孔德王

自1982年現(xiàn)行憲法頒行后，“基本法律”就成為我國(guó)憲法和憲法學(xué)上的一個(gè)特定概念。我國(guó)憲法規(guī)定，全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)共同行使國(guó)家立法權(quán)；全國(guó)人大“制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律”，全國(guó)人大常委會(huì)“制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律以外的其他法律”“在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸”。據(jù)此，憲法將我國(guó)狹義的法律分為基本法律和基本法律以外的其他法律（下文簡(jiǎn)稱“非基本法律”）兩種類型。但是，何為基本法律？“其他的基本法律”包含哪些事項(xiàng)？全國(guó)人大除制定基本法律之外，是否可以制定非基本法律？基本法律的效力是否高于非基本法律？諸如此類的問(wèn)題在學(xué)界仍眾說(shuō)紛紜，莫衷一是。

厘清基本法律的內(nèi)涵及其與非基本法律的界分，明確基本法律的效力，對(duì)于理解全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)國(guó)家立法權(quán)的配置和實(shí)踐中存在的問(wèn)題，促進(jìn)我國(guó)法律體系內(nèi)部的統(tǒng)一，具有重要意義。鑒于此，本文通過(guò)對(duì)現(xiàn)有的基本法律研究成果進(jìn)行梳理，分析其中存在的問(wèn)題，并結(jié)合我國(guó)國(guó)家立法權(quán)的配置及其實(shí)踐，對(duì)我國(guó)基本法律問(wèn)題做進(jìn)一步的探討，以期對(duì)今后的基本法律研究乃至全國(guó)人大制度的完善有所助益。

一、“基本法律”研究的主要內(nèi)容

（一）“基本法律”的范圍

根據(jù)憲法，全國(guó)人大“制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律”。從憲法文本來(lái)看，刑事、民事和國(guó)家機(jī)構(gòu)三個(gè)事項(xiàng)較為具體，但“其他的基本法律”涵蓋了哪些事項(xiàng)則模糊不清，這導(dǎo)致基本法律的范圍在規(guī)范層面并不明確。又因?yàn)榉煞譃榛痉珊头腔痉蓛煞N類型，所以在基本法律范圍不明確的情況下，非基本法律的范圍也難以準(zhǔn)確劃定。這一狀況帶來(lái)的問(wèn)題是，哪些法律是應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大制定的基本法律？哪些法律屬于非基本法律，由全國(guó)人大常委會(huì)制定即可？全國(guó)人大是否可以制定非基本法律？理論上的不明確，導(dǎo)致實(shí)踐中不乏這樣的爭(zhēng)議：全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)的某部法律，被認(rèn)為是應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大制定的基本法律；而全國(guó)人大制定的某部法律，也可能被認(rèn)為是應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大常委會(huì)制定的非基本法律。因此，基本法律的范圍是個(gè)兼具理論和實(shí)踐雙重意義的重要問(wèn)題。

為明確基本法律的范圍，學(xué)界從探討基本法律的判斷標(biāo)準(zhǔn)入手。學(xué)理上關(guān)于基本法律的判斷標(biāo)準(zhǔn)主要有“主體標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)”“內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)”“雙重標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)”和“四重標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)”四種學(xué)說(shuō)。

“主體標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)”認(rèn)為，制定主體是判斷一部法律是否屬于基本法律的唯一依據(jù)，因?yàn)閼椃ㄒ?guī)定全國(guó)人大有權(quán)制定基本法律?！皟?nèi)容標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)”主張，調(diào)整的內(nèi)容事關(guān)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)全局的法律才屬于基本法律?！半p重標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)”則綜合前兩種學(xué)說(shuō)的觀點(diǎn)，認(rèn)為基本法律不僅制定主體應(yīng)當(dāng)是全國(guó)人大，而且從內(nèi)容上看調(diào)整的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)具有事關(guān)全局的重要性[1]。以上三種學(xué)說(shuō)關(guān)系密切。依據(jù)“主體標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)”，只要是全國(guó)人大制定的法律都屬于基本法律。而按照“內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)”，有些法律即便是全國(guó)人大制定的，也不屬于基本法律；同時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律也可能屬于基本法律。“雙重標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)”則取兩者的交集?！八闹貥?biāo)準(zhǔn)說(shuō)”在前三種學(xué)說(shuō)的基礎(chǔ)上，提出了綜合性的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，包括：第一，立法主體必須是全國(guó)人大；第二，立法依據(jù)必須是憲法；第三，調(diào)整和規(guī)范的社會(huì)關(guān)系應(yīng)當(dāng)具有“全局性”等特點(diǎn)；第四，“在部門(mén)法中居于基礎(chǔ)地位，對(duì)本部門(mén)的法律、法規(guī)及其他規(guī)范性文件具有統(tǒng)帥和領(lǐng)軍作用”[2]。

但是，無(wú)論“內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)”“雙重標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)”抑或“四重標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)”都可能面臨的質(zhì)疑是，判斷一部法律調(diào)整的社會(huì)關(guān)系是否“重要”“長(zhǎng)遠(yuǎn)”或“事關(guān)全局”，不可避免地存在主觀性，難以達(dá)成定論，容易陷入眾說(shuō)紛紜的地步。近年來(lái)《侵權(quán)責(zé)任法》和《涉外民事關(guān)系法律適用法》立法過(guò)程引發(fā)的爭(zhēng)議，就是很好的例子[3]。相比之下，“主體標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)”以制定主體是否是全國(guó)人大為依據(jù)來(lái)判斷一部法律是否屬于基本法律，明確客觀，不會(huì)引起歧義。

