胡健

堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，是形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系最重要的一條經(jīng)驗(yàn)，也是我國(guó)立法工作一直堅(jiān)持的基本原則和必須遵循的客觀規(guī)律。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記高度重視黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，不僅就加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作提出一系列新思想新觀點(diǎn)新論斷，而且親自部署立法項(xiàng)目、親自聽取重大立法事項(xiàng)的匯報(bào)并作出重要指示，為新形勢(shì)下立法工作指明方向，進(jìn)一步豐富和發(fā)展了黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的重要思想。

一、強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的極端重要性，從理論上為黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作指明方向、奠定基礎(chǔ)

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記就加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、全面從嚴(yán)治黨發(fā)表了一系列重要講話。2016年1月7日，習(xí)近平總書記主持中共中央政治局常委會(huì)并發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)指出，黨政軍民學(xué)，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)，是我們戰(zhàn)勝各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的根本保證。要通過深入學(xué)習(xí)貫徹黨章和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》，增強(qiáng)政治意識(shí)、大局意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，不斷加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，更好地發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，確保黨始終成為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心。我們深刻體會(huì)到，中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)，最重要的體現(xiàn)就是黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，首先要堅(jiān)持依法執(zhí)政這一黨治國(guó)理政的基本方式。憲法法律是治國(guó)理政最大最重要的規(guī)矩。堅(jiān)持依法執(zhí)政的關(guān)鍵是黨加強(qiáng)對(duì)立法的領(lǐng)導(dǎo)，善于依據(jù)憲法法律治國(guó)理政。因此，要堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，把依法治國(guó)基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來(lái)，把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方同人大、政府、政協(xié)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法依章程履行職能、開展工作統(tǒng)一起來(lái)，把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實(shí)施憲法法律同黨堅(jiān)持在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)統(tǒng)一起來(lái)，善于使黨的主張通過法定程序成為國(guó)家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，善于運(yùn)用民主集中制原則維護(hù)中央權(quán)威、維護(hù)全黨全國(guó)團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，不斷加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，提高黨的依法執(zhí)政能力和水平，實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)的法治化。

二、強(qiáng)調(diào)立法的極端重要性和必要性，從思想上解決為什么黨要加強(qiáng)對(duì)立法工作領(lǐng)導(dǎo)的問題

黨中央歷來(lái)重視立法工作。毛澤東同志親自主持憲法起草工作，并出任憲法起草委員會(huì)主席。鄧小平同志親自參加了1953年選舉法起草工作，并作草案說明。彭真同志在主持1982年憲法修改時(shí)，力主將“黨的領(lǐng)導(dǎo)”寫進(jìn)憲法，并在立法工作中多次強(qiáng)調(diào)：“在我們這個(gè)國(guó)家，要把事情辦好，沒有黨的領(lǐng)導(dǎo)不行。這是歷史證明了的。憲法寫了四項(xiàng)基本原則，其中一條就是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)?！绷?xí)近平總書記進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是社會(huì)主義法治最根本的保證” “依法治國(guó)，首先要有法可依” “立善法于天下，則天下治；立善法于一國(guó)，則一國(guó)治”“憲法和法律是黨的主張和人民意志的集中體現(xiàn)，是通過科學(xué)民主程序形成的最高行為規(guī)范，是全社會(huì)必須嚴(yán)格遵守的共同行動(dòng)準(zhǔn)則?！蔽覀兩羁腆w會(huì)到，立法既是法治建設(shè)的源頭，更是國(guó)家重要的政治活動(dòng)，承擔(dān)著將黨的主張通過法定程序轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志的重要使命，是黨的執(zhí)政權(quán)的重要體現(xiàn)，必須始終不渝地堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持正確的政治方向。立法工作不僅十分重要，而且也是一件很不容易的事。因此，習(xí)近平總書記還強(qiáng)調(diào)指出，“小智治事、中智用人、大智立法”“實(shí)踐發(fā)展永無(wú)止境，立法發(fā)展也永無(wú)止境，完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系任務(wù)依然很重。”特別是在當(dāng)前黨中央“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局新的歷史條件下，立法任務(wù)越來(lái)越重，要求越來(lái)越高，難度越來(lái)越大，節(jié)奏越來(lái)越快，我們更要始終保持政治上的清醒和堅(jiān)定，增強(qiáng)堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法的政治自覺，牢固樹立政治意識(shí)、大局意識(shí)、核心意識(shí)、看齊意識(shí)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿到立法工作的全過程和各個(gè)方面，確保立法工作充分體現(xiàn)黨的主張，反映人民意志，得到人民擁護(hù)，始終把握正確政治方向。習(xí)近平總書記把立法工作的重要性和必要性上升到這樣的高度，在我們黨的歷史上是前所未有的，充分體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)立法工作的重視和關(guān)心，同時(shí)更加凸顯了加強(qiáng)黨對(duì)立法工作領(lǐng)導(dǎo)的必要性。

