陳文博　宗祥　夏至

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”戰(zhàn)略目標，國家治理體系現(xiàn)代化要求國家機關之間關系的科學化和法制化，而理順和規(guī)范行政機關（政府）和立法機構（人大）之間的關系恰恰是其中的關鍵。我國憲法明確規(guī)定了政府與人民代表大會的關系，即人大代表選舉政府官員，官員對人大負責并報告工作，人大按照憲法和監(jiān)督法律法規(guī)的要求對政府工作實施監(jiān)督。人大通過制定和執(zhí)行相關法律法規(guī)，對政府的工作進行監(jiān)督，其實質是以人民的名義檢驗政府權力的行使，直接體現(xiàn)了人民當家作主。

然而，在實踐中，政府在接受人大監(jiān)督方面存在普遍不自覺、不規(guī)范等問題，使本應具有最高權威的人大監(jiān)督對政府缺乏約束力，其監(jiān)督權往往不能落到實處。比如，政府以黨委領導的名義侵占人大的決定權，對人大的檢查結果和意見不予理睬甚至不配合等，致使人民群眾對政府接受人大監(jiān)督形成“走程序、走過場”的印象。這些問題與人民當家作主的根本要求存在差距，同時也可能損害人民的合法權利。

因此，在構建現(xiàn)代化的國家治理體系背景下，建立合理、平衡的行政-立法關系就必須增強對政府權力的制約和監(jiān)督，將權力關進制度的籠子，真正實現(xiàn)對權力的控制，這就需要從制度設計和運行的層面推進人大監(jiān)督程序和機制建設。而推進人大制度建設是新時期深化政治體制改革題中應有之義，其重點就是保證人大的各項職權切實履行，監(jiān)督權的切實履行正是人大履行其他職權的前提條件。

此外，黨的十八屆四中全會作出的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》還提出要推動人民代表大會制度與時俱進，建立健全監(jiān)督制度體系。因此，目前深化政治體制改革最重要的抓手就是健全和完善以人大為核心的監(jiān)督制度。所以，為解決地方人大存在的監(jiān)督權虛置問題，充分利用人民代表大會的制度空間是其中的關鍵。本文旨在以北京市人大監(jiān)督權的行使情況為案例，對我國地方人大常委會行使監(jiān)督權的現(xiàn)狀與問題進行研究。

2007年正式頒布施行的《監(jiān)督法》作為對人大監(jiān)督權的權威法律規(guī)定，是我國人大監(jiān)督制度發(fā)展的一個重要階段性標志。2011年，在第十一屆全國人大第四次會議上，吳邦國委員長宣布我國的社會主義法律體系已基本建成，這表明人大監(jiān)督政府“有法可依”的問題已然基本得到解決，“紙面上”的監(jiān)督法律法規(guī)的框架已經(jīng)完備。然而，在實際的法律執(zhí)行層面，如何保證有效行使人大監(jiān)督權，特別是在地方層面有效行使人大監(jiān)督權則是一個亟待解決的問題。要切實發(fā)揮人大的監(jiān)督權，就要從制度和運行兩個層面對權責劃分、懲處措施等作出細致的規(guī)定。可以說，當前我國人大制度的優(yōu)勢還主要體現(xiàn)在理論層面，在實踐層面尚有欠缺，特別是地方人大監(jiān)督權的實際運行還面臨著虛置的困境，人大制度對權力的控制和約束仍需加強。

當前對地方人大監(jiān)督權的研究成果總體呈現(xiàn)出以下三個特點：第一是對地方人大監(jiān)督權的探討以概念介紹、監(jiān)督法律法規(guī)等一般性問題為主，而進行系統(tǒng)性分析的較少；第二是對地方人大監(jiān)督的具體領域進行專題研究的較多，而對涉及立法層面、運行層面的研究較少；第三是研究方法以規(guī)范和實證研究為主，而對其進行憲法學、政治學等多學科系統(tǒng)分析的研究較少。這使得對人大監(jiān)督政府制度的研究缺乏整體認識，易于忽視制度和運行層面的差距，最終難以就現(xiàn)存問題提出系統(tǒng)性的解決方案[1]。因此，本文將從制度和實際運行兩個層面對地方人大監(jiān)督展開討論。