（二）“基本法律”的效力

憲法雖然把基本法律從法律中區(qū)分開(kāi)來(lái)，列為不同于非基本法律的特殊法律類型，但并沒(méi)有明確規(guī)定基本法律的效力問(wèn)題，而是在談及法律效力時(shí)籠統(tǒng)地將二者合稱為法律[4]?；痉勺鳛榉芍环N，其效力低于憲法而高于行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)無(wú)疑問(wèn)。但是，基本法律的效力與非基本法律的效力關(guān)系如何？這一問(wèn)題不僅理論上有爭(zhēng)議，而且也帶來(lái)了執(zhí)法和司法實(shí)踐上的困惑。在執(zhí)法方面，2007年全國(guó)人大常委會(huì)修訂后的《律師法》與全國(guó)人大通過(guò)的《刑事訴訟法》部分條款并不一致，引發(fā)了實(shí)務(wù)界和理論界對(duì)有關(guān)問(wèn)題到底應(yīng)該按照哪部法律執(zhí)行的廣泛爭(zhēng)議[5]。在司法方面，劉家海訴交警部門(mén)行政處罰案突顯出的問(wèn)題是，當(dāng)全國(guó)人大制定的《行政處罰法》與全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《道路交通安全法》的有關(guān)規(guī)定不一致時(shí)，應(yīng)當(dāng)適用哪部法律[6]？

關(guān)于基本法律的效力問(wèn)題，學(xué)界目前主要有“基本法律效力優(yōu)先說(shuō)”“效力等同說(shuō)”和“效力待定說(shuō)”三種觀點(diǎn)[7]。

“基本法律效力優(yōu)先說(shuō)”認(rèn)為，基本法律是介于憲法和非基本法律之間的法律層次，其效力低于憲法但高于非基本法律[8]。論者的理由有二：其一，基本法律和非基本法律的制定機(jī)關(guān)不同，前者的制定主體是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)全國(guó)人大，后者則由全國(guó)人大的常設(shè)機(jī)關(guān)全國(guó)人大常委會(huì)制定，二者的地位存在高下之分；其二，根據(jù)立法的民主原則，“由全國(guó)人民代表大會(huì)全體組成人員討論和決定的法律，其民主性或民意代表性要高于只由最高權(quán)力機(jī)關(guān)全體組成人員中不足二十分之一的代表討論和決定的法律”[9]。

“效力等同說(shuō)”則主張，基本法律的效力與非基本法律相同，二者不是上位法與下位法的關(guān)系。這是因?yàn)椋环矫?，無(wú)論全國(guó)人大制定的基本法律，還是全國(guó)人大常委會(huì)制定的非基本法律，形式上都叫“法律”，也無(wú)明文規(guī)定它們之間是上下位法的關(guān)系；另一方面，“全國(guó)人大和其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)視為同一機(jī)關(guān)，制定的法律之間不存在上位法和下位法的區(qū)分”[10]。endprint

“效力待定說(shuō)”認(rèn)為，基本法律和非基本法律既可能是上下位關(guān)系，也可能是同位階關(guān)系。論者提出，立法機(jī)關(guān)的地位、立法的民意基礎(chǔ)等都不是判斷基本法律和非基本法律關(guān)系的適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)；基本法律和非基本法律，“如果前者是后者的立法依據(jù)，決定后者的制定機(jī)關(guān)、程序或者一定程度上決定其內(nèi)容，是后者的效力理由，則二者之間存在上、下位關(guān)系；否則，屬于同位階關(guān)系”[11]。因此，基本法律和非基本法律的效力關(guān)系不能一概而論，需要具體問(wèn)題具體分析。

（三）“基本法律”的修改

在區(qū)分基本法律和非基本法律的基礎(chǔ)上，憲法第六十七條授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)，“在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸”。全國(guó)人大常委會(huì)因而獲得了基本法律修改權(quán)，不過(guò)需滿足以下三個(gè)條件：第一，在全國(guó)人大閉會(huì)期間；第二，只能是部分補(bǔ)充和修改；第三，不得同該法律的基本原則相抵觸。但是，考察基本法律被全國(guó)人大常委會(huì)修改的情況，無(wú)論是對(duì)某部基本法律的修改，還是修改基本法律的整體狀況，憲法設(shè)定的三個(gè)限制性條件都只是停留在文本層面，并沒(méi)有對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)的基本法律修改權(quán)構(gòu)成實(shí)質(zhì)性的限制。質(zhì)言之，全國(guó)人大常委會(huì)的基本法律修改權(quán)存在“失范”的問(wèn)題[12]。

學(xué)者們將基本法律修改權(quán)的“失范”，歸結(jié)為憲法文本和立法實(shí)踐兩個(gè)方面的不足[13]。在憲法文本層面，憲法規(guī)范的表述存在模糊之處。除了在全國(guó)人大閉會(huì)期間符合法律的確定性之外，“部分補(bǔ)充和修改”中的“部分”指的是什么？什么是“法律的基本原則”？這些高度不確定的法律概念，為全國(guó)人大常委會(huì)“越權(quán)”提供了可能。就現(xiàn)實(shí)層面而言，全國(guó)人大代表多、會(huì)期短、議程多，不具備足夠的立法能力；相比之下，全國(guó)人大常委會(huì)精干且高效，擁有“越權(quán)”的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。正是文本與現(xiàn)實(shí)的雙重作用疊加，造成了目前基本法律修改權(quán)失范的局面。

