”和決策者個(gè)人“晉升錦標(biāo)賽”甚至尋租，而以國家名義損害社會(huì)公眾利益的做法，本文稱之為“國家”主義（文中帶引號(hào)的“國家”是指奉行“國家”主義的部門和個(gè)人）。 “張力說”在一些地方具有很強(qiáng)的解釋力，但這種解釋也有明顯不足，即“張力說”是建立在發(fā)展和穩(wěn)定之間的張力不可調(diào)和的假設(shè)基礎(chǔ)之上的。但在實(shí)踐中通過穩(wěn)評(píng)提前發(fā)現(xiàn)并采取措施排除風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)而更好促進(jìn)發(fā)展，然后又通過發(fā)展促進(jìn)穩(wěn)定，同時(shí)提升政府“績(jī)效合法性”和官員“晉升錦標(biāo)賽”優(yōu)勢(shì)的案例并不少見，發(fā)展和穩(wěn)定之間的張力并非不可調(diào)和。本文正是要回答“國家”與社會(huì)之間的這種張力可不可能調(diào)和、如果可能調(diào)和何以可能的問題。 二、“國家”主義的實(shí)現(xiàn)形式 關(guān)于人性的假設(shè)一直是古今中外學(xué)者們之間久盛不衰但又爭(zhēng)議頗多的話題。公共選擇理論“把‘經(jīng)濟(jì)人假設(shè)拓展和應(yīng)用到政治領(lǐng)域，認(rèn)為在政治生活中，政治家、政客、選民和利益集團(tuán)等也都是‘經(jīng)濟(jì)人，也要追求個(gè)人利益最大化”〔6〕。雖然這種人性假設(shè)飽受爭(zhēng)議〔7〕，但“人類行為的確有80%的情況符合這種模型” 〔8〕。決策在本質(zhì)上是“對(duì)全社會(huì)價(jià)值作權(quán)威性分配”〔9〕，少數(shù)決策者為了政府“績(jī)效合法性”、個(gè)人晉升“錦標(biāo)賽”甚至尋租，而以國家的名義損害社會(huì)大眾的利益時(shí)，即是典型的理性“經(jīng)濟(jì)人”。這種“國家”主義行為主要通過以下方式得以實(shí)現(xiàn)。 根據(jù)“國家”需要選擇評(píng)估對(duì)象。穩(wěn)評(píng)首先應(yīng)明確“評(píng)什么”，即哪些決策該評(píng)而哪些不用評(píng)。目前比較通行的做法是在穩(wěn)評(píng)辦法中明文規(guī)定“涉及一定范圍人民群眾切身利益的重大決策”均為評(píng)估對(duì)象。有的地方，如T市①，甚至進(jìn)一步將需要穩(wěn)評(píng)的事項(xiàng)一一列出，如涉及一定范圍人民群眾切身利益的政策、規(guī)章制度的制定和修改，水土、操場(chǎng)、山林、礦產(chǎn)等資源的開發(fā)與處置，征地拆遷、移民安置等事項(xiàng)，國有、集體企業(yè)改制，重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，城市發(fā)展和社會(huì)管理，環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障、公益事業(yè)和民風(fēng)民俗，安全生產(chǎn)、出租車經(jīng)營(yíng)拍賣、黨風(fēng)廉政等等，從而使評(píng)估對(duì)象選擇更具操作性。但在“國家”主義決策者看來，所謂“一定”“重大”，不同的語境可以有不同的理解，即便是列了“清單”，也只是“看起來”有了范圍，實(shí)際上不僅沒有解決既有問題，反而增加了事項(xiàng)難以窮盡的新問題。那些在“清單”之外、主觀上想實(shí)施而客觀上很可能通不過評(píng)估的應(yīng)評(píng)事項(xiàng)，可能“名正言順”地被規(guī)避掉；那些主觀上不想實(shí)施而客觀上也很可能通不過的事項(xiàng)，則可能被刻意選擇實(shí)施穩(wěn)評(píng)。