一、《監(jiān)督法》與地方人大監(jiān)督職能

（一）《監(jiān)督法》對地方人大監(jiān)督職能的法律規(guī)定

由于《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》（以下簡稱“監(jiān)督法”）已經(jīng)對地方人大常委會行使監(jiān)督權的基本原則、權責范圍、內容形式等作出根本性的規(guī)范，所以，要研究地方人大常委會監(jiān)督權，就必須先對該法形成準確的認識。因此，在開展進一步研究之前，需要對《監(jiān)督法》中關于地方人大監(jiān)督權的法律規(guī)范進行深入研究。

2007年1月正式實施的《監(jiān)督法》，其制定過程前后歷經(jīng)二十年，引起社會極大關注。立法之前地方各級人大常委會一直在探索實現(xiàn)監(jiān)督權的有效形式，形成了不同的實踐方法，也在一定程度上由《監(jiān)督法》予以確定。另外，《監(jiān)督法》的任務并非復述《憲法》對權力監(jiān)督的相關規(guī)定，而是為人大常委會監(jiān)督權的有效運行提供具體的操作機制?？偨Y來說，《監(jiān)督法》規(guī)定地方人大常委會具有具體的監(jiān)督職能及操作機制，由此可以實現(xiàn)將人大常委會對政府的監(jiān)督法制化、使監(jiān)督權的運行有法可依的目標，其具有以下三個特點。

第一，監(jiān)督工作規(guī)范化?！侗O(jiān)督法》明確規(guī)定了各級人大常委會對政府進行常態(tài)監(jiān)督的四種情況：聽取和審議政府專項工作報告；審查和批準決算；組織執(zhí)法檢查；進行規(guī)范性文件備案審查。即將監(jiān)督的目標和過程具體落實到對監(jiān)督手段的具體說明上。

第二，監(jiān)督方式系統(tǒng)化。在立法設計中，《監(jiān)督法》并未對各地方具體的監(jiān)督方式作出詳細規(guī)定，而是為地方靈活制定立法細節(jié)和程序預留了空間。比如，在監(jiān)督手段的使用上，可選擇的既包括對監(jiān)督事項進行視察、調研、跟蹤檢查，也包括通過詢問、公開征求意見等方式，這有利于人大切實做到對政府的全方位監(jiān)督。

第三，監(jiān)督機制透明化。地方人大的監(jiān)督工作應向社會公開，使人民群眾真正了解監(jiān)督工作的內容和結果。同時，監(jiān)督權的運行還應緊密關切社會現(xiàn)實、保障人民的根本利益，通過公開征集意見將具有重大影響力的熱點話題列入議程。比如，人大發(fā)布公開征集監(jiān)督議題的公示并認真選取有價值、有代表性的熱點話題，將其列入人大會議議程。這表明監(jiān)督工作的內容選取是面向社會大眾的，能夠反映社會群眾的真正意愿和迫切要求。

（二）各地方制定和實行監(jiān)督法律法規(guī)的情況

按照《監(jiān)督法》對地方立法的嚴格要求，我國各省級人大常委會應明確其規(guī)制范圍，以地方立法的方式對監(jiān)督手段進一步作出詳細的法律規(guī)定，主要可采取三種立法形式：監(jiān)督規(guī)則、監(jiān)督條例和監(jiān)督辦法。監(jiān)督規(guī)則主要因襲上位法，即在監(jiān)督法的框架下，針對監(jiān)督形式進行規(guī)范，例如規(guī)定完整的監(jiān)督主體、監(jiān)督報告制度等，但其主要對法律的調整范圍進行修改，在實踐中使用較少。監(jiān)督辦法是地方在上位法的規(guī)制內再考慮到各地自身的需求，制定具有具體操作性的地方性法規(guī)。監(jiān)督條例是在遵從上位法的基礎上對實踐機制做詳細解釋，這一形式因靈活高效而被地方在立法過程中廣泛采用[2]。endprint

在《監(jiān)督法》出臺后，為了在立法上完善監(jiān)督權實施的具體要求，各地方人大根據(jù)自身實際，通過監(jiān)督實施辦法、條例、單項法規(guī)的方式將《監(jiān)督法》的要求進行細化。到目前為止，我國有二十余個省級人大常委會以監(jiān)督條例的形式對監(jiān)督工作作出具體規(guī)定。其中，北京、上海等直轄市還通過對個別監(jiān)督方式制定單項法規(guī)來完成立法[3]。