為應(yīng)對(duì)基本法律修改權(quán)失范的問(wèn)題，學(xué)界主要提出了以下四種完善思路。

第一種方案是，采取措施限制全國(guó)人大常委會(huì)的基本法律修改權(quán)?！跋迿?quán)”的具體方式有三：其一，寄希望于全國(guó)人大常委會(huì)自我限制，“修改代表大會(huì)制定的法律，修改的內(nèi)容與該法律的基本原則相抵觸的，必須上代表大會(huì)”[14]；其二，明晰憲法對(duì)基本法律修改權(quán)的外部限制，澄清“部分”和“不得同法律的基本原則相抵觸”的含義[15]；其三，“明確全國(guó)人大常委會(huì)修改基本法律的權(quán)限范圍，即全國(guó)人大常委會(huì)雖然依然可享有基本法律修改權(quán)，但其所能修改的基本法律范圍乃是受到限制的”[16]。

第二種方案主張，應(yīng)當(dāng)廢除全國(guó)人大常委會(huì)的基本法律修改權(quán)。完整的立法權(quán)，應(yīng)當(dāng)包括制定和修改兩方面，既然基本法律由全國(guó)人大制定，那么其修改也應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大操作。如此一來(lái)，不僅使得國(guó)家立法權(quán)的配置更加合理，也可以徹底解決基本法律修改權(quán)失范的問(wèn)題[17]。

“限權(quán)”和“廢權(quán)”兩種方案的共通之處在于，從憲法文本的現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)出發(fā)，都強(qiáng)調(diào)全國(guó)人大應(yīng)當(dāng)主導(dǎo)對(duì)基本法律的修改。但是，一個(gè)無(wú)法回避的問(wèn)題是，除非全國(guó)人大立法能力得到實(shí)質(zhì)性提升，否則，無(wú)法從根本上解決問(wèn)題[18]。畢竟，基本法律修改權(quán)失范，除了文本層面的缺陷之外，還由于全國(guó)人大在現(xiàn)有條件下無(wú)法有效行使該職權(quán)?，F(xiàn)行憲法將基本法律修改權(quán)授予全國(guó)人大常委會(huì)，本就是考慮到全國(guó)人大立法能力的欠缺而采取的權(quán)宜之計(jì)。

于是，有學(xué)者從現(xiàn)實(shí)的角度出發(fā)提出了第三種方案。該方案主張，將包括基本法律修改權(quán)在內(nèi)的立法權(quán)，徹底從全國(guó)人大剝離出來(lái)，全部賦予全國(guó)人大常委會(huì)行使[19]。這是一種規(guī)范遷就現(xiàn)實(shí)的做法，雖然能一勞永逸地解決基本法律修改權(quán)失范的難題，但此種方案存在如下不足：其一，全國(guó)人大常委會(huì)的民意基礎(chǔ)原本就較為薄弱，進(jìn)一步擴(kuò)大全國(guó)人大常委會(huì)的立法權(quán)，勢(shì)必會(huì)加深全國(guó)人大常委會(huì)立法的合法性危機(jī)；其二，全國(guó)人大常委會(huì)作為全國(guó)人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，由其對(duì)《代表法》《選舉法》等涉及全國(guó)人大組織和運(yùn)轉(zhuǎn)的法律進(jìn)行修改，有僭越全國(guó)人大地位的嫌疑[20]。其實(shí)，持有將立法權(quán)全部交由全國(guó)人大常委會(huì)行使的觀點(diǎn)的學(xué)者，也意識(shí)到上述問(wèn)題，所以，他同時(shí)提出增加常委會(huì)委員人數(shù)等建議予以應(yīng)對(duì)[21]。

近年來(lái)學(xué)界提出了第四種方案，強(qiáng)調(diào)要在規(guī)范與現(xiàn)實(shí)之間尋求平衡。該方案的具體內(nèi)容為：在取消基本法律和其他法律劃分的基礎(chǔ)上，全國(guó)人大制定和修改的法律限定于特定范圍，除此之外的法律都由全國(guó)人大常委會(huì)制定和修改[22]。此種方案傾向于擴(kuò)大全國(guó)人大常委會(huì)的立法權(quán)限，同時(shí)又能夠化解全國(guó)人大常委會(huì)“為全國(guó)人大立法”的尷尬局面。

二、“基本法律”研究存在的問(wèn)題

學(xué)界目前對(duì)基本法律的研究，已經(jīng)為我們?nèi)轿坏卣故玖嘶痉蛇@一法律類型在理論層面存在的諸多問(wèn)題，也提出了一些學(xué)理上的改進(jìn)建議。但是，已有的研究較為偏重理論分析和規(guī)范分析，脫離了我國(guó)當(dāng)前的立法實(shí)踐和立法體制，沒(méi)有觸及問(wèn)題的制度根源。

