李伯鈞

人大質(zhì)詢是人大代表或者人大常委會組成人員在人大或者其常委會會議上，依法對行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的工作提出質(zhì)問并要求答復(fù)的一種監(jiān)督形式。我國憲法、全國人大組織法、地方組織法、代表法、監(jiān)督法、全國人大議事規(guī)則、全國人大常委會議事規(guī)則以及預(yù)算法等對人大質(zhì)詢都有規(guī)定。實踐中對這項工作的理解和把握還有很大距離，現(xiàn)提出九個問題加以探討研究。

一、為什么質(zhì)詢很少用或者不用

改革開放以來，全國人大及其常委會從未真正搞過質(zhì)詢，對部分如全國人民代表大會代表1980年9月五屆全國人大三次會議上就上海寶鋼工程建設(shè)問題對冶金工業(yè)部提出的質(zhì)詢案、2000年3月九屆全國人大三次會議上就煙臺“11·24”特大海難事故對交通部提出的質(zhì)詢案等的處理，還不能算作嚴(yán)格意義上的質(zhì)詢權(quán)的行使。根據(jù)統(tǒng)計表明，這些年來全國縣級以上地方人大及其常委會共行使質(zhì)詢權(quán)100余次（一說是近160次），而且主要出現(xiàn)在二十世紀(jì)80年代末至二十一世紀(jì)初和最近幾年，其中一些質(zhì)詢案在實踐中所起的作用與制度設(shè)計的預(yù)期目標(biāo)差距還比較大，質(zhì)詢難、質(zhì)詢監(jiān)督乏力等問題普遍存在。

質(zhì)詢是對被質(zhì)詢機(jī)關(guān)的工作不清楚、不理解、不滿意提出質(zhì)問并要求被質(zhì)詢機(jī)關(guān)作出澄清、解釋的一種活動，目的在于獲知被質(zhì)詢機(jī)關(guān)的工作情況或者對被質(zhì)詢機(jī)關(guān)的工作提出批評，以監(jiān)督被質(zhì)詢機(jī)關(guān)改正工作中的缺點和錯誤。質(zhì)詢作為憲法和法律明確賦予人大及其常委會的重要監(jiān)督手段，本來具有約束、剛性、快捷、靈活等特點，但在實踐中為何很少用或者不用？是法律規(guī)定太超前、脫離實際，還是理解、執(zhí)行的問題？恐怕還是后者。質(zhì)詢基本上被“束之高閣”，成了“休眠的權(quán)力”，分析原因，主要是人們對質(zhì)詢認(rèn)識不到位、法律有關(guān)規(guī)定過于原則、人大自身能力不足、會期制度限制、各方面關(guān)系不順等。

黨的十八大報告要求健全質(zhì)詢、問責(zé)等制度，黨的十八屆三中全會決定提出完善人大工作機(jī)制，通過詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、備案審查等積極回應(yīng)社會關(guān)切。全國人大常委會2017年監(jiān)督工作計劃指出，探索完善質(zhì)詢機(jī)制，視情況適時推動質(zhì)詢工作開展，形成監(jiān)督合力?，F(xiàn)在已經(jīng)到了從法律制度到實踐操作激活人大質(zhì)詢權(quán)，完善質(zhì)詢工作的時候了。

二、質(zhì)詢是組織行為還是部分代表或者委員行為

根據(jù)法律規(guī)定，提出質(zhì)詢案的主體是代表或者常委會組成人員，并且必須符合法定人數(shù)。全國人大一個代表團(tuán)或者三十名以上的代表聯(lián)名，地方各級人大代表十人以上聯(lián)名，全國人大常委會組成人員十人以上聯(lián)名，省級、設(shè)區(qū)的市級人大常委會組成人員五人以上聯(lián)名，縣級人大常委會組成人員三人以上聯(lián)名，可以書面提出質(zhì)詢案。