①遵照學(xué)術(shù)慣例，本文對(duì)個(gè)案資料進(jìn)行了技術(shù)化處理；有關(guān)該市穩(wěn)評(píng)的個(gè)案資料由筆者根據(jù)調(diào)研資料整理而成，如無特殊說明不再單獨(dú)標(biāo)注出處；感謝相關(guān)部門給予的大力支持?！皣摇奔仁菦Q策主體又是評(píng)估主體。在“誰來評(píng)”的問題上，各地規(guī)定較為一致，如T市穩(wěn)評(píng)辦法規(guī)定，穩(wěn)評(píng)由決策、牽頭決策、初次決策部門負(fù)責(zé)，如果工作需要，政法、綜治、維穩(wěn)、法制、信訪等有關(guān)部門，專家學(xué)者、專業(yè)機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、利益相關(guān)者代表可參與評(píng)估。也就是說，在制度設(shè)計(jì)上，國家與社會(huì)主體都是穩(wěn)評(píng)參與主體，或者說現(xiàn)行規(guī)定并沒有將社會(huì)主體排斥在評(píng)估主體之外。但在“國家”利益和社會(huì)利益相沖突時(shí)，為保證重大決策通過或重大事項(xiàng)立項(xiàng)，“國家”主義決策者往往對(duì)社會(huì)力量介入抱有“天然的抵制沖動(dòng)”〔10〕，即使允許社會(huì)主體“象征性”介入，也會(huì)對(duì)其主體的獨(dú)立性和結(jié)果的客觀性、科學(xué)性、合理性施加影響。無論是否有社會(huì)力量導(dǎo)入，“國家”主義決策者都努力使想實(shí)施的重大事項(xiàng)的穩(wěn)評(píng)結(jié)論為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)較低或一般、事項(xiàng)可以決策或分步?jīng)Q策，使不想實(shí)施的重大事項(xiàng)的穩(wěn)評(píng)結(jié)論為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)較高或很高、事項(xiàng)應(yīng)暫緩決策或不決策，穩(wěn)評(píng)最終演變?yōu)橐粓?chǎng)決策部門自己評(píng)估自己的“獨(dú)角戲”。 根據(jù)“國家”利益預(yù)設(shè)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。 “怎么評(píng)”的問題主要涉及評(píng)估指標(biāo)和評(píng)估程序兩大方面。從評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)來看，目前通行的做法是從合法性、合理性、可行性和可控性四大方面開展穩(wěn)評(píng)。如在“T市經(jīng)驗(yàn)”中：合法性指決策機(jī)關(guān)是否擁有相應(yīng)決策權(quán)，決策內(nèi)容和程序是否符合政策和法律規(guī)定，政策是否具有連續(xù)性和統(tǒng)一性等；合理性指決策事項(xiàng)是否符合人民群眾根本利益，是否兼顧長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和現(xiàn)實(shí)利益等；可行性指決策時(shí)機(jī)與條件是否成熟，是否經(jīng)過嚴(yán)密科學(xué)論證，是否得到大多數(shù)群眾支持；可控性指決策事項(xiàng)是否會(huì)引發(fā)負(fù)面輿論、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)和事件，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)是否可控和有效降低。但在將這四大一級(jí)指標(biāo)操作化為具體二、三甚至更多的分級(jí)指標(biāo)時(shí)，由于不同的決策事項(xiàng)、不同的設(shè)計(jì)者會(huì)設(shè)計(jì)出不同的指標(biāo)體系，“國家”主義決策者會(huì)偏向于能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)、地方、部門、局部、短期利益最大化的指標(biāo)，并賦予其相應(yīng)的權(quán)重值，從而預(yù)先設(shè)置出一個(gè)指標(biāo)體系，然后利用自身優(yōu)勢(shì)地位和影響，得到自己想要的穩(wěn)評(píng)結(jié)果。 評(píng)估程序和責(zé)任重心倒置。穩(wěn)評(píng)賴以存在的基礎(chǔ)是能為重大決策提供科學(xué)依據(jù)，在程序上先評(píng)估后決策是應(yīng)有之義。但在“國家”主義決策者心目中，穩(wěn)評(píng)“只能算是‘略占地位，而非具有‘戰(zhàn)略地位”〔11〕。在穩(wěn)評(píng)與重大決策的關(guān)系處理上，就出現(xiàn)了重大決策在前、穩(wěn)評(píng)在后的現(xiàn)象，即穩(wěn)評(píng)和重大決策之間的程序倒置現(xiàn)象。穩(wěn)評(píng)成了一種補(bǔ)充和證明性程序，成為事后千方百計(jì)證明決策科學(xué)性、合理性的手段，或純粹只為做做樣子、走走過場(chǎng)。此外，責(zé)任追究是穩(wěn)評(píng)程序的重要環(huán)節(jié)和穩(wěn)評(píng)效果的重要保障，沒有開展或依據(jù)穩(wěn)評(píng)結(jié)論決策而導(dǎo)致社會(huì)安全事件的決策者，穩(wěn)評(píng)沒發(fā)現(xiàn)問題而決策執(zhí)行后發(fā)生社會(huì)安全事件的評(píng)估者，都應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。以T市為例，該市穩(wěn)評(píng)要經(jīng)過制定方案、征求意見、分析論證、確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)、編制評(píng)估報(bào)告、運(yùn)用評(píng)估結(jié)論和責(zé)任追究等環(huán)節(jié)，整體已相對(duì)完善。但一些地方重大決策的問責(zé)主體，要么疏于問責(zé)要么把問責(zé)重心放在決策者身上而忽視評(píng)估者責(zé)任。 三、“國家-社會(huì)”模式及其可能性 上述分析表明，要緩解“國家”與社會(huì)之間的張力，穩(wěn)評(píng)就必須實(shí)現(xiàn)“國家-社會(huì)”模式的轉(zhuǎn)型。穩(wěn)評(píng)的“國家-社會(huì)”模式的主要內(nèi)容如下：endprint