第一，學(xué)界對(duì)基本法律相關(guān)問(wèn)題的研究脫離了我國(guó)當(dāng)前的立法實(shí)踐

在當(dāng)前的立法實(shí)踐中，全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)的整個(gè)立法過(guò)程有以下三點(diǎn)尤其值得關(guān)注。第一，哪些法律草案提交到全國(guó)人大審議，而哪些法律草案提交到全國(guó)人大常委會(huì)審議，實(shí)際上都是由委員長(zhǎng)會(huì)議決定的[23]。第二，自現(xiàn)行憲法頒行以來(lái)，我國(guó)80%以上的法律都是由全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)的，只有不到20%的法律是由全國(guó)人大審議通過(guò)的[24]。第三，即便是全國(guó)人大審議通過(guò)的數(shù)量有限的法律，事先也都經(jīng)過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)審議，甚至要經(jīng)過(guò)多次審議，在比較成熟后才提交全國(guó)人大審議通過(guò)[25]。已故知名人大研究專家蔡定劍指出：“從近些年的發(fā)展趨勢(shì)看，全國(guó)人民代表大會(huì)的立法活動(dòng)越來(lái)越少，每年一次的代表大會(huì)有的審議通過(guò)一個(gè)法律，有時(shí)代表大會(huì)根本就不審議法律。法律基本上都由常委會(huì)來(lái)制定……全國(guó)人民代表大會(huì)人數(shù)太多、會(huì)期太短，實(shí)際上難以行使立法權(quán)，一般用兩天時(shí)間審議通過(guò)一個(gè)法律太不慎重，完全是走形式。”[26]立法活動(dòng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也有力地證明了這一點(diǎn)。在十屆全國(guó)人大及其常委會(huì)的五年任期之內(nèi)，全國(guó)人大只通過(guò)了4件法律，而全國(guó)人大常委會(huì)則通過(guò)了69件法律[27]。據(jù)此，我們不難得出這樣的結(jié)論：全國(guó)人大常委會(huì)是實(shí)質(zhì)上的立法機(jī)關(guān)，而全國(guó)人大的立法職能只是象征性的[28]。endprint

與立法實(shí)踐相對(duì)照，學(xué)界目前圍繞基本法律相關(guān)問(wèn)題展開(kāi)的討論，只有理論上的意義。其一，即使是理論上明確了基本法律和非基本法律各自的范圍，仍需要面對(duì)的問(wèn)題是，全國(guó)人大立法能力有限，能否實(shí)質(zhì)上行使基本法律制定權(quán)仍是個(gè)疑問(wèn)[29]。其二，無(wú)論憲法還是立法法，都沒(méi)有在效力上對(duì)基本法律和非基本法律作出明確區(qū)分，二者的差別只是文字上或者概念上的不同。我國(guó)是成文法國(guó)家，在憲法和法律沒(méi)有明確對(duì)基本法律效力作出規(guī)定的情況下，執(zhí)法部門(mén)和司法機(jī)關(guān)在法律適用過(guò)程中，必然會(huì)遵循“法無(wú)授權(quán)不可為”的法治基本原則，將基本法律和非基本法律的效力視作等同。其三，至于基本法律修改權(quán)失范，其根源在于全國(guó)人大立法能力不足，導(dǎo)致全國(guó)人大常委會(huì)“越俎代庖”。

第二，作為基本法律成立前提的立法制度設(shè)計(jì)，沒(méi)有引起學(xué)者們的足夠重視

憲法的立法制度設(shè)計(jì)是基本法律成立的前提。憲法對(duì)立法制度的設(shè)計(jì)是，全國(guó)人大負(fù)責(zé)基本法律的制定，全國(guó)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)基本法律以外的其他法律的制定，并且有權(quán)在全國(guó)人大閉會(huì)期間，對(duì)全國(guó)人大制定的基本法律進(jìn)行補(bǔ)充和修改。但如上所述，全國(guó)人大常委會(huì)在立法中發(fā)揮著絕對(duì)主導(dǎo)作用。

強(qiáng)化全國(guó)人大常委會(huì)的組織和職權(quán)，是現(xiàn)行憲法為從整體上增強(qiáng)全國(guó)人大的權(quán)威和效能而采取的措施。其中，增強(qiáng)全國(guó)人大常委會(huì)的立法職權(quán)和立法能力，更是修憲時(shí)著力強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)。但是，在修憲期間，已經(jīng)有人意識(shí)到，“全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)是擴(kuò)大了，但有些職權(quán)超過(guò)了全國(guó)人大，使全國(guó)人大有被架空的危險(xiǎn)。如全國(guó)人大常委會(huì)可以對(duì)全國(guó)人大制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，就顯得權(quán)力過(guò)大”[30]。修憲委員會(huì)采納了這一意見(jiàn)，在最終的憲法文本之中增寫(xiě)了制約全國(guó)人大常委會(huì)的條款：一是，授權(quán)全國(guó)人大“改變或者撤銷全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定”；二是，規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)修改基本法律，“但不得同該法律的基本原則相抵觸”?！斑@樣，全國(guó)人大常委會(huì)的權(quán)力雖然擴(kuò)大了，但它還是對(duì)全國(guó)人大負(fù)責(zé)，受全國(guó)人大的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，不產(chǎn)生架空人大的問(wèn)題。相反，它可以使全國(guó)人大集中處理好必須由它處理的重大問(wèn)題，可以更好地發(fā)揮和加強(qiáng)全國(guó)人大的作用，而不會(huì)降低或削弱它的作用。”[31]