此外，各地方人大常委會大多重新修訂了地方人大常委會議事規(guī)則，同時出臺了部分監(jiān)督條例或規(guī)定[4]。但是不同地區(qū)人大常委會之間制定監(jiān)督法規(guī)的情況存在較大差別，主要體現(xiàn)在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)監(jiān)督法律法規(guī)中對監(jiān)督方式的規(guī)定較為單一，而經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的人大常委會則更多地進行監(jiān)督方式的創(chuàng)新，對于新的監(jiān)督手段，如規(guī)范性文件備案審查制度已通過法律規(guī)定予以明確。這說明經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)對權力監(jiān)督的需求以及監(jiān)督工作面臨的復雜性使得其地方人大常委會在立法上有更迫切的需求，而經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)在立法層面則傾向于保守，對監(jiān)督法律法規(guī)的制定也相對較少。

二、地方人大監(jiān)督的實證研究——以北京市人大常委會為例

2007年之后，各地方人大常委會在監(jiān)督方面展開適度創(chuàng)新并取得了一定的實效。下面將考察地方人大常委會行使監(jiān)督權運行整體情況，并以監(jiān)督工作的展開、議題的審議過程為切入，對各地方人大常委會監(jiān)督權實際運行情況進行分析，并總結監(jiān)督流程中的創(chuàng)新點。

（一）各地方人大常委會在監(jiān)督流程中的創(chuàng)新

根據(jù)各地方人大常委會監(jiān)督權在政治實踐中的運行現(xiàn)狀，可以把主要監(jiān)督流程分為前期、中期和后期三個階段，各地方人大常委會在每一階段都運用了較為成熟的監(jiān)督工具。

監(jiān)督前期——專題調研。《監(jiān)督法》規(guī)定：常委會對政府的報告進行審查或作出監(jiān)督意見前，或根據(jù)人大代表的提議對政府部門做檢查或專題調研。這在很大程度上避免了此前政府不予回應或無視人大意見的困境。地方人大常委會可以通過專題調研，找出政府工作中的問題，提出改進意見，有利于解決民眾關心的熱點問題，增強監(jiān)督實效。

監(jiān)督中期——專題詢問。詢問是由人大代表對政府工作進行問詢并要求回應，具有方式靈活、程序簡便等特點，如常委會認為政府的回應有問題，就有可能繼續(xù)使用質詢的權力，這無疑會對作為監(jiān)督對象的政府造成壓力。與詢問制度不同，專題詢問是常委會指定政府對特定問題作出回應，監(jiān)督的針對性更強，也更容易產生實際效果。專題詢問可促使人大代表對監(jiān)督議題的深入了解，敦促政府及時對監(jiān)督意見作出回應，保障議題不會因政府不配合而擱置。

監(jiān)督后期——社會公開。對監(jiān)督情況進行社會公開的規(guī)定是《監(jiān)督法》的一大亮點，按照《監(jiān)督法》的要求，各地方應以立法的方式及時地規(guī)范監(jiān)督法律法規(guī)的社會公示程序，即定期將人大監(jiān)督的具體內容、結果向社會公開，接受公眾監(jiān)督。對社會公開的要求出現(xiàn)在法律文本中，使公開人大常委會運行監(jiān)督權的現(xiàn)狀成為人大的一種法律義務。

值得注意的是，雖然各地方人大常委會已經(jīng)結合自身實際對《監(jiān)督法》的要求進行細化，并創(chuàng)新出一些卓有成效的監(jiān)督方式，但這并不能說明地方上對監(jiān)督權的運行是完備和高效的，地方人大常委會監(jiān)督權的運行在很多方面仍需加以完善。因此，本文選取北京市人大常委會為分析對象，通過具體的案例分析總結經(jīng)驗，為改善地方人大常委會監(jiān)督權運行提供了借鑒。

（二）對北京市人大常委會監(jiān)督權行使的案例分析

自《監(jiān)督法》頒布后，北京市人大常委會嚴格遵循法律規(guī)定，并通過立法建立了更具針對性的監(jiān)督手段及操作機制，使人大的監(jiān)督效力明顯增強。市人大常委會的工作堪稱監(jiān)督政府權力的成功經(jīng)驗，其中不乏亮點，可視為改善地方人大監(jiān)督權實際運行情況的典型案例。

對北京市人大常委會行使監(jiān)督權的分析可分為制度與運行兩個層面，首先討論制度層面，其成果主要體現(xiàn)在以下三點。

第一，監(jiān)督法律法規(guī)規(guī)范化。2016年11月，北京市人大常委會審議《北京市預算審查監(jiān)督條例（草案）》，修訂預算的初步審查、預算運行的監(jiān)督、決算的審查和批準等內容，成為地方監(jiān)督法律法規(guī)的規(guī)范化的一個重要的階段性成果。