圖1社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估"國家-社會(huì)"模式國家與社會(huì)共同明確界定穩(wěn)評(píng)對(duì)象。決策者認(rèn)識(shí)到?jīng)Q策的本質(zhì)，即決策是“對(duì)全社會(huì)價(jià)值作權(quán)威性分配”，在決策實(shí)踐中，決策無論大小，均先進(jìn)行穩(wěn)評(píng)。只不過考慮到現(xiàn)實(shí)可行性，一般決策的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)由決策者自評(píng)，而涉及到一定范圍社會(huì)主體利益的重大決策，則組織專業(yè)性、合理性、科學(xué)性更強(qiáng)的多方評(píng)估。但“一定范圍”究竟是多大范圍、多大決策是“重大”決策，需要由國家和社會(huì)主體共同明確規(guī)定。 國家與社會(huì)主體共同參與、各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)有序。決策者認(rèn)識(shí)到獨(dú)立第三方對(duì)穩(wěn)評(píng)結(jié)果“客觀”的重要性、專家學(xué)者和專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)穩(wěn)評(píng)結(jié)果“科學(xué)”的重要性、重大決策主體和實(shí)施對(duì)象充分表達(dá)各自合理利益訴求對(duì)穩(wěn)評(píng)結(jié)果“合理”的重要性，組織由專家學(xué)者、社會(huì)專業(yè)機(jī)構(gòu)、決策者和利益相關(guān)者代表、普通民眾組成的評(píng)估小組具體負(fù)責(zé)穩(wěn)評(píng)工作，而自身只負(fù)責(zé)穩(wěn)評(píng)的組織實(shí)施。決策主體與評(píng)估主體共同參與但相對(duì)獨(dú)立、各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)有序。 國家與社會(huì)利益并重為根本評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。無論穩(wěn)評(píng)指標(biāo)體系如何設(shè)計(jì)，穩(wěn)評(píng)始終圍繞國家與社會(huì)利益并重展開，即重點(diǎn)評(píng)估重大決策：是否在充分考慮經(jīng)濟(jì)效益同時(shí)也充分考慮到社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)并在兩者之間找到平衡，是否因風(fēng)險(xiǎn)簡(jiǎn)單否定重大決策或因草率決策導(dǎo)致社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)；是否在充分考慮經(jīng)濟(jì)效益同時(shí)也充分考慮到社會(huì)效益，如民風(fēng)民俗、民族情感、民眾尤其是受影響群眾的心理接受程度、環(huán)境影響及其保護(hù)措施、對(duì)政府公信度和政府形象影響等；是否在考慮眼前、局部、國家利益的同時(shí)也考慮到長(zhǎng)遠(yuǎn)、整體、個(gè)人利益，是否存在為了眼前、局部、國家利益而犧牲長(zhǎng)遠(yuǎn)、整體、社會(huì)利益的情況；是否經(jīng)過嚴(yán)密科學(xué)論證，是否與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)，尤其是否得到大多數(shù)群眾支持等。 國家與社會(huì)在穩(wěn)評(píng)過程中有效互動(dòng)。國家與社會(huì)主體充分溝通，國家重大決策的意圖、內(nèi)容、可能影響等社會(huì)主體充分知曉，社會(huì)主體尤其是利益相關(guān)者的利益訴求真實(shí)全面表達(dá)、國家充分理解，社會(huì)主體對(duì)國家重大決策的支持程度清晰可量；穩(wěn)評(píng)結(jié)論得以充分尊重和運(yùn)用，國家依據(jù)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的不同，分別做出不實(shí)施、暫緩實(shí)施、分步實(shí)施、調(diào)整方案后實(shí)施、可以實(shí)施等決定；出現(xiàn)社會(huì)安全事件的，國家與社會(huì)主體責(zé)任得到追究，未經(jīng)評(píng)估即做出決策、決策時(shí)不依據(jù)評(píng)估結(jié)論而出現(xiàn)失誤的決策者，評(píng)估工作流于形式、不深入調(diào)查和分析論證導(dǎo)致決策失誤的評(píng)估者，責(zé)任得到嚴(yán)格追究。 “國家-社會(huì)”模式實(shí)現(xiàn)的可能性主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面： “國家”與社會(huì)利益交叉點(diǎn)的存在。