盡管修憲時(shí)已經(jīng)考慮到全國(guó)人大常委會(huì)可能架空全國(guó)人大，而且采取了一定的預(yù)防措施，但三十余年的實(shí)踐表明，當(dāng)初為此而作出的制度設(shè)計(jì)并沒(méi)有發(fā)揮作用：至今為止，全國(guó)人大沒(méi)有撤銷或改變?nèi)珖?guó)人大常委會(huì)通過(guò)的任何一部法律；而且，全國(guó)人大常委會(huì)一再突破修改基本法律“不得同該法律的基本原則相抵觸”的限制性規(guī)定。

之所以出現(xiàn)這樣的狀況，主要是因?yàn)榱⒎ㄖ贫仍O(shè)計(jì)存在不足之處。第一，憲法沒(méi)有明確全國(guó)人大制定的基本法律的范圍及其效力，也沒(méi)有將對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)基本法律修改權(quán)的限制變得可操作，為全國(guó)人大常委會(huì)主導(dǎo)立法留下了制度空間。第二，與全國(guó)人大相比，全國(guó)人大常委會(huì)的立法能力得到顯著增強(qiáng)，使其有能力主導(dǎo)立法。這表現(xiàn)在：其一，在會(huì)期上，全國(guó)人大一年只開(kāi)一次會(huì)，而全國(guó)人大常委會(huì)每?jī)蓚€(gè)月召開(kāi)一次會(huì)議；其二，在代表制度上，全國(guó)人大代表仍采用兼職代表制，而全國(guó)人大常委會(huì)則推行專職代表制度；其三，全國(guó)人大設(shè)專門(mén)委員會(huì)，但在其閉會(huì)期間，專門(mén)委員會(huì)受全國(guó)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)。以上三點(diǎn)使得全國(guó)人大常委會(huì)具備了立法所需的條件。比較而言，全國(guó)人大受制于代表多、會(huì)期短、代表兼職等因素，不具備開(kāi)展基本法律相關(guān)工作的充分基礎(chǔ)。我們由此也可以看出，實(shí)踐中全國(guó)人大常委會(huì)成為實(shí)質(zhì)上的立法機(jī)關(guān)是制度設(shè)計(jì)的必然結(jié)果，而非意外。

三、“基本法律”研究的未來(lái)展望

我國(guó)的國(guó)家立法權(quán)由全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)共享，在此基礎(chǔ)上，憲法規(guī)定由全國(guó)人大制定基本法律，全國(guó)人大常委會(huì)則制定非基本法律。三十多年來(lái)的經(jīng)驗(yàn)表明，這樣的國(guó)家立法權(quán)配置模式在制度設(shè)計(jì)上存在缺陷，導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)了一系列問(wèn)題。因此，在今后的研究中，我們應(yīng)當(dāng)厘清我國(guó)國(guó)家立法權(quán)在配置上存在的問(wèn)題，以及背后深層次的制度障礙，并尋求進(jìn)一步完善的方案。

首先，我國(guó)全國(guó)人大獨(dú)特的構(gòu)成模式，是現(xiàn)行國(guó)家立法權(quán)配置模式得以存在的前提。我國(guó)全國(guó)人大的構(gòu)成屬于“一院雙層”模式，在一院制的全國(guó)人大之下，還設(shè)立了常設(shè)的全國(guó)人大常委會(huì)。這種代議機(jī)關(guān)構(gòu)成模式，從1954年憲法一直延續(xù)到現(xiàn)行憲法[32]。在代議機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立常設(shè)機(jī)關(guān)，是社會(huì)主義國(guó)家在代議機(jī)關(guān)構(gòu)成上非常獨(dú)特的一項(xiàng)制度。

資本主義國(guó)家代議機(jī)關(guān)的構(gòu)成采用院制的制度設(shè)計(jì)，主要分為一院制和兩院制。在一院制下，代議機(jī)關(guān)由單獨(dú)的一院構(gòu)成，法律只需由全院通過(guò)即可。在兩院制下，代議機(jī)關(guān)由兩院組成，立法一般由兩院分別通過(guò)才能生效。個(gè)別情況下，某些法案只需由兩院中更能代表民意的一院通過(guò)就有效[33]。但在此情況下，該法案仍然視為是代議機(jī)關(guān)整體通過(guò)的，任何一個(gè)單一議院并沒(méi)有獨(dú)立的立法權(quán)。

社會(huì)主義國(guó)家的代議機(jī)關(guān)同樣存在院制的不同。例如，我國(guó)的人民代表大會(huì)是一院制，前蘇聯(lián)的代議機(jī)關(guān)蘇維埃則實(shí)行兩院制。但與資本主義國(guó)家代議機(jī)關(guān)在構(gòu)成上的區(qū)別在于，不管是一院制還是兩院制，社會(huì)主義國(guó)家代議機(jī)關(guān)還設(shè)立了閉會(huì)期間“常設(shè)機(jī)關(guān)”，作為“社會(huì)主義國(guó)家廣大勞動(dòng)人民群眾經(jīng)常性地行使最高國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)”[34]。這是由于社會(huì)主義國(guó)家代議機(jī)關(guān)的會(huì)期都很短，行使職權(quán)的時(shí)間都非常有限，設(shè)立常設(shè)機(jī)關(guān)可以彌補(bǔ)其職權(quán)行使時(shí)間的不足。因此，除了院制問(wèn)題之外，社會(huì)主義國(guó)家代議機(jī)關(guān)在構(gòu)成上還存在不同的“層次”[35]。常設(shè)機(jī)關(guān)屬于“會(huì)中會(huì)”，是握有國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)，不同于議會(huì)常設(shè)委員會(huì)，與兩院制下的某個(gè)議院也不能等同[36]。