該條例重點針對人大常委會預算審查監(jiān)督的關鍵細節(jié)，完善程序設計，細化調研與檢查的內容?！稐l例》首先明確規(guī)定了法規(guī)的使用范圍，即適用于市人大常委會對市級決算和預算調整的審查和批準，對市總預算運行的監(jiān)督。其次，強化了預算初審、規(guī)范工作程序，注重預算績效全過程監(jiān)督[5]。為推進北京市全過程預算績效管理，促進政府合理使用預算資金，條例強調預算審查監(jiān)督要注重績效原則，在不同工作節(jié)點上對重點支出、轉移支付等環(huán)節(jié)的績效監(jiān)督予以系統(tǒng)地說明。

第二，建立規(guī)范性文件備案審查制度。2012年，為提高人大對政府公文的檢查力度和效果，保障公民、法人和其他組織的合法權益，北京市人大常委會制定《北京市各級人大常委會規(guī)范性文件備案審查條例》，建立了規(guī)范性文件備案審查制度，即政府按要求公布的條例、辦法須先交由人大進行備案并接受專門委員會的審核與檢查，政府收到監(jiān)督意見后根據(jù)反饋進行修改。

這一制度實行初期，北京市各級人大常委會對政府規(guī)范性條例的檢查結果尚未向社會群眾公開。但現(xiàn)在有所改善，每年市人大常委會都會發(fā)布規(guī)范性文件備案檢查的工作總結，將具體工作情況與結果、政府報送的文件目錄向社會公開，以便吸取相關部門、專業(yè)人士及社會群眾的意見，從而確保政府依法履行職能。

第三，組織代表小組展開專題審議。通過組織代表小組，邀請相關領域的專業(yè)人士參與專題審議，可有效地增強人大監(jiān)督的專業(yè)性。2014年，由財經(jīng)委員會領導的專業(yè)人大代表小組就政府的環(huán)境保護定額基金做專題審議，審議期間一些重點問題得到突出反映，代表們利用自身的專業(yè)知識對基金使用的預算和風險進行評估，最終對基金方案提出了合理的修改意見。同時，北京市人大還要求部分專門委員會對熱點問題進行專業(yè)的風險和效果評估，比如責令環(huán)保委員會對危險廢物的管理工作進行深入調研，要求充分吸取社會各界的建議并結合代表小組意見制訂翔實的方案。endprint

在分析制度設計的基礎上，本文以北京市人大向社會公開的監(jiān)督工作情況為基礎，選取部分數(shù)據(jù)進行描述性統(tǒng)計分析，進一步探究其監(jiān)督權運行的實際情況。

北京市人大常委會官方網(wǎng)站的“監(jiān)督動態(tài)”板塊中，共記錄 2007～2017年的監(jiān)督工作動態(tài)總計500條。按照其標題和內容作文本分析，可將北京市人大及其常委會的監(jiān)督要點劃分為以下幾種形式：聽取、審議報告；各項工作通報；執(zhí)法檢查；視察；調研；建議、議案督辦；意見征集；工作檢查；下設機構會議通報；有關預算、決算的監(jiān)督。

其中各項工作涉及情況如下：聽取、審議報告11次；各項工作通報24次；執(zhí)法檢查92次；視察94次；調研191次（含13次執(zhí)法檢查組調研）；建議、議案督辦26次；意見征集8次；工作檢查11次；下設機構會議通報31次；有關預算、決算的監(jiān)督12次。在各類監(jiān)督工作中，視察、調研、執(zhí)法檢查這三類活動開展最為頻繁，分別占比18.8%，38.2%，18.4%，這三大監(jiān)督活動占比超過75%。

按年份看，各年監(jiān)督工作開展情況如下：2007年46次，2008年87次，2009年4次，2010年0次，2011年14次，2012年17次，2013年48次，2014年92次，2015年80次，2016年87次，2017年25次。其中尖峰分布在2014年、2008年、2016年，平均每年開展監(jiān)督工作約45次。按屆別看，第十三屆北京市人大平均每年開展監(jiān)督工作24次，而第十四屆平均高達66次，比上一屆增長近3倍，這說明北京市人大正在主動提升監(jiān)督權的行使。