重大決策中，“國家”的利益訴求主要是政府“績(jī)效合法性”、個(gè)人“晉升錦標(biāo)賽”或?qū)ぷ?。其中“?jī)效合法性”不僅包括政府經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)還包括道德表現(xiàn)〔12〕，而“晉升錦標(biāo)賽”則以“績(jī)效合法性”為基礎(chǔ)，如果為了片面追求地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展而損害社會(huì)公眾利益進(jìn)而出現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定事件，那么“績(jī)效合法性”和“晉升錦標(biāo)賽”訴求則不能實(shí)現(xiàn)。相反，如果在決策方案中既考慮到“國家”利益，又對(duì)利益受損者做出補(bǔ)償，則容易找到利益交叉點(diǎn)或共同利益。共同利益是“國家-社會(huì)”模式的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，即穩(wěn)評(píng)應(yīng)重點(diǎn)評(píng)估重大決策是否實(shí)現(xiàn)國家與社會(huì)共同利益，是否或在多大程度上存在單邊國家利益訴求或社會(huì)個(gè)體的非法或非合理利益訴求。穩(wěn)評(píng)之所以能“主動(dòng)規(guī)避、減緩、化解衍生性風(fēng)險(xiǎn)”〔13〕，也就根源于其為重大決策設(shè)定了國家與社會(huì)利益并重進(jìn)而雙贏的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和剛性門檻。實(shí)現(xiàn)了共同利益，也就做到了國家與社會(huì)利益并重雙贏，從而使國家與社會(huì)從對(duì)抗走向合作。 “小”政府與“大”社會(huì)的客觀要求。在單邊國家語境下建立“國家-社會(huì)”模式，重點(diǎn)要解決的是社會(huì)主體的嵌入問題。而“小”政府、“大”社會(huì)的客觀要求，為社會(huì)主體的嵌入提供了機(jī)會(huì)與可能。一方面，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，“國家”面臨的社會(huì)環(huán)境日益多變、復(fù)雜，政府不再“無所不能”，逐漸從“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變。在穩(wěn)評(píng)中，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生、發(fā)展、種類、大小及其防范化解等，影響因素眾多，而且各因素之間的關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，單靠政府一己之力已難以得出客觀、科學(xué)、合理的結(jié)論，這就為社會(huì)力量的嵌入，提供了客觀可能性。另一方面，社會(huì)主體自身日益成熟，能夠在穩(wěn)評(píng)中發(fā)揮巨大優(yōu)勢(shì)：專家學(xué)者、專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)等社會(huì)主體，具有知識(shí)、人才、設(shè)備優(yōu)勢(shì)，可以對(duì)重大決策的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)作出專業(yè)判斷，大幅提升穩(wěn)評(píng)科學(xué)性；專家學(xué)者、專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)、普通民眾等社會(huì)主體，屬于立場(chǎng)中立的“第三方”，可以做出客觀的結(jié)論；社會(huì)主體數(shù)量眾多，可使意見征求更廣泛、分析論證更全面充分、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)定更科學(xué)、評(píng)估結(jié)論運(yùn)用得到更有效監(jiān)督、責(zé)任追究得到更好落實(shí)；社會(huì)主體長(zhǎng)期扎根基層，對(duì)基層情況和需求更為熟悉，對(duì)重大決策是否兼顧到各方和各種利益，更具判斷力和發(fā)言權(quán)，使穩(wěn)評(píng)結(jié)果更具合理性。 國家與社會(huì)并重共識(shí)的逐步形成。歷史上國家與社會(huì)之間產(chǎn)生過混同、對(duì)立、互動(dòng)三種不同關(guān)系類型。前資本主義時(shí)期，國家與社會(huì)“近乎處于融合一體的狀態(tài)……整個(gè)社會(huì)則表現(xiàn)為一元同構(gòu)的社會(huì)結(jié)構(gòu)。”〔14〕資本主義產(chǎn)生后的近代自由主義和國家理性主義都意識(shí)到國家與社會(huì)的差異，但前者過分強(qiáng)調(diào)國家干預(yù)社會(huì)之惡，后者過分強(qiáng)調(diào)國家干預(yù)社會(huì)的重要性，兩者都將國家與社會(huì)置于對(duì)立框架。