其次，基于全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)兩個(gè)立法機(jī)關(guān)的代議機(jī)關(guān)構(gòu)成模式，我國(guó)才形成了目前獨(dú)特的國(guó)家立法權(quán)配置模式。歷史地看，我國(guó)不同的憲法文本對(duì)國(guó)家立法權(quán)的配置規(guī)定有所不同。1954年、1975年和1978年三部憲法都規(guī)定，只有全國(guó)人大有權(quán)制定法律，因此不存在基本法律和非基本法律區(qū)分的問(wèn)題。但是，這樣的制度設(shè)計(jì)暴露出的問(wèn)題是，全國(guó)人代會(huì)代表多、會(huì)期短，無(wú)法及時(shí)、快速地立法，以滿足社會(huì)的需要。這也是導(dǎo)致建國(guó)后到改革開(kāi)放前的長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)我國(guó)法制建設(shè)滯后的重要原因。有鑒于此，為了加速立法，推進(jìn)社會(huì)主義法制建設(shè)，1982年通過(guò)的現(xiàn)行憲法改變了以往的國(guó)家立法權(quán)配置模式，規(guī)定國(guó)家立法權(quán)由全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)共同行使，這才出現(xiàn)了基本法律這一專門(mén)的法律類型。endprint

考察修憲史，采取這樣的制度設(shè)計(jì)的目的在于，在全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)共享國(guó)家立法權(quán)的基礎(chǔ)上，根據(jù)二者的性質(zhì)以及地位的不同，對(duì)國(guó)家立法的制定進(jìn)行分工：一方面，全國(guó)人大作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)和最高立法機(jī)關(guān)，由其制定基本法律，保障全國(guó)人大的憲法地位和基本法律的權(quán)威；另一方面，全國(guó)人大常委會(huì)作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)，可以經(jīng)常性地行使立法權(quán)，賦予其非基本法律制定權(quán)和基本法律修改權(quán)，以加快實(shí)現(xiàn)“有法可依”的目標(biāo)[37]。

三十多年來(lái)的實(shí)踐表明，當(dāng)初制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)如今只部分達(dá)到了。全國(guó)人大常委會(huì)經(jīng)常性地行使立法職能，在短時(shí)間制定了大量法律，奠定了中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的基本框架，確保全社會(huì)“有法可依”。但與此同時(shí)，如上所述，由于制度設(shè)計(jì)存在瑕疵，全國(guó)人大的基本法律制定權(quán)演變?yōu)橄笳餍月殭?quán)[38]。有學(xué)者強(qiáng)調(diào)，在研究立法問(wèn)題時(shí)不能將全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)混為一談，我們應(yīng)當(dāng)更加重視全國(guó)人大常委會(huì)的立法職能?！爸砸獙?duì)全國(guó)人大常委會(huì)予以特別關(guān)注，是因?yàn)槿珖?guó)人大的全體會(huì)議和全國(guó)人大常委會(huì)之間顯然不能相互替代。實(shí)際上，全國(guó)人大保持了立法機(jī)關(guān)的象征性職能，全國(guó)人大常委會(huì)則變成了一個(gè)在立法過(guò)程中更有權(quán)力和更有影響的參與者?！盵39]可以說(shuō)，基本法律范圍、效力和修改方面出現(xiàn)的問(wèn)題，都可以歸結(jié)為全國(guó)人大制度設(shè)計(jì)的不完善。

最后，學(xué)界已經(jīng)注意到我國(guó)國(guó)家立法權(quán)配置以及與此密切相關(guān)的全國(guó)人大組織構(gòu)成存在問(wèn)題，并提出了三種改進(jìn)方案。但是，已有的改進(jìn)方案各有優(yōu)劣，都難以充分解決問(wèn)題，需要我們?cè)诮窈蟮难芯恐羞M(jìn)一步探討。

第一種方案主張，順應(yīng)全國(guó)人大常委會(huì)立法權(quán)擴(kuò)張的趨勢(shì)，修改憲法，將國(guó)家立法權(quán)全部授予全國(guó)人大常委會(huì)[40]。第二種方案提出，在減少全國(guó)人大代表數(shù)量、提高全國(guó)人大代表專職化程度的前提下，改變?nèi)珖?guó)人大“一院雙層”的組織模式，取消常委會(huì)，由全國(guó)人大行使立法權(quán)[41]。此外，有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大設(shè)立專門(mén)的憲法委員會(huì)，由其對(duì)包括立法權(quán)在內(nèi)的全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)權(quán)限不明的地方加以解釋，既可以監(jiān)督全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)行使，又能起到維護(hù)全國(guó)人大憲法地位的作用[42]。

但是，上述三種方案都存在尚需斟酌之處。第一種方案面臨的問(wèn)題是，全國(guó)人大常委會(huì)由于代表性不足，進(jìn)而導(dǎo)致法律的民意基礎(chǔ)不牢固[43]。第二種方案要想落實(shí)，則需要取消自1954年實(shí)行至今的兼職代表制和“一院雙層”的全國(guó)人大構(gòu)成模式，制度變革的幅度和廣度都比較大，難度也可想而知。第三種方案雖然不需要修改憲法，改革成本相對(duì)而言較低，但此前設(shè)立憲法委員會(huì)的設(shè)想受挫的經(jīng)驗(yàn)也表明，這一措施并非看上去那么簡(jiǎn)單易行[44]。因此，究竟應(yīng)當(dāng)如何改革，還需要學(xué)界充分地研究。