根據(jù)北京市人大常委會官方網(wǎng)站的“監(jiān)督公示”板塊，其中僅有 2012、2015、2016和2017這四年的監(jiān)督工作公示，其中公示信息共計65條。按其劃分，北京市人民代表大會及其常委會監(jiān)督工作主要包括以下三種形式：計劃預算監(jiān)督、執(zhí)法檢查、專項工作報告。在公示信息中，計劃預算監(jiān)督共計35條（53.8%），專項工作報告共計24條（36.9%），而執(zhí)法檢查僅有6條（9.2%）。相對來說，計劃預算監(jiān)督和專項工作報告仍是北京市人大監(jiān)督工作的重點，而作為立法后置環(huán)節(jié)的執(zhí)法檢查則能動性不足。一方面，計劃預算監(jiān)督和專項工作報告長期以來便是人大監(jiān)督工作的重點，其工作機制相對成熟，因此其作為北京市人大監(jiān)督工作的重心也在意料之中。另一方面，相對于執(zhí)法檢查而言，計劃預算監(jiān)督和專項工作報告可以在人大的會期內進行，其時間、人力、物力成本低，較易長期穩(wěn)定實行。

按年份看，2012年共有公示信息36條，其中專項工作報告12條（33.3%），計劃預算監(jiān)督18條（50%），執(zhí)法檢查6條（16.7%）。2015年共27條，專項工作報告12條（44.4%），計劃預算監(jiān)督15條（55.5%）。2016年和2017年則分別只有1條，皆為計劃預算監(jiān)督。

對比“監(jiān)督公示”和“監(jiān)督動態(tài)”兩大板塊的信息，可發(fā)現(xiàn)在北京市人大向社會公開的信息中，其監(jiān)督工作情況是存在倒置的。例如在“監(jiān)督公示”中，只單列專項工作報告、計劃預算監(jiān)督和執(zhí)法檢查這三項，而“監(jiān)督動態(tài)”覆蓋面更廣，其涉及預算監(jiān)督和工作通報的信息僅占比7.2%。這種倒置情況也側面反映了北京市人大日常工作和會期工作之間是存在巨大差別的。因此，要全面了解北京市人大運行監(jiān)督職權的全貌，除了會期集中辦理公示的“專項工作報告、計劃預算監(jiān)督和執(zhí)法檢查”外，還需要了解其日常監(jiān)督動態(tài)。

相對于“監(jiān)督公示”中的專項報告、計劃預算監(jiān)督和執(zhí)法檢查，北京市人大常委會進行的日常監(jiān)督工作大多沒有形成用于公示的報告，但這些工作往往涉及人民群眾切身利益，并受到社會普遍關注。比如“老舊小區(qū)綜合改造”“發(fā)展居家養(yǎng)老服務業(yè)”“危險廢物管理”等工作，市人大常委會的監(jiān)督方式為調研、檢查和視察?？梢园l(fā)現(xiàn)，在各類監(jiān)督工作方式中使用最為廣泛的調研和視察主要涉及這些民生問題，通過這種廣泛且經(jīng)常性的監(jiān)督，市人大常委會可以了解和掌握政府的工作情況，為切實解決問題提供支持。

另一方面，市人大常委會日常監(jiān)督動態(tài)中的一些潛在問題同樣不容忽視。比如對民生問題的調研和視察工作，主要是市人大常委會和相關的專門委員會自上而下地進行，而向社會公開征集監(jiān)督議題等方式則較少使用。雖然市人大常委會每年都發(fā)布向社會公開征集監(jiān)督議題的公告，但征集后的結果、社會意見是否被列入了常委會監(jiān)督工作等內容則尚未公開。由于自上而下地監(jiān)督不可能全面顧及到所有問題，所以通過公開征集監(jiān)督議題自下而上地制定監(jiān)督工作內容同樣重要。

通過以上對市人大常委會的實證分析，可以發(fā)現(xiàn)，在制度層面，地方人大常委會在《監(jiān)督法》框架下探索出的成功的經(jīng)驗應通過立法形成法律效力，以法律的形式來保證政府接受監(jiān)督。比如北京市人大常委會通過制定監(jiān)督條例，建立規(guī)范性文件備案審查制度，使其具體監(jiān)督權的運行有法可依，政府不能輕易搪塞或忽視。