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，眾多社會(huì)組織的出現(xiàn)和發(fā)展改變了國家與社會(huì)力量對(duì)比，同時(shí)出現(xiàn)的“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”兩極困境，使人們開始思考二者合作的必要性和互動(dòng)的可能性，這為“國家-社會(huì)”模式提供了大的思想意識(shí)條件。新中國成立之初，我國借鑒蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，建立起國家與社會(huì)關(guān)系的國家主義類型。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和改革開放的推進(jìn)，這種建立在國家職能異常強(qiáng)化基礎(chǔ)上的“強(qiáng)國家-弱社會(huì)”模式越來越不適應(yīng)中國國情。在此背景下，通過穩(wěn)評(píng)限制決策“國家”主義、在穩(wěn)評(píng)中推行“國家-社會(huì)”模式，逐漸成為共識(shí)。 四、“國家-社會(huì)”模式的實(shí)現(xiàn)機(jī)制 深化決策者對(duì)穩(wěn)評(píng)特征的認(rèn)識(shí)，改變“國家”任性駕馭穩(wěn)評(píng)的做法。思想是行動(dòng)的先導(dǎo)。穩(wěn)評(píng)中的國家主義往往是思想國家主義的表現(xiàn)。消除社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，首先要從鏟除思想上的不穩(wěn)定土壤開始。以“T市經(jīng)驗(yàn)”發(fā)展歷程為例，T市早在2008年底便出臺(tái)《關(guān)于開展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的意見》，但由于部分領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)不到位，導(dǎo)致次年2月在該地區(qū)發(fā)生一起因群眾對(duì)政府改變傳統(tǒng)風(fēng)俗不滿的群體事件。事后該地區(qū)認(rèn)真吸取教訓(xùn)，開展專題學(xué)習(xí)討論，提高干部穩(wěn)評(píng)工作認(rèn)知、能力和水平。在次年園區(qū)建設(shè)中該地區(qū)先后組織8個(gè)工作組開展穩(wěn)評(píng)，排查出6大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)并采取措施有效化解，很好地將國家與社會(huì)利益結(jié)合起來，最終實(shí)現(xiàn)零糾紛、零上訪。認(rèn)知的轉(zhuǎn)變，帶來行動(dòng)的巨變。加強(qiáng)學(xué)習(xí)，將穩(wěn)評(píng)知識(shí)，尤其是新常態(tài)與穩(wěn)評(píng)關(guān)系相關(guān)知識(shí)納入領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)大綱、各級(jí)各類工作會(huì)議討論議程和穩(wěn)評(píng)須知，深化決策者和評(píng)估者認(rèn)識(shí)、形成共識(shí)；通過強(qiáng)化考核和監(jiān)督等方式，促使重大決策者認(rèn)識(shí)到“國家-社會(huì)”模式重要性，在觀念上摒棄國家主義影響，用國家與社會(huì)并重準(zhǔn)則開展穩(wěn)評(píng)工作，逐漸化解穩(wěn)評(píng)制度與認(rèn)知理性之間的張力。 以社會(huì)影響的大小作為評(píng)估對(duì)象選擇依據(jù)。如何明確界定“一定范圍”的具體范圍、“重大”二字的具體判斷標(biāo)準(zhǔn)，是穩(wěn)評(píng)制度推行的重要保障。一般而言，判斷決策是否重大可以參考決策部門級(jí)別的高低，決策可能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的大小，決策實(shí)施所需資金、土地、人力等資源的多寡，決策實(shí)施所產(chǎn)生的影響及其大小等。但作為穩(wěn)評(píng)程序啟動(dòng)的“觸發(fā)機(jī)關(guān)”，穩(wěn)評(píng)對(duì)象的選擇應(yīng)主要依據(jù)決策影響的大小，尤其是受影響群眾數(shù)量的多少。至于決策所需資源是否存在缺口及其大小、決策影響性質(zhì)是積極還是消極及其程度、決策實(shí)施可能產(chǎn)生什么樣的效益及其大小等，則是穩(wěn)評(píng)“啟動(dòng)”后需要判定的問題。穩(wěn)評(píng)對(duì)象的選擇標(biāo)準(zhǔn)，本質(zhì)上是穩(wěn)評(píng)程序的啟動(dòng)條件問題。