在全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國(guó)的新階段，不僅國(guó)家立法權(quán)的配置需要改革，而且即將設(shè)立的國(guó)家監(jiān)察委，也意味著全國(guó)人大組織和職權(quán)方面的制度安排即將發(fā)生變化[45]。建國(guó)以來(lái)六十余年全國(guó)人大制度變遷的經(jīng)驗(yàn)表明，我們?cè)诮窈笾匦逻M(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)更加深思熟慮，才能避免在制度運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)意外后果，才能保證制度按照預(yù)期的目的有效運(yùn)作。

注釋：

[1]對(duì)“主體標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)”“內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)”和“雙重標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)”的概括，參見(jiàn)韓大元：《全國(guó)人大常委會(huì)新法能否優(yōu)于全國(guó)人大舊法》，載《法學(xué)》2008年第10期。

[2]參見(jiàn)李克杰：《中國(guó)“基本法律”概念的流變及其規(guī)范化》，載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第3期。

[3]關(guān)于《侵權(quán)責(zé)任法》是否屬于基本法律的討論，參見(jiàn)王竹：《〈侵權(quán)責(zé)任法〉立法程序的合憲性解釋——兼論“民法典”起草過(guò)程中的憲法意識(shí)》，載《法學(xué)》2010年第5期；關(guān)于《涉外民事關(guān)系法律適用法》是否屬于基本法律的討論，參見(jiàn)王偉：《全國(guó)人大常委會(huì)立法的法律位階探析——以〈涉外民事關(guān)系法律適用法〉為例》，載《東北大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2014年第2期。

[4]參見(jiàn)薛佐文：《對(duì)立法權(quán)限度的法理思考——專論全國(guó)人大與全國(guó)人大常委會(huì)的立法權(quán)限》，載《河北法學(xué)》2008年第2期。

[5]參見(jiàn)梁三利：《新〈律師法〉與〈刑事訴訟法〉的立法性沖突及化解路徑——兼論我國(guó)法律適用規(guī)則的完善》，載《南京師大學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2009年第4期。

[6]參見(jiàn)劉家海：《論〈道路交通安全法〉與〈行政處罰法〉的抵觸》，載《法治論叢》2009年第3期；《解決法律抵觸問(wèn)題的制度選擇》，載《法治論叢》2010年第1期。

[7]需要說(shuō)明的是，有學(xué)者還探討了憲法與基本法律的效力關(guān)系問(wèn)題。莫紀(jì)宏：《論憲法與基本法律的效力關(guān)系》，載《河南社會(huì)科學(xué)》2010年第5期。但是，本文的論題限于基本法律和非基本法律的關(guān)系問(wèn)題，所以對(duì)此問(wèn)題不予討論。

[8]參見(jiàn)韓大元、劉松山：《憲法文本中“基本法律”的實(shí)證分析》，載《法學(xué)》2003年第4期；李克杰：《我國(guó)基本法律的標(biāo)準(zhǔn)及范圍擴(kuò)張》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2012年第2期。

[9]參見(jiàn)韓大元、劉松山：《憲法文本中“基本法律”的實(shí)證分析》，載《法學(xué)》2003年第4期；韓大元、王貴松：《中國(guó)憲法文本中“法律”的涵義》，載《法學(xué)》2005年第2期。

[10]參見(jiàn)沈巋等：《“橫向法律規(guī)范沖突及其解決”大家談》，載《行政管理改革》2012年第10期。其中最高人民法院行政庭副庭長(zhǎng)李廣宇的觀點(diǎn)最有代表性。

[11]參見(jiàn)馬英娟：《再論全國(guó)人大法律與全國(guó)人大常委會(huì)法律的位階判斷——從劉家海訴交警部門(mén)行政處罰案切入》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第3期。

[12]參見(jiàn)林彥：《基本法律修改權(quán)失范及原因探析》，載《法學(xué)》2002年第7期。

[13]參見(jiàn)林彥：《基本法律修改權(quán)失范及原因探析》，載《法學(xué)》2002年第7期；易有祿：《全國(guó)人大常委會(huì)基本法律修改權(quán)行使的實(shí)證分析》，載《清華法學(xué)》2014年第5期；秦前紅、劉怡達(dá)：《全國(guó)人大常委會(huì)基本法律修改權(quán)之實(shí)證研究——以刑法修正案為樣本的統(tǒng)計(jì)學(xué)分析》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第4期。endprint

[14]吳高盛：《如何把握好代表大會(huì)和常委會(huì)的立法權(quán)限和分工》，載《人大研究》2015年第10期。

[15][23][26]蔡定劍：《中國(guó)人民代表大會(huì)制度》（第四版），法律出版社2003年版，第267、268～269頁(yè)。

[16]秦前紅、劉怡達(dá)：《全國(guó)人大常委會(huì)基本法律修改權(quán)之實(shí)證研究——以刑法修正案為樣本的統(tǒng)計(jì)學(xué)分析》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第4期。