在運行層面，地方人大監(jiān)督權的實際運行與法律法規(guī)的要求還存在一定的差距，需要地方人大常委會在實踐中經(jīng)由監(jiān)督方式的創(chuàng)新、加強法律法規(guī)執(zhí)行力度等方式予以加強。在這方面，北京市人大常委會成績顯著，通過專題審議、規(guī)范性文件備案審查、預算審查等方式切實避免了實踐中監(jiān)督權虛置的問題。但也存在一些不足，比如，與較為成熟和完善的人大會期內集中處理的預算監(jiān)督和執(zhí)法檢查相比，人大常委會日常監(jiān)督工作的公開和公示有待于加強。同時，地方人大常委會應積極建立和確保公開征集監(jiān)督議題等方式的運行，保障自下而上反映民意的渠道，使社會普遍關注的重點問題得到充分反映。

三、地方人大監(jiān)督權行使中存在的問題分析及對策建議

（一）地方人大監(jiān)督權運行中的問題

上文分析的北京市人大常委會的案例并不能完全代表全國各地人大行使監(jiān)督職權的整體情況，因為我國各個地方經(jīng)濟社會發(fā)展程度差別很大，有部分地方人大的檢查監(jiān)督職權尚未對政府形成有力的約束，下面先對地方人大監(jiān)督職權現(xiàn)存的問題進行分析。endprint

1. 監(jiān)督力度不足

根據(jù)我國憲法和相關法律的規(guī)定，人大及其常委會的監(jiān)督權具有最高地位和效力，但人大常委會的監(jiān)督職權經(jīng)常會受到各種外部因素的限制而虛置，具體表現(xiàn)為。

第一，地方人大常委會對政府工作的檢查很少使用非常態(tài)的監(jiān)督工具。諸如詢問、質詢等剛性的監(jiān)督方式一旦啟用，不僅會對監(jiān)督對象造成巨大壓力，對地方人大常委會自身也是一種巨大挑戰(zhàn)，因此地方人大常委會對使用這三項非常態(tài)監(jiān)督工具慎之又慎，地方人大展開專題詢問也比較少見，而質詢案更是寥寥無幾。這在一定程度上削弱了人大常委會監(jiān)督的力度。

第二，監(jiān)督法律法規(guī)缺乏可操作性?！侗O(jiān)督法》原則性的規(guī)定較多，明確的、可操作的具體程序規(guī)定較少。例如，《監(jiān)督法》對特定問題進行調查的相關規(guī)定在擴大公眾參與、吸取群眾意見方面尚未作出詳細的規(guī)范。各地方人大常委會制定的監(jiān)督法律法規(guī)主要是對上位法體系下的進一步細化，上位法為地方預留出的立法空間并未得到及時和充分利用。

第三，法律規(guī)定的實際執(zhí)行面臨困難。問題首先出在政府的態(tài)度上，政府官員普遍缺乏接受人大監(jiān)督的正確認識與配合態(tài)度，在工作中以黨委的決定為準而無視人大的調查與監(jiān)督意見，甚至越權對應由人大決定的事項直接做決定[6]。還有部分政府官員表示大家共同接受同級黨委的領導，雙方應和睦相處而不因監(jiān)督導致劍拔弩張[7]。

2. 監(jiān)督實效性不強

雖然人大的監(jiān)督權得到法律的保障，但是在實踐中的一些問題仍然限制著監(jiān)督工作對政府形成有效的制約。

第一，法律責任缺失。在立法上不僅要對監(jiān)督的權限進行規(guī)定，同時也需要匹配相應的處置權，才可能產生違法必究的威懾力。然而，各地方人大制定的監(jiān)督法律法規(guī)中，普遍缺乏相關法律責任的規(guī)定，導致人大常委會明知政府違法，卻無法依法追究其法律責任。如果監(jiān)督缺乏法定條文的明確約束，就很難真正做到對政府權力形成有效的制約。

第二，監(jiān)督權相應的配套制度存在缺陷。保障監(jiān)督權在實踐中的落實，需要對監(jiān)督權運行的配套制度作出詳細規(guī)定，目前地方上較為成功的配套制度有跟蹤監(jiān)督制度、法律責任追究制度等。但在我國實踐中，這些制度的順利運轉存在困難。比如各地方人大常委會確實進行過跟蹤監(jiān)督，但其內容的選擇、程序的規(guī)范和職權劃分都缺乏法律法規(guī)的安排。個別省級人大常委會通過專項規(guī)定“法律責任追究”實現(xiàn)了立法上的突破，但這并不表示監(jiān)督配套制度已經(jīng)建立完備。在具體的運行層面，將地方實踐上的創(chuàng)新通過立法上升到法定高度，監(jiān)督權的配套完善還有很長的路要走。