現(xiàn)實中，一些地方的質(zhì)詢案是由人大常委會的主任或者黨組啟動或者推動的。例如2016年9月某省十二屆人大常委會二十三次會議上，13名常委會組成人員聯(lián)名就有關(guān)文物保護(hù)和管理問題對省文化廳提出的質(zhì)詢案，是在省人大常委會主任會議上，根據(jù)主任的建議啟動的。2017年4月某市一個區(qū)人大常委會9名組成人員就渣土運(yùn)輸管理失控問題對區(qū)政府及4個部門提出的質(zhì)詢案，是由區(qū)人大常委會黨組向區(qū)委匯報，經(jīng)區(qū)委批準(zhǔn)后，才由區(qū)人大常委會推動開展的。有的地方做法是，由人大常委會甚至主任會議提出質(zhì)詢對象或者作出進(jìn)行質(zhì)詢的決定，再由常委會組成人員聯(lián)名提出質(zhì)詢案。一般的考慮是，人大常委會的監(jiān)督工作是在黨委領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，監(jiān)督工作計劃常委會黨組要報黨委批準(zhǔn)同意，若其中有質(zhì)詢事項則在操作層面上進(jìn)行，由符合法定人數(shù)的常委會組成人員提出質(zhì)詢案。

提出質(zhì)詢案是人大及其常委會的職權(quán)還是人大代表或者常委會組成人員的權(quán)利，是根據(jù)客觀需要提出的動議還是事前有組織的行為？這應(yīng)當(dāng)是很好回答的。提出質(zhì)詢案完全變成組織行為，在法理上、程序上是需要研究的。一般來說，質(zhì)詢的議題無法也沒有必要提前設(shè)定，只要人民群眾有呼聲，人大代表或者常委會組成人員有想法，就可以依法提出質(zhì)詢案。當(dāng)然，這不是說在質(zhì)詢案的提出上人大及其常委會完全被動，實際上是可以與有關(guān)人大代表或者常委會組成人員達(dá)成某種默契，從組織的角度引導(dǎo)、助推這項工作的。

三、提出質(zhì)詢的門檻是高了還是低了

根據(jù)法律的規(guī)定，人大質(zhì)詢案的提出有三個限制，即法定人數(shù)、書面、在本級人大或者其常委會會議期間提出的限制。這主要是考慮質(zhì)詢案的嚴(yán)肅性及其作用，所以對質(zhì)詢案的提出有較為嚴(yán)格的法律規(guī)定。實踐中，由于聯(lián)名需要時間，聯(lián)名人員有時一時難以確定，使質(zhì)詢案提出遇到困難或者“泡湯”；必須書面提出，規(guī)范性是加強(qiáng)了，同時也增加了提出的難度；都在會議期間提出，由于人大及其常委會會議次數(shù)有限、時間有限、議題較多，特別是會議議題都是事先經(jīng)過研究、報告審慎確定的，質(zhì)詢案很難安排進(jìn)去。

質(zhì)詢制度起源于英國，分為口頭質(zhì)詢和書面質(zhì)詢兩種，后來在一些實行議會制的西方國家得到廣泛實行。國外議會一般都允許議員個人提出質(zhì)詢案，有的還允許專門委員會提出以發(fā)揮專業(yè)性質(zhì)詢的優(yōu)勢。在我國，人大代表或者常務(wù)委員會組成人員個人可否提出質(zhì)詢案，人大常委會委員長會議或者主任會議、人民代表大會專門委員會、代表團(tuán)是否也可以提出質(zhì)詢案？是否可以考慮質(zhì)詢案的提出不局限于書面、時效不局限于會議期間等，都有人認(rèn)為需要研究。人數(shù)的法定性、形式的單一性、時間的限定性，以及整體程序的嚴(yán)格性，可能使質(zhì)詢的門檻過高，雖增加了質(zhì)詢的嚴(yán)肅性但也一定程度上降低了質(zhì)詢的靈活性、實用性，妨礙了質(zhì)詢作用的發(fā)揮。