三、形成了保證黨中央領(lǐng)導(dǎo)立法的制度性安排，從實(shí)踐上為黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作作出重要示范

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，支持全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、全國(guó)政協(xié)、最高人民法院、最高人民檢察院依法依章程履行職責(zé)、大膽工作、發(fā)揮作用，這兩個(gè)方面是統(tǒng)一的，兩個(gè)方面哪一個(gè)方面都不能偏。黨中央對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、全國(guó)政協(xié)、最高人民法院、最高人民檢察院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，很重要的一個(gè)制度就是在這些機(jī)構(gòu)成立黨組。黨組是黨中央和地方各級(jí)黨委在非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中設(shè)立的組織機(jī)構(gòu)，是實(shí)現(xiàn)黨對(duì)非黨組織領(lǐng)導(dǎo)的重要組織形式和制度保證。中央政治局常委會(huì)聽取全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、全國(guó)政協(xié)、最高人民法院、最高人民檢察院黨組匯報(bào)工作，是保證黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的制度性安排，意義十分重大，對(duì)全黨也具有十分重要的示范意義。立法是國(guó)家重要的政治活動(dòng)，立法權(quán)是有立法權(quán)的人大及其常委會(huì)最重要的職權(quán)之一。張德江委員長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)指出，人大及其常委會(huì)要堅(jiān)持和健全立法工作向黨中央或同級(jí)黨委請(qǐng)示報(bào)告制度，不斷增強(qiáng)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的思想自覺和行動(dòng)自覺；立法工作中的重大事項(xiàng)和重要情況，要由人大常委會(huì)黨組及時(shí)向黨中央或同級(jí)黨委請(qǐng)示報(bào)告。本屆以來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)黨組進(jìn)一步健全了請(qǐng)示報(bào)告制度。立法工作中的重大問題，列入中央政治局常委會(huì)工作要點(diǎn)的立法項(xiàng)目和其他重要法律起草及審議中的重要問題，都及時(shí)向黨中央請(qǐng)示。自1991年至2012年11月黨的十八大召開前的22年間，以常委會(huì)黨組名義向中央報(bào)送憲法修改有關(guān)問題的請(qǐng)示3件，法律案有關(guān)問題的請(qǐng)示32件，平均每年1.6件；2012年11月黨的十八大以來(lái)，以常委會(huì)黨組名義向中央報(bào)送重要立法事項(xiàng)的請(qǐng)示達(dá)40件次，平均每年將近8件。通過堅(jiān)持和健全請(qǐng)示報(bào)告制度，可以更準(zhǔn)確地領(lǐng)會(huì)中央的立法意圖，把中央精神不折不扣地貫徹到立法工作中，讓中央及時(shí)掌握全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法工作情況，切實(shí)保障中央重大決策部署的貫徹落實(shí)。endprint

四、大力推動(dòng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法的規(guī)范化和程序化，從工作上解決黨如何領(lǐng)導(dǎo)立法工作的問題