總的來說，當前的問題并非是地方人大缺乏監(jiān)督權，而是受多重因素制約導致不能將監(jiān)督權真正落實到位。其主要原因是地方人大監(jiān)督權的行使責任不明，動力不足[8]，致使地方人大監(jiān)督權在一定程度上的虛置。

（二）完善地方人大常委會監(jiān)督權的建議

目前，我國已經(jīng)進入全面推進依法治國關鍵階段，對政府的權力制約和監(jiān)督更應突破實踐中的限制以真正符合立法的要求?！侗O(jiān)督法》出臺后要求地方各級人大常委會在原有監(jiān)督權的運行水平上進一步提高，構建更加完整、嚴謹?shù)臋嗔ΡO(jiān)督體系，使人大常委會對政府權力的約束起到實效。為實現(xiàn)這一目標，本文結合上文中的案例分析對地方人大更好地履行監(jiān)督職能提出對策建議。

1. 完善人大監(jiān)督相關的法律法規(guī)

人大監(jiān)督法律法規(guī)是否完備和規(guī)范是立法層面上必須首先面對的重要問題。各地方人大常委會的立法工作仍需繼續(xù)深化，將地方創(chuàng)新出的監(jiān)督手段上升到法律法規(guī)的高度。

首先，填補法律責任缺失的漏洞。監(jiān)督主體難以追究監(jiān)督對象的法律責任嚴重影響著監(jiān)督工作的實際效果，地方人大應充分利用上位法預留出的法定空間，對監(jiān)督對象不履行職責、不配合監(jiān)督工作的行為的法律后果作出詳細規(guī)定，明確要求政府回應監(jiān)督意見或承擔不配合監(jiān)督工作的嚴厲后果。

其次，完善對《監(jiān)督法》配套制度的制定。在《監(jiān)督法》中，一些操作性的配套制度只是被簡單地提及，各地方人大常委會應及時制定細化法規(guī)，使這些配套制度真正發(fā)揮作用，甚至可以在制定綱領性的地方性法規(guī)后，再輔以單項法規(guī)來增強其操作性。比如，北京市人大常委會制定了《北京市各級人大常委會規(guī)范性文件備案審查條例》，設計了完整的操作機制和程序。同時為公開征集議題、執(zhí)法檢查等在實踐中效果突出的監(jiān)督工具提供制度保障，促進各種監(jiān)督方式實現(xiàn)常態(tài)化。

最后，明確對監(jiān)督要素的規(guī)定。上位法的規(guī)定有時難以滿足各地方在不同時期實踐的需要，比如對監(jiān)督工具的規(guī)定，《監(jiān)督法》只對七種監(jiān)督方式進行肯定并規(guī)范化，而地方上探索出的其他有效的監(jiān)督手段并未納入《監(jiān)督法》。因此，地方各級人大常委會須根據(jù)實際工作經(jīng)驗，完善本行政區(qū)的監(jiān)督法規(guī)，將一些經(jīng)驗成熟的監(jiān)督方式通過地方立法上升到法律層面，從而增強監(jiān)督權的規(guī)范性。

2. 加強監(jiān)督的實效性

上文已經(jīng)指出，加強人大常委會監(jiān)督工作的實效性是人大監(jiān)督權運行中必須解決的問題，可從以下兩個方面進行。

第一，認真負責地選取監(jiān)督議題。人大常委會對監(jiān)督議題的選取應積極參考民意，將群眾普遍關注的熱點問題或對政府的集中意見納入議程。個別地方人大常委在監(jiān)督法規(guī)中明確規(guī)定公開征求社會意見以確定監(jiān)督議題，但在具體的實踐中，地方人大常委會征集的監(jiān)督議題并未充分反映民意，通常是流于形式，甚至省略了公開征集意見的程序。完善監(jiān)督權運行應改善這一情況，保障貼近民生、反映民意的熱點問題得到充分回應。

第二，加強監(jiān)督力度。解決監(jiān)督權虛置問題，不能僅依靠立法補漏和明確監(jiān)督議題，更要落實非常態(tài)監(jiān)督手段以增強力度。即地方人大常務委員會在使用常態(tài)監(jiān)督手段的同時，也要適時地使用更為嚴厲的手段，使政府產生緊迫感，敦促其依法認真回應監(jiān)督意見。比如，將政府工作人員列入到人大質詢對象范疇，既可以增加人大常務委員會對政府工作監(jiān)督的權威性，也可以使人民更直接地了解監(jiān)督權的行使情況。實際上，非常態(tài)監(jiān)督手段的效果也更加顯著。而且，非常態(tài)監(jiān)督手段多是針對政府的失職甚至違法行為才采用的，可以對政府起到一定的震懾作用[9]。因此，地方人民代表大會常務委員會應進一步完善監(jiān)督方式，努力突破非常態(tài)監(jiān)督手段被擱置的現(xiàn)狀，實現(xiàn)常態(tài)與非常態(tài)手段并重的新局面。endprint