在“涉及一定范圍人民群眾切身利益的重大決策”這一規(guī)定中，實(shí)際上就蘊(yùn)含著“重大”決策的判定標(biāo)準(zhǔn)——“一定范圍”的人民群眾。各地可根據(jù)決策性質(zhì)、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)類型、社會(huì)安全事件發(fā)生的歷史數(shù)據(jù)、類似地區(qū)相關(guān)案例和數(shù)據(jù)等，通過定性和定量分析，確定一個(gè)相對(duì)科學(xué)且公認(rèn)度較高的標(biāo)準(zhǔn)，將“一定范圍”予以量化。達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的決策即為重大決策，此時(shí)無論決策部門級(jí)別有多高、決策經(jīng)濟(jì)或社會(huì)效益有多大等，都必須無條件啟動(dòng)穩(wěn)評(píng)程序，組建由專家、穩(wěn)評(píng)機(jī)構(gòu)、政府和利益相關(guān)者代表、普通民眾等參與的穩(wěn)評(píng)小組實(shí)施評(píng)估。 理順國家與社會(huì)在穩(wěn)評(píng)中的關(guān)系。穩(wěn)評(píng)要實(shí)現(xiàn)國家與社會(huì)共同評(píng)估，權(quán)責(zé)明確、協(xié)調(diào)有序的機(jī)制是關(guān)鍵。這其中主要牽涉到兩對(duì)關(guān)系的處理，即決策主體與評(píng)估主體之間的關(guān)系和多決策主體之間的關(guān)系：其一，實(shí)行決策主體與評(píng)估主體分離制度。決策主體與評(píng)估主體分離，有利于穩(wěn)評(píng)結(jié)果的客觀性、科學(xué)性和權(quán)威性。通過制度形式明確決策主體與評(píng)估主體，規(guī)定兩類機(jī)構(gòu)缺一不可，且不得由同一機(jī)構(gòu)擔(dān)任，人員不得重復(fù)交叉。決策部門只負(fù)責(zé)穩(wěn)評(píng)工作的組織實(shí)施，而具體的評(píng)估工作由評(píng)估主體負(fù)責(zé)。決策主體與評(píng)估主體相對(duì)獨(dú)立，各履其職、各負(fù)其責(zé)。決策主體在穩(wěn)評(píng)過程中不得以任何形式干擾評(píng)估主體的獨(dú)立判斷，影響評(píng)估結(jié)果。其二，明確多決策主體之間的關(guān)系。當(dāng)決策主體存在多個(gè)部門或多級(jí)部門時(shí)，應(yīng)明確牽頭部門，否則容易出現(xiàn)推諉扯皮、爭(zhēng)功諉過等問題。如T市出臺(tái)穩(wěn)評(píng)辦法明確規(guī)定，黨委政府決策的事項(xiàng)由黨委政府指定的部門組織實(shí)施，部門決策的事項(xiàng)由決策部門組織實(shí)施，多部門聯(lián)合決策的事項(xiàng)由牽頭部門協(xié)調(diào)各部門抽調(diào)專人組成評(píng)估工作機(jī)構(gòu)組織實(shí)施，多級(jí)黨委政府決策的事項(xiàng)由初次決策機(jī)關(guān)組織實(shí)施而不重復(fù)開展評(píng)估。 強(qiáng)化社會(huì)參與和結(jié)論運(yùn)用環(huán)節(jié)。從國家與社會(huì)戰(zhàn)略高度對(duì)現(xiàn)有穩(wěn)評(píng)程序進(jìn)行優(yōu)化是穩(wěn)評(píng)發(fā)展的必然趨勢(shì)。要在總體上明確穩(wěn)評(píng)和決策的關(guān)系和順序，進(jìn)一步完善穩(wěn)評(píng)實(shí)施細(xì)則，用專門條款強(qiáng)調(diào)和明確穩(wěn)評(píng)與決策的先后關(guān)系，以及倒置性評(píng)估責(zé)任人的責(zé)任。在此基礎(chǔ)上，強(qiáng)化社會(huì)參與和結(jié)論運(yùn)用環(huán)節(jié)。其一，強(qiáng)化意見征求環(huán)節(jié)和運(yùn)用力度。通過公告、公示、問卷調(diào)查、意見征求箱、電話號(hào)碼、電子郵箱、意見征求表、走訪座談、論證會(huì)、聽證會(huì)等方式，征求包括利益相關(guān)群眾在內(nèi)的各方意見，將群眾支持程度作為社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)定的重要依據(jù)。如T市將有意見群眾占比在60%以上、40%-60%、20%-40%和20%以下的重大決策依次確定為高、較高、一般和低風(fēng)險(xiǎn)四個(gè)等級(jí)。其二，強(qiáng)化穩(wěn)評(píng)結(jié)論運(yùn)用力度。