四、是否應(yīng)對質(zhì)詢的內(nèi)容提出要求

根據(jù)法律規(guī)定，質(zhì)詢案必須書面寫明質(zhì)詢對象、質(zhì)詢的問題和內(nèi)容。何謂質(zhì)詢內(nèi)容，人大在認(rèn)識上的理解和實踐中的把握有分歧。從代表或者常委會組成人員來說，不少人不知道哪些事項、問題屬于可以提出質(zhì)詢案的范圍；從主席團(tuán)、常委會委員長會議或者主任會議來說，決定質(zhì)詢案的答復(fù)或者啟動質(zhì)詢程序也缺少相關(guān)依據(jù)。從這些年來地方人大及其常委會質(zhì)詢工作的實踐來看，主要是對法律法規(guī)實施、不執(zhí)行人大及其常委會決議決定、行政機(jī)關(guān)失職或者重大失誤、審判檢察機(jī)關(guān)失職或者瀆職、不滿意代表議案或者建議辦理、人民群眾反映強(qiáng)烈或者意見比較集中的突出問題等開展質(zhì)詢。一般的考慮是，應(yīng)當(dāng)是有關(guān)國家機(jī)關(guān)在本行政區(qū)域內(nèi)影響重大、后果嚴(yán)重和群眾反映強(qiáng)烈的問題。有的地方提出，人大開展質(zhì)詢工作要圍繞四個維度，即是不是法律賦權(quán)的、是不是黨委關(guān)注的、是不是“一府兩院”薄弱或者推進(jìn)效果不明顯的、是不是人民群眾期盼或者反映強(qiáng)烈和突出的。endprint

由于質(zhì)詢是一種法律行為，應(yīng)當(dāng)有必須的前置程序來保證其質(zhì)量，因為只有高質(zhì)量的提問才有高質(zhì)量的答復(fù)處理，因此對質(zhì)詢案的內(nèi)容要有所要求。一個質(zhì)詢案應(yīng)當(dāng)只針對一個質(zhì)詢對象，例如本級政府及其各部門或者法院、檢察院，質(zhì)詢案的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)同本級人大及其常委會的法定職責(zé)和任務(wù)相一致，不能對行政、司法工作進(jìn)行不恰當(dāng)?shù)母缮婊蛘呒m纏于某些具體的、細(xì)枝末節(jié)的問題。

質(zhì)詢案必須明確所質(zhì)詢的內(nèi)容，包括寫明問題和緣由，提供該事項必要的有關(guān)情況，并明確就同一事項的質(zhì)詢次數(shù)。質(zhì)詢案的內(nèi)容可采用列舉法或者排除法等。質(zhì)詢案提出的意向，若可能，應(yīng)當(dāng)提前告之人大或者其常委會的有關(guān)機(jī)構(gòu)，以便對依法成立的質(zhì)詢案，在人大或者其常委會會議上作出議程安排。人大常委會及其有關(guān)機(jī)構(gòu)，也可以從中協(xié)助或者引導(dǎo)，使質(zhì)詢的問題清楚和符合法律規(guī)定，填寫規(guī)范，被質(zhì)詢對象明確等。人大常委會對代表議案或者建議都有規(guī)范性的要求，有一些制度和辦法，質(zhì)詢案的提出內(nèi)容當(dāng)然需要加以規(guī)范。至于有的同志提出，可否對人大及其常委會選舉、任命的人員作為質(zhì)詢對象，這是另外需要研究的問題。

五、主席團(tuán)、常委會委員長會議或者主任會議對質(zhì)詢案處理有多大“決定”權(quán)