習(xí)近平總書記指出，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)鍵是堅(jiān)持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)要實(shí)現(xiàn)制度化、規(guī)范化。堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，要通過建立健全體制機(jī)制加以保障和落實(shí)。黨的十八屆四中、五中全會(huì)明確提出，加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，完善黨對(duì)立法工作中重大問題決策的程序。2016年初，以習(xí)近平同志為核心的黨中央總結(jié)多年來(lái)我們黨領(lǐng)導(dǎo)立法的經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》（中發(fā)〔2016〕10號(hào)文件）。黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，包括黨中央領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)立法工作、研究決定國(guó)家立法工作中的重大問題，有立法權(quán)的地方黨委按照中央大政方針領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)立法工作。黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作必須遵循四個(gè)原則，即堅(jiān)持主要實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持民主決策集體領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持充分發(fā)揮立法機(jī)關(guān)作用、堅(jiān)持依法依規(guī)開展工作。李建國(guó)副委員長(zhǎng)在第二十二次全國(guó)地方立法研討會(huì)上明確要求，地方立法要落實(shí)黨委領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、建立健全立法機(jī)關(guān)黨組向黨委請(qǐng)示報(bào)告制度、發(fā)揮地方人大常委會(huì)黨組的作用，強(qiáng)調(diào)要旗幟鮮明地始終堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作不動(dòng)搖，不斷完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的科學(xué)民主立法格局，確保立法反映黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展要求，努力為實(shí)現(xiàn)黨對(duì)各項(xiàng)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)提供堅(jiān)強(qiáng)的法律保障。

對(duì)黨絕對(duì)忠誠(chéng)，忠于黨的立法事業(yè)，是做好立法工作的根本，也是立法人最重要的政治品格。體現(xiàn)在立法工作中，就是要深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于黨領(lǐng)導(dǎo)立法的重要思想，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿到立法全過程，從法律制度上保證黨的理論路線方針政策和重大決策部署的貫徹實(shí)施。一是站位要高。做好立法工作，必須始終堅(jiān)持以中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系為指導(dǎo)，將落實(shí)中央重大決策部署作為立法工作的重中之重。努力將立法工作放到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大局中籌劃，放到改革發(fā)展穩(wěn)定的全局中審視，放到國(guó)際國(guó)內(nèi)的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境中思考，自覺圍繞黨和國(guó)家中心工作，通過立法確保中央重大戰(zhàn)略決策和部署得到貫徹落實(shí)。二是匯報(bào)要準(zhǔn)。對(duì)法律案、法規(guī)案中涉及重大制度設(shè)計(jì)或利益格局調(diào)整的核心問題、深刻影響部門權(quán)力責(zé)任和公民權(quán)利義務(wù)的關(guān)鍵問題、可能引發(fā)國(guó)內(nèi)外廣泛關(guān)注的敏感問題，要下大氣力和苦功夫，組織力量集中攻關(guān)。提出解決問題的方案，要“瞻前顧后”“照應(yīng)左右”，確保法律條文有堅(jiān)實(shí)的政策、實(shí)踐和共識(shí)基礎(chǔ)。請(qǐng)示匯報(bào)要注意及時(shí)掌握新精神、新情況，牢牢抓住立法涉及的重大體制和重大政策調(diào)整等重大問題，突出重點(diǎn)和難點(diǎn)，既要語(yǔ)言精練，又要邏輯嚴(yán)密、條理清晰。三是敢于擔(dān)當(dāng)。對(duì)于重大立法爭(zhēng)議，要充分聽取各方面的意見和建議，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，努力形成共識(shí)，但原則問題必須堅(jiān)持，還要以理服人。對(duì)于實(shí)在無(wú)法取得共識(shí)或一致的，要如實(shí)向黨中央或地方黨委匯報(bào)不同方案的利弊；同時(shí)，不能當(dāng)“甩手掌柜”，要從政治高度、全局角度思考研究問題，以對(duì)黨的事業(yè)和人民利益極端負(fù)責(zé)的態(tài)度，提出對(duì)策和傾向性意見，報(bào)請(qǐng)黨中央或地方黨委決策。

（作者單位：全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)）endprint