3. 監(jiān)督方式創(chuàng)新

人大常委會監(jiān)督權的運行手段需要不斷進行創(chuàng)新，才能夠滿足政治實踐發(fā)展變化的需要。《監(jiān)督法》的出臺已經(jīng)為地方人大常委會預留出創(chuàng)新監(jiān)督手段的空間，各地方應注重加強對監(jiān)督手段的創(chuàng)新，以促進人大監(jiān)督工作取得更佳的效果，創(chuàng)新應集中于以下兩點。

一方面，提高監(jiān)督的透明化，促進人大監(jiān)督與社會輿論監(jiān)督相結合。地方人大常委會行使監(jiān)督權時，應注重向社會公開監(jiān)督工作，并吸納專家學者對其所在領域的建言獻策。對于一些較為復雜、專業(yè)性較強的監(jiān)督工作，可以引入外部力量來彌補。另外，對于人民群眾十分關切的熱點問題，在監(jiān)督過程中應繼續(xù)加強事前和事后的社會公開，包括議題選取、審議、監(jiān)督檢查報告等各個環(huán)節(jié)，將階段性的成果及時地向社會公示，形成切實有效的反映民意的機制和程序。

另一方面，建立健全監(jiān)督意見反饋機制。長期以來，地方人大常委會行使監(jiān)督權時，主要是以意見監(jiān)督為主，無論是執(zhí)法檢查或專題調研，其監(jiān)督結論通常以審議意見書的形式送達政府。如果政府接到監(jiān)督意見或決定后并未改正或不夠重視，人大常委會則缺乏強制性的制約手段。因此，人大常委會應通過立法設置反饋機制，對于人大的監(jiān)督意見或決定，政府必須認真對待并及時改正，否則人大常委會將行使處置權，甚至對負責的官員進行問責和罷免。同時，在監(jiān)督前期人大常委會應對政府進行“暗訪”，即在不提前告知相關監(jiān)督內容情況下調研，以便真正地了解情況，形成符合實際的監(jiān)督意見。當前，在實行監(jiān)督前，人大常委會通常采取“明察”的方式，即人大常委會提前將監(jiān)督議題、內容、方式等告知政府，以便讓其準備好相應的內容迎接監(jiān)督。明察是督促，而暗訪是更好地鞭策和督促[10]。地方人大常委會應善于將這兩種形式結合起來，以求全面、真實地了解情況，作出正確的判斷，實現(xiàn)從意見監(jiān)督向制約監(jiān)督的轉變。

參考文獻：

[1]張建紅：《關于增強人大監(jiān)督權的思考》，載《人大研究》2006年第4期。

[2]劉文忠：《地方各級人大常委會行使監(jiān)督法的立法形式與立法空間解析》，載《人大研究》2007年第9期。

[3]相關信息來自中國法律信息網(wǎng)（http：//www.law-star.com/）。

[4]周洋洋：《〈監(jiān)督法〉頒布后省級人大常委會監(jiān)督權運行研究》，西南交通大學碩士學位論文2012年，第27頁。

[5]趙曉琪：《預算審查監(jiān)督條例（草案）亮點解析》，載《北京人大》2016年第12期。

[6]唐曉：《議會監(jiān)督》，世界知識出版社2009年版，第387頁。

[7]劉培、孫國偉：《論地方人大監(jiān)督權的困境與出路》，載《法制博覽》2016年第1期。

[8]王濤林：《權力制約和監(jiān)督研究》，中共中央黨校出版社2007年版，第472頁。

[9]席文啟：《詢問、質詢與專題詢問》，載《北京人大》2016年第3期。

[10]劉志中：《芻議改進和加強地方人大監(jiān)督工作》，載《時代主人》2011年第9期。

（作者單位：北京航空航天大學公共管理學院，中國人民大學國際關系學院。本文基金項目：北京市社會科學基金青年項目“北京市行政—立法關系研究”〔16ZGC016〕）endprint