[17]參見(jiàn)崔敏：《關(guān)于基本法律的修改權(quán)限問(wèn)題》，載《人大研究》2007年第4期；韓大元：《“全國(guó)人大修改選舉法”與基本法律的修改權(quán)》，載《法學(xué)雜志》2010年第7期；

[18]其實(shí)，即便是主張廢除全國(guó)人大常委會(huì)基本法律修改權(quán)的學(xué)者，也意識(shí)到全國(guó)人大立法能力不足，因而主張將全國(guó)人大每次會(huì)議的會(huì)期延長(zhǎng)兩天，以便專門(mén)審議基本法律修改問(wèn)題。參見(jiàn)崔敏：《關(guān)于基本法律的修改權(quán)限問(wèn)題》，載《人大研究》2007年第4期。

[19][21]章乘光：《全國(guó)人大及其常委會(huì)立法權(quán)限關(guān)系檢討》，載《華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第3期。

[20][22]易有祿：《全國(guó)人大常委會(huì)基本法律修改權(quán)行使的實(shí)證分析》，載《清華法學(xué)》2014年第5期。

[24][25][44]王漢斌：《王漢斌訪談錄：親歷新時(shí)期社會(huì)主義民主法制建設(shè)》，中國(guó)民主法制出版社2012年版，第80、125頁(yè)。王漢斌長(zhǎng)期在全國(guó)人大常委會(huì)工作，先后擔(dān)任六屆全國(guó)人大常委會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)、七屆全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)、八屆全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)。

[27]江輝：《十屆全國(guó)人大常委會(huì)立法活動(dòng)統(tǒng)計(jì)分析》，載《人大研究》2008年第7期。

[28]參見(jiàn)孫哲：《全國(guó)人大制度研究》（1979～2000），法律出版社2004年版，第92頁(yè)。

[29]有學(xué)者對(duì)全國(guó)人大立法高度依賴全國(guó)人大常委會(huì)做了詳細(xì)的分析。參見(jiàn)周旺生：《論全國(guó)人大的立法運(yùn)作制度》，載《法治論叢》2003年第3期。

[30][31]肖蔚云：《論憲法》，北京大學(xué)出版社2004年版，第535頁(yè)。

[32]實(shí)際上，“一院雙層”的代議機(jī)關(guān)構(gòu)成模式，從根據(jù)地時(shí)期的蘇維埃一直延續(xù)至今。參見(jiàn)何俊志：《從蘇維埃到人民代表大會(huì)制——中國(guó)共產(chǎn)黨關(guān)于現(xiàn)代代議制的構(gòu)想與實(shí)踐》，復(fù)旦大學(xué)出版社2011年版。該書(shū)第二部分“制度設(shè)計(jì)的歷程”詳細(xì)地分析了這一點(diǎn)。

[33]例如，日本憲法第五十九條規(guī)定：“法律案除本憲法特殊規(guī)定的情況外，在兩議院通過(guò)時(shí)即成為法律。在眾議院通過(guò)而參議院作出不同決議的法律案，由眾議院出席議員三分之二以上的多數(shù)再次通過(guò)時(shí)，即成為法律”?！救铡繉m澤俊義著、蘆部信喜補(bǔ)訂：《日本國(guó)憲法精解》，董璠輿譯，中國(guó)民主法制出版社1990年版，第393頁(yè)。

[34]參見(jiàn)周葉中：《代議制度比較研究》（修訂版），商務(wù)印書(shū)館2014年版，第323頁(yè)。

[35]參見(jiàn)蒲興祖：《人大“一院雙層”結(jié)構(gòu)的有效拓展——紀(jì)念縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)設(shè)立30周年》，載《探索與爭(zhēng)鳴》2009年第12期。

[36]參見(jiàn)蔡定劍：《中國(guó)人民代表大會(huì)制度》（第四版），法律出版社2003年版，第228頁(yè)；王清秀：《人大學(xué)》（第二版），中國(guó)政法大學(xué)出版社2014年版，第214頁(yè)。

[37]王漢斌：《王漢斌訪談錄：親歷新時(shí)期社會(huì)主義民主法制建設(shè)》，中國(guó)民主法制出版社2012年版，第79～80頁(yè)；彭真：《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法修改草案的報(bào)告》，載《彭真文選》（1941～1990年），人民出版社1991年版，第455頁(yè)。

[38][42]參見(jiàn)韓大元：《論全國(guó)人民代表大會(huì)之憲法地位》，載《法學(xué)評(píng)論》2013年第6期。

[39]孫哲：《全國(guó)人大制度研究》（1979～2000），法律出版社2004年版，第124頁(yè)。

[40]章乘光：《全國(guó)人大及其常委會(huì)立法權(quán)限關(guān)系探討》，載《華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第3期；蔡定劍：《論人民代表大會(huì)制度的改革和完善》，載《政法論壇》2004年第6期。

[41]參見(jiàn)朱應(yīng)平：《論人大規(guī)模、結(jié)構(gòu)及其重構(gòu)》，載《華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第3期。

[43]參見(jiàn)蔣勁松：《全國(guó)人大常委會(huì)的代表性探討》，載《政法論壇》2004年第6期。

[45]參見(jiàn)童之偉：《將監(jiān)察體制改革全程納入法治軌道之方略》，載《法學(xué)》2016年第12期；《對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身的監(jiān)督制約何以強(qiáng)化》，載《法學(xué)評(píng)論》2017年第1期。

（作者單位：四川大學(xué)法學(xué)院）endprint