對(duì)未進(jìn)行穩(wěn)評(píng)的重大事項(xiàng)應(yīng)堅(jiān)決不予決策；對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)較高的重大事項(xiàng)，應(yīng)做出不決策或者調(diào)整方案直至風(fēng)險(xiǎn)降至低等級(jí)后實(shí)施的決定；對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)一般的重大事項(xiàng)，應(yīng)在采取有效防范和化解措施后再做出實(shí)施的決定；對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)為低的重大事項(xiàng)，可以做出實(shí)施的決定，但仍要做好解釋說服工作并妥善處理合理訴求。 建立健全考核、獎(jiǎng)懲和監(jiān)督機(jī)制。為確保評(píng)估主體始終以國家社會(huì)利益并重為根本評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、重大決策主體在決策前組織實(shí)施穩(wěn)評(píng)并認(rèn)真參考穩(wěn)評(píng)結(jié)論，同時(shí)促進(jìn)決策主體和評(píng)估主體認(rèn)識(shí)水平的提高，必須建立健全考核、獎(jiǎng)懲和監(jiān)督機(jī)制。其一，加強(qiáng)考核。是否實(shí)現(xiàn)國家與社會(huì)共同利益，是否或在多大程度上滿足社會(huì)合理利益訴求，是否或在多大程度上存在單邊國家利益訴求或社會(huì)主體的非法或非合理利益訴求等，不僅應(yīng)成為評(píng)估重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的根本標(biāo)準(zhǔn)，也應(yīng)成為衡量評(píng)估水平的根本標(biāo)準(zhǔn)和穩(wěn)評(píng)結(jié)論不可或缺的組成部分。其二，建立并嚴(yán)格落實(shí)獎(jiǎng)懲機(jī)制。對(duì)沒有貫徹國家與社會(huì)并重、評(píng)估工作流于形式、不深入調(diào)查和分析論證導(dǎo)致決策失誤的評(píng)估者嚴(yán)懲，反之予以獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)沒有很好兼顧國家與社會(huì)利益，尤其是為了單邊國家利益而損害社會(huì)利益的決策者予以嚴(yán)懲；對(duì)未經(jīng)評(píng)估即做出決策、決策時(shí)不依據(jù)評(píng)估結(jié)論而實(shí)施中引發(fā)重大社會(huì)安全事件的決策者，要嚴(yán)格追究相關(guān)責(zé)任。其三，建立健全監(jiān)督機(jī)制。從制度設(shè)計(jì)上，有效的監(jiān)督體制能促進(jìn)決策主體與評(píng)估主體認(rèn)真履責(zé)，決策主體認(rèn)真組織實(shí)施并認(rèn)真參考穩(wěn)評(píng)結(jié)果，評(píng)估主體客觀、公正、負(fù)責(zé)任評(píng)估。可組建一支由紀(jì)委監(jiān)察部門牽頭，組織、人事、審計(jì)、社會(huì)組織、利益相關(guān)者、公眾等單位和個(gè)人組成的穩(wěn)評(píng)監(jiān)督小組，對(duì)穩(wěn)評(píng)全過程實(shí)施監(jiān)督，穩(wěn)評(píng)結(jié)果必須附帶監(jiān)督小組意見方可生效，從制度上確?！皣?社會(huì)”模式得以規(guī)范有序運(yùn)行。 五、結(jié)論 在政府經(jīng)濟(jì)“績(jī)效合法性”、決策者個(gè)人“晉升錦標(biāo)賽”壓力甚至是尋租動(dòng)機(jī)下，少數(shù)重大事項(xiàng)的決策者可能根據(jù)自身需要選擇評(píng)估對(duì)象、預(yù)設(shè)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、排斥第三方參與自己既當(dāng)決策者又當(dāng)評(píng)估者、先決策后評(píng)估等方式任意駕馭穩(wěn)評(píng)，從而導(dǎo)致社會(huì)穩(wěn)定事件的發(fā)生。因此，實(shí)行“國家”與社會(huì)利益兼顧的“國家-社會(huì)”模式成為必然選擇。而“國家”與社會(huì)利益交叉點(diǎn)的存在、“小”政府與“大”社會(huì)的客觀要求、國家與社會(huì)并重共識(shí)的逐步形成等，為該模式的實(shí)施提供了現(xiàn)實(shí)可能。深化決策者對(duì)穩(wěn)評(píng)特征的認(rèn)識(shí)、以社會(huì)影響的大小作為評(píng)估對(duì)象選擇依據(jù)、理順國家與社會(huì)在穩(wěn)評(píng)中的關(guān)系、強(qiáng)化社會(huì)參與和結(jié)論運(yùn)用環(huán)節(jié)、建立健全考核獎(jiǎng)懲和監(jiān)督機(jī)制，則是“國家-社會(huì)”模式實(shí)現(xiàn)的必備條件。穩(wěn)評(píng)“國家-社會(huì)”模式的建構(gòu)，可以使地方政府在穩(wěn)評(píng)中面臨的“發(fā)展與穩(wěn)定”之間的張力得以有效調(diào)和直至實(shí)現(xiàn)二者的融合。