根據(jù)法律規(guī)定，人大代表聯(lián)名提出的質(zhì)詢案，由主席團(tuán)決定交由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)在主席團(tuán)、大會全體或者有關(guān)專門委員會的會議上口頭答復(fù)，或者由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)書面答復(fù)。人大常委會組成人員聯(lián)名提出的質(zhì)詢案，由委員長會議或者主任會議決定交由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)在常委會或者有關(guān)專門委員會的會議上口頭答復(fù)，或者由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)書面答復(fù)。質(zhì)詢案以口頭答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人到會答復(fù)；質(zhì)詢案以書面答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人簽署，由主席團(tuán)或者委員長會議、主任會議印發(fā)會議或者印發(fā)提質(zhì)詢案的代表或者常委會組成人員。提出質(zhì)詢案的代表或者常委會組成人員半數(shù)以上對受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的答復(fù)不滿意的，可以提出要求，經(jīng)主席團(tuán)或者委員長會議、主任會議決定，由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)再作答復(fù)。

現(xiàn)實中，發(fā)生過主席團(tuán)、常委會主任會議勸說人大代表或者常委會組成人員放棄質(zhì)詢的現(xiàn)象。據(jù)報載，2004 年某市人大代表就市政府遲遲不執(zhí)行市人大常委會關(guān)停違規(guī)建筑高爾夫球場的決議準(zhǔn)備提出質(zhì)詢，但人大常委會主任會議力勸代表放棄質(zhì)詢，而由人大常委會向政府提出改正意見。

質(zhì)詢案由主席團(tuán)、委員長會議或者主任會議決定交由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)答復(fù)，其中“決定”一詞含義不是很清楚：是決定質(zhì)詢案是否成立，還是決定受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的答復(fù)方式？答復(fù)的方式，口頭答復(fù)還是書面答復(fù)；答復(fù)的場所，是在主席團(tuán)、大會全體、代表團(tuán)的會議上答復(fù)，還是在有關(guān)的專門委員會會議上答復(fù)；答復(fù)的時間，是必須在人大及其常委會會議期間答復(fù)，還是也可以在閉會期間答復(fù)，以及具體的答復(fù)日期等，都不是很明確。此外，質(zhì)詢案的處理在程序上也缺乏可操作性，如質(zhì)詢由誰來主持、質(zhì)詢應(yīng)當(dāng)遵守哪些規(guī)則、是否允許提質(zhì)詢者追加提問，對質(zhì)詢答復(fù)是否滿意的標(biāo)準(zhǔn)是什么，答復(fù)有無次數(shù)限制，再作答復(fù)如何處理。還有，對于主席團(tuán)、常委會委員長會議或者主任會議擱置的質(zhì)詢案，是否應(yīng)當(dāng)設(shè)置異議申訴程序等。這些都需要研究。一些同志認(rèn)為，依照法律，主席團(tuán)、常委會委員長會議或者主任會議只能決定受質(zhì)詢機(jī)關(guān)答復(fù)質(zhì)詢案的時間、地點和方式，不能決定不交被質(zhì)詢機(jī)關(guān)答復(fù)。

六、對質(zhì)詢案是否需要表決或者測評

這個問題在法律上沒有明確規(guī)定。全國人大常委會議事規(guī)則只是規(guī)定，委員長會議可以決定將質(zhì)詢案交由有關(guān)的專門委員會審議或者提請常委會會議審議。監(jiān)督法規(guī)定，委員長會議或者主任會議認(rèn)為必要時，可以將答復(fù)質(zhì)詢案的情況報告印發(fā)常委會會議。

不少地方的做法是表決，或者進(jìn)行滿意度評議或者測評。在操作上，例如在常委會會議上提出的質(zhì)詢案，有的是在全體常委會組成人員中答復(fù)，有的只是在提出質(zhì)詢案的人員中答復(fù)，然后進(jìn)行表決或者測評。對此，也有的同志提出，決定交受質(zhì)詢機(jī)關(guān)答復(fù)質(zhì)詢案，與決定列入人大或者其常委會議程的議案、報告不同，后者一般在審議后是需要表決的或者有其他結(jié)果的，質(zhì)詢案則不需要這樣做。只要提出質(zhì)詢案的人大代表或者常委會組成人員對受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的答復(fù)滿意，質(zhì)詢就宣告結(jié)束；如果不滿意，可以再次要求答復(fù)，或者再進(jìn)一步采取其他行動，不一定表決或者測評。

七、是否要在質(zhì)詢問題上問責(zé)

2000年1月，在某省九屆人大三次會議上，人大代表聯(lián)名提出質(zhì)詢案，省環(huán)保局就該局對一個環(huán)保問題處理不當(dāng)一事公開接受質(zhì)詢，結(jié)果三輪答復(fù)均未獲得通過，導(dǎo)致省環(huán)保局局長被調(diào)離、一名副局長被撤換，轟動了全國。對此，人們有兩種不同的認(rèn)識。

一種是：提出質(zhì)詢，主要是因為有意見、有質(zhì)疑，側(cè)重于糾正有關(guān)機(jī)關(guān)工作的錯誤，具有問責(zé)的性質(zhì)。質(zhì)詢案的提出，本身就是一件嚴(yán)肅的事情，一經(jīng)提出，就會有相應(yīng)的法律后果產(chǎn)生。如果對被質(zhì)詢機(jī)關(guān)的答復(fù)或者再作答復(fù)不滿意的，被質(zhì)詢機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人要承擔(dān)法律責(zé)任。例如整改后再測評，若不通過可要求將質(zhì)詢案交由大會或者常委會的會議討論或者表決，作出相應(yīng)的決議、決定，或者提出組織特定問題調(diào)查委員會，或者提出罷免案等。表決或者測評結(jié)果要積極使用，應(yīng)當(dāng)建立健全質(zhì)詢的追蹤問責(zé)機(jī)制。

另一種是：質(zhì)詢案只是一種比詢問嚴(yán)肅、正規(guī)的提問，是部分人大代表或者常委會組成人員的提問。提出質(zhì)詢案的代表或者常委會組成人員對質(zhì)詢案答復(fù)不滿意的處理有各種情況，有的是怎么答復(fù)也不一定得到滿意。對答復(fù)不滿意的，可以根據(jù)受質(zhì)詢機(jī)關(guān)答復(fù)的態(tài)度、答復(fù)的內(nèi)容、工作的情況、面臨的困難和問題等作出實事求是的處理。除非嚴(yán)重的失職瀆職，一般情況下質(zhì)詢不一定要追究什么責(zé)任，不一定要“打破砂鍋問到底”。

對質(zhì)詢的答復(fù)不滿意如何處理，各國議會的做法不盡一樣。在英國，議員對質(zhì)詢答復(fù)不滿意時，可以提出補(bǔ)充質(zhì)詢，一般在質(zhì)詢答復(fù)之后，不就質(zhì)詢事件進(jìn)行討論或者表決。在法國，議員對質(zhì)詢答復(fù)不滿意，可以進(jìn)一步提出更為嚴(yán)厲的質(zhì)問，質(zhì)問及辯論結(jié)果以動議方式列入議會議事日程進(jìn)行表決。我國現(xiàn)行法律對被質(zhì)詢機(jī)關(guān)答復(fù)不滿意的處理應(yīng)當(dāng)作出規(guī)定，使質(zhì)詢后果法律化，包括完善追究相關(guān)責(zé)任的程序。我們要健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，真正做到有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，失職要問責(zé)，違法要追究，從而保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益。endprint

八、質(zhì)詢與其他人大監(jiān)督手段是什么關(guān)系

一種意見認(rèn)為，監(jiān)督法用七章規(guī)定的七種監(jiān)督方式方法，是彼此聯(lián)系、相互配合、共同發(fā)揮作用的整體。聽取和審議有關(guān)專項工作報告的同時，可以就報告中存在的相關(guān)問題開展質(zhì)詢。如果人大代表或者常務(wù)委員會組成人員對質(zhì)詢案的答復(fù)不滿意，可以通過一定程序由全體會議討論或者表決，甚至可以進(jìn)一步提出組織特定問題調(diào)查，或者提出撤職案等。