〔參考文獻(xiàn)〕

〔1〕十八屆四中全會(huì)公報(bào)〔DB/OL〕.新華網(wǎng)：http：//www.js.xinhuanet.com/2014-10/24/c_1112969836.htm。

〔2〕〔5〕田先紅，羅興佐.官僚組織間關(guān)系與政策的象征性執(zhí)行———以重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度為討論中心〔J〕.江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015，（5）.

〔3〕〔12〕趙鼎新.社會(huì)與政治運(yùn)動(dòng)講義〔M〕.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012.307.

〔4〕周飛舟.錦標(biāo)賽體制〔J〕.社會(huì)學(xué)研究，2009，（3）.

〔6〕夏永祥.公共選擇理論中的政府行為分析與新思考〔J〕.國外社會(huì)科學(xué)，2009，（3）.

〔7〕方福前.公共選擇理論———政治的經(jīng)濟(jì)學(xué)〔M〕.北京：中國人民大學(xué)出版社，2000.257-262.

〔8〕福山.信任：社會(huì)道德和繁榮的創(chuàng)造〔M〕.李宛蓉譯.呼和浩特：遠(yuǎn)方出版社，1998. 20.

〔9〕朱崇實(shí)，陳振明.中國公共政策〔M〕.北京：中國人民大學(xué)出版社，2009.2.

〔10〕張玉磊.重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的第三方參與：意義、困境與對(duì)策〔J〕.內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)（漢文版），2014，（1）.

〔11〕童星.對(duì)重大政策項(xiàng)目開展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估〔J〕.探索與爭(zhēng)鳴，2011，（2）.

〔13〕劉澤照，朱正威.掣肘與矯正：中國社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度十年發(fā)展省思〔J〕.政治學(xué)研究，2015，（4）.

〔14〕郝宇青，等.蘇聯(lián)國家與社會(huì)的關(guān)系研究〔M〕.上海：華東師范大學(xué)出版社，2014.19-20.

【責(zé)任編輯：朱鳳霞】endprint