另一種意見認(rèn)為，從監(jiān)督法的有關(guān)規(guī)定來看，詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查，撤職案的提出和審議，似乎是層層加碼，但實際上并不是必然的邏輯關(guān)系。監(jiān)督法規(guī)定的七種監(jiān)督方式方法，可以理解成是獨(dú)立的，并不是層層遞進(jìn)的，對質(zhì)詢案答復(fù)不滿意的，可以要求再作答復(fù)，答復(fù)完了，無論結(jié)果如何，質(zhì)詢程序就結(jié)束了。

質(zhì)詢作為剛性的監(jiān)督手段，如何與其他監(jiān)督手段相結(jié)合，是需要研究的問題。能通過其他手段解決監(jiān)督問題的，當(dāng)然就不一定搞質(zhì)詢。質(zhì)詢案的內(nèi)容和受質(zhì)詢機(jī)關(guān)答復(fù)的內(nèi)容，原則上應(yīng)當(dāng)是要公開的，以接受人民群眾和社會的監(jiān)督，切實通過質(zhì)詢，使有關(guān)機(jī)關(guān)面臨壓力，同時產(chǎn)生解決問題的動力和增強(qiáng)工作的活力。質(zhì)詢是一種事后問責(zé)式的監(jiān)督，質(zhì)詢案涉及具體事項有待處理的，特別要加強(qiáng)跟蹤監(jiān)督。

九、質(zhì)詢案的提出和處理與黨的領(lǐng)導(dǎo)、與“一府兩院”的溝通如何銜接

質(zhì)詢案的提出與處理，涉及人大及其常委會監(jiān)督工作的方式和手段，必須切實加強(qiáng)黨對這項工作的領(lǐng)導(dǎo)。質(zhì)詢案指向其他國家機(jī)關(guān)，涉及人大及其常委會與“一府兩院”的關(guān)系，國家機(jī)關(guān)都是在同級黨委領(lǐng)導(dǎo)下開展工作的，確定質(zhì)詢案后，一定要及時向同級黨委提出報告，并與相關(guān)國家機(jī)關(guān)積極進(jìn)行溝通。

現(xiàn)實中，一些地方或者一些時候人大及其常委會之所以不愿意搞質(zhì)詢，主要是過多考慮黨委和政府的感受和接受程度，對行使質(zhì)詢職權(quán)采取了“多一事不如少一事”的“繞道走”的態(tài)度，寧可采取聽取和審議專項工作報告、開展專題詢問和執(zhí)法檢查等更容易被有關(guān)國家機(jī)關(guān)接受的監(jiān)督形式，才造成了這項職權(quán)的虛置。應(yīng)當(dāng)尊重代表或者常委會組成人員的民主權(quán)利，應(yīng)當(dāng)根據(jù)監(jiān)督工作的需要正確把握人大監(jiān)督的方式方法。

在質(zhì)詢案的處理上，對再次答復(fù)仍然不滿意的，人大常委會可以將有關(guān)結(jié)果報告給同級黨委，或者通過組織程序提出免去或者撤銷有關(guān)國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人職務(wù)的建議，提請常委會會議審議，讓人大對依法任免干部的監(jiān)督與黨委對領(lǐng)導(dǎo)干部的管理相銜接。 質(zhì)詢工作如何為黨委撐臺、為“一府兩院”補(bǔ)臺、為代表或者常委會組成人員搭臺，需要有一定的程序設(shè)計和制度研究。

對質(zhì)詢案的提出和處理，需要采取嚴(yán)肅負(fù)責(zé)的態(tài)度，既不能過于嚴(yán)格也不能過于隨意，以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。在人大質(zhì)詢方面完善憲法和法律有關(guān)的規(guī)定，細(xì)化具體的程序性安排，提高人們的思想認(rèn)識，搞好相關(guān)工作的組織和配合。于法有據(jù)、于事周延地發(fā)揮好這項監(jiān)督手段的作用，還有大量的事情要做。

（作者系全國人大常委會代表資格審查委員會辦公室原主任、辦公廳聯(lián)絡(luò)局原巡視員，現(xiàn)就職于中國人民代表大會制度理